社會管理創(chuàng)新背景下流動人口的社區(qū)化管理研究
——以福建省晉江市為例

◎ 黃如意

社會管理創(chuàng)新背景下流動人口的社區(qū)化管理研究
——以福建省晉江市為例

◎ 黃如意

在社會管理創(chuàng)新背景下探索流動人口社區(qū)化管理，對于流動人口的科學(xué)管理具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。流動人口社區(qū)化管理，要將流動人口納入社區(qū)日常服務(wù)和管理范圍，做到與本社區(qū)居民同對待、同服務(wù)、同管理。近年來，晉江市在流動人口社區(qū)化管理方面進行了積極的探索，取得了一定的成效。但是，與社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民群眾的期望相比，仍存在著一些問題和不足。因此，進一步深化社區(qū)管理體制改革，完善流動人口服務(wù)管理，構(gòu)建流動人口社區(qū)化管理的保障體系，就成為城市流動人口管理的重中之重。

社會管理創(chuàng)新 流動人口 社區(qū)化管理 晉江市

隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和城市化進程的不斷深化，流動人口管理已經(jīng)成為我國社會管理的一項重要內(nèi)容?！?013年流動人口發(fā)展報告》顯示，2012年我國流動人口總數(shù)已達2.36億，相當(dāng)于每六個人中就有一個是流動人口。規(guī)模如此巨大的人口流動遷移可謂史無前例。而晉江市作為全國有名的“鞋都”、“品牌之城”，連續(xù)3年位列福建省百強縣級市之首，是福建省最主要的流動人口聚集地，流動人口助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也帶來了社會管理和公共服務(wù)等突出的問題。

一、晉江市流動人口的現(xiàn)狀分析

（一）晉江市流動人口的總體情況

近幾年，晉江工業(yè)的迅猛發(fā)展，吸引了大量的外來人口來晉江求職謀生，為晉江的城市化和工業(yè)化發(fā)展注入了新的活力。同時，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還有很大的提升空間，包括信息科技在內(nèi)的一批新興產(chǎn)業(yè)亟需大量的人才加入，也成為了外來人口聚集的重要因素。

1991年至2004年間,晉江市外來人口數(shù)出現(xiàn)了三次大飛躍：第一次是由1992年的7.65萬人增至1993年的13.57萬人，增長了1.77倍；第二次是由2001年的32.62萬人增至2002年的50.64萬人，增長了1.55倍;第三次是由2004年的50多萬人增加到2006年的80多萬人，增長了1.63倍。

截至2012年底，全市擁有常住人口203.15萬人，比上一年同期的201.25萬人增長了1.9萬人，漲幅為9.44個千分點。其中，全市戶籍人口為107.44萬人，全市常住人口中，居住地與戶口登記地所在的鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為107.25萬人,流動人口的數(shù)量與戶籍人口的數(shù)量基本持平。全市的流動人口總量占泉州市流動人口總量的一半以上，是全省的四分之一。2013年全市的流動人口達到了131萬人，2014年晉江市的外來人口數(shù)量有望突破160萬人，流動人口數(shù)量將大大超過本地人口。在過去2007至2012五年時間里，晉江市的人口變動總體上呈現(xiàn)逐年增長勢頭，尤其是2010年出現(xiàn)了增長的頂峰。隨后幾年勢頭稍有放緩，但總體上還是保持了每年25萬人左右的增長趨勢（表1）。

表1 2007-2012年晉江市人口變動情況表（單位：人）

（二）晉江市流動人口的特征分析

1.流動人口的性別

人口流動有其自身的規(guī)律，性別選擇是流動人口的基本特征之一。據(jù)第六次人口普查顯示，截至2010年底，晉江市92.06萬人外來流動人口中，男性52.31萬人，女性39.76萬人，分別占流動人口總數(shù)的56.82%和43.18%，性別比為103.80（以女性=100），略高于同期全市戶籍人口的99.96（據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)公報）。長期以來，晉江市的外來人口主要從事的是工業(yè)和建筑業(yè)，男性占絕對的優(yōu)勢，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間不斷擴大，特別是晉江作為全國有名的“鞋都”，手工業(yè)生產(chǎn)線對女性勞動力的需求量大，導(dǎo)致了流動人口性別結(jié)構(gòu)的變化，大量的女性勞動力獲得更好的就業(yè)機會，性別比例逐步走向常態(tài)（圖1）。

2.流動人口的遷移地

晉江市外來流動人口的來源地非常廣泛，從省區(qū)來看，遍布全國各地。但是，由于不同遷出地的社會、經(jīng)濟、距離遷入地遠近程度的不同，直接導(dǎo)致了晉江外來流動人口規(guī)模的差異性。數(shù)據(jù)表明，晉江市流動人口來自于全國 22個省、5個自治區(qū)、4個直轄市和1個特別行政區(qū)，其中 95%的流動人口來自江西、四川、重慶、貴州、湖南、湖北、河南、安徽、云南這些中西部城市以及福建省內(nèi)其他縣市。其中，江西省以其得天獨厚的地理位置，是晉江外來人口第一大戶，占外來流動人口總數(shù)的16.4%。四川位居第二位，占到10.2%（圖2）。

圖1 晉江市流動人口性別分析

圖2 晉江市流動人口來源省份分析

圖3 陳埭鎮(zhèn)流動人口年齡結(jié)構(gòu)分析

3.流動人口的年齡結(jié)構(gòu)

流動人口不僅對性別有選擇性，而且對年齡也有較明顯的選擇性。在晉江百萬外來流動人口中，相當(dāng)部分集中在民營企業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。以晉江市外來流動人口最為集中的陳埭鎮(zhèn)為例，0-4歲人口為 5233人占總?cè)丝诘?.3%、5-14歲人口為 17681 人占7.8%、15-64歲199033人占87.7%、65歲以上4925 人占2.2%。適齡勞動人口195962人，男性（15-59 歲）106624 人、女性（15-54歲）89338人，占總?cè)丝诘?86.4%。其中20-29歲和20-24歲的人口分別占總?cè)丝诘?4.7% 和24.3%，說明全鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)中以適齡勞動人口為主體，勞動力取向年輕化。就晉江市而言，16-45周歲的青、壯勞動力約占全市流動人口總量的80%（圖3）。

4.流動人口受教育程度

晉江市外來流動人口文化程度相對較低，初中以下文化程度為主的低學(xué)歷群體占大多數(shù)，中大專以上學(xué)歷為 0.27%，高中為 0.8%，初中以下占 96.3%，絕大多數(shù)從事技術(shù)含量較低的體力勞動或知識成分較低的商業(yè)活動。但是，隨著近年來晉江市的不斷發(fā)展，越來越多的高學(xué)歷人才被晉江的各大企業(yè)吸納，相當(dāng)一部分人在企業(yè)中從事管理工作。流動人口的文化程度低的局面也逐漸得到改善

5.流動人口的從業(yè)情況

晉江龐大的外來人口大多分布到晉江眾多的民營企業(yè)中，主要從事制造業(yè)。如在制鞋業(yè)的從業(yè)人員有35萬多人；紡織服裝業(yè)的從業(yè)人員有25萬多人；建筑陶瓷業(yè)的從業(yè)人員超過5萬人；制傘業(yè)從業(yè)人員有4萬多人。由于晉江市的這些民營企業(yè)大多是屬于勞動密集型的行業(yè),對勞動力的需求量大，因此，吸納了較多的外來勞動力資源。在民營企業(yè)中外來人口基本上占企業(yè)員工總數(shù)的50%以上，部分企業(yè)甚至高達80%至90%。在恒安集團1.8萬多名員工中，本地人口不到1800人，外來流動人口占90%以上。潯興集團5000多名員工中，80%是外來流動人口，而集團內(nèi)部管理層中，90%以上是外來人口?？梢姡环矫嫱鈦砣丝谠跁x江經(jīng)濟發(fā)展中起到重要作用；另一方面,充分表明在晉江外來流動人口中，并非都是人們印象中形象不佳的“阿北仔”(外來人)，他們中的一部分進入管理層，實現(xiàn)了向上的社會流動，實現(xiàn)著他們自己的夢想，成為外來人口中的佼佼者。應(yīng)該說，在外來人口中，包括各類企業(yè)發(fā)展、經(jīng)營和管理、技術(shù)、研發(fā)等方面的人才。如前所述，在一些知名企業(yè)管理人員中90%是外來人口，他們已經(jīng)成為晉江企業(yè)發(fā)展的中堅力量。不過，這類人才在晉江仍然短缺，即使普通的勞動力也出現(xiàn)了短缺。“民工荒”問題在晉江同樣存在。

晉江外來人口中個體經(jīng)營者占了一定的比例。截至2004年,晉江個體經(jīng)營戶數(shù)為8.03萬戶,在泉州市獨占鰲頭，占泉州市個體經(jīng)營戶32.76萬戶的24.5%，占福建全省133.56萬戶的6.02%。如果每一個體經(jīng)營戶保守地按照2個從業(yè)者計算，就有16萬多人，約占晉江203.15萬人的8%。在這個階層中，外來流動人口是其主體。

在外來流動人口中還有相當(dāng)部分分散在晉江市的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的第三產(chǎn)業(yè)中。他們從事物業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、保安等各個領(lǐng)域的工作，他們把晉江最臟、最累、最苦的活幾乎都包攬了下來，為晉江的各項建設(shè)做出了重要的貢獻，是推動城市化不可或缺的重要力量。

（三）晉江市流動人口的發(fā)展趨勢

晉江地處閩南經(jīng)濟帶上，優(yōu)越的地理位置，為外來人員提供了大量的就業(yè)機會，客觀上為流動人口的大量涌入創(chuàng)造了有利條件。晉江市的職工收入也遠遠高出福建省其他縣級城市居民的收入，客觀上存在的城市與農(nóng)村、城市與城市之間的經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡導(dǎo)致人們心理預(yù)期的不同，大量人口涌入期望值高的晉江。此外，2010年10月，晉江市被中央綜治委確定為社會管理創(chuàng)新試點，以此為契機，結(jié)合新形勢下流動人口服務(wù)管理工作的特點和要求，努力探索流動人口管理和服務(wù)的有效措施，全面改進和加強流動人口服務(wù)管理工作，形成了“多位一體、多證合一、多舉并重”的新模式。完善的基礎(chǔ)教育設(shè)施，雄厚的師資力量，優(yōu)質(zhì)的教育水平，形成了良好的文化氛圍，交通發(fā)達，信息靈通，生活環(huán)境較好，吸引著其他地區(qū)的人口源源不斷的流入。

隨著城市化的發(fā)展以及開放程度的不斷提高，未來晉江市外來流動人口的數(shù)量仍將呈現(xiàn)增長的勢頭。流動人口逐漸由分散的個人化流動向家庭型遷移轉(zhuǎn)變，家庭型流動人口的增長將推動全市流動人口數(shù)量的不斷擴大，隨著隨遷配偶人數(shù)的增加和晉江市異地高考政策的實行，隨遷子女的人數(shù)也逐漸龐大，隨遷子女在晉江就學(xué)人數(shù)將超過20萬。流動人口以勞動年齡人口為主，流動人口呈現(xiàn)年輕化的趨勢。由于外來流動人口受教育程度的提高，新型農(nóng)民工群體也將成為外來務(wù)工人員的主力軍。

二、晉江市流動人口社區(qū)化管理的現(xiàn)狀及困境

（一）社區(qū)化管理的現(xiàn)狀

1.流動人口信息化采集

從2010年11月23日起，晉江在全市全面啟動互聯(lián)網(wǎng)、電話語音、手機短信“三位一體”的流動人口信息社會化采集應(yīng)用試點工作。晉江市委、市政府還將試點工作納入全國社會管理創(chuàng)新綜合試點的重要內(nèi)容。晉江以前的流動人口信息采集主要通過各個流動人口服務(wù)管理站、租賃房屋“旅館式”服務(wù)管理等途徑，此次試點開通了三個新的申報渠道，通過出租房屋和流動人口多渠道申報方式，盡最大可能實時掌握晉江流動人口和出租房屋的底數(shù)，改變“底數(shù)不清、情況不明”和“守法的登記、犯罪的逃避登記”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)流動人口和出租房屋信息采集全覆蓋，進而促進流動人口和出租房屋的分類管理，全面提升流動人口服務(wù)管理水平。晉江市公安局還結(jié)合晉江的實際情況，對采集工作分類實施：如對處于中心市區(qū)的青陽街道、梅嶺街道、羅山街道等，推行“委托采集”方式，即本社區(qū)人或流動人口可將一些出租房屋進行包租后再轉(zhuǎn)租給其他人員租住，按照“誰出租，誰負責(zé)”原則，在包租的同時，承包人承擔(dān)了出租房屋的日常管理和治安責(zé)任，并負責(zé)通過出租房屋居住人申報系統(tǒng)做好出租房屋、居住人信息登記錄入及注銷工作；對小城鎮(zhèn)試點的磁灶鎮(zhèn)、金井鎮(zhèn)、東石鎮(zhèn)等，推行“村自采集”方式；此外，還有“企自采集”方式、“集中采集”、“跟蹤采集”等方式，多樣化的采集方式，可以確保采集工作的準(zhǔn)確性和真實性。

2.“企自管理”模式推廣

晉江市擁有眾多的民營企業(yè)，外來流動人口大部分就分散在這些企業(yè)中。從前，對于流動人口管理大于服務(wù)，后來發(fā)展到服務(wù)與管理并重，現(xiàn)在要在服務(wù)與管理并重的前提下，加上保障。為深入推進社會管理創(chuàng)新工作，陳埭鎮(zhèn)選取西坂、仙石、西霞美、涵口四村開展“流動人口服務(wù)管理示范村(社區(qū))”工作，實現(xiàn)政府行政管理和村(社區(qū))自我管理的有效銜接。選取了德爾惠等八家條件相對成熟的企業(yè)推行流動人口“企自管理”模式。德爾惠公司按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了流動人口企業(yè)綜合服務(wù)中心，配合公安、勞動、計生、司法行政、民政、工會等部門，整合企業(yè)工會、文體活動中心、圖書室等既有資源，拓展服務(wù)內(nèi)涵，為流動人口提供登記辦證、就業(yè)培訓(xùn)、維權(quán)保障、矛盾調(diào)解、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律援助等綜合服務(wù)，提高流動人口服務(wù)管理的效率，切實使“流動人口企業(yè)綜合服務(wù)中心”成為溫馨的“流動人口之家”。為了不使外來務(wù)工人員子女在課余時間到工作車間玩鬧，既影響車間生產(chǎn)秩序，又帶來了安全隱患。三斯達(福建)塑膠有限公司和陳埭江頭社工站在三斯達C廠成立了“好望角”讀書室。讀書室活動的開展，解決了廠區(qū)的具體問題，不僅豐富了員工子女們的課余生活，而且解決了員工們的后顧之憂，讓大家可以安心走進車間，走進生產(chǎn)線，保障了企業(yè)廠區(qū)的生產(chǎn)安全；此外，“好望角”讀書室活動的開展，也表達了企業(yè)對員工的人文關(guān)懷，增強流動人口對企業(yè)的歸屬感和認同感。

3.服務(wù)管理站、協(xié)管員隊伍建設(shè)

凡流動人口在1000人以上的村（社區(qū)）都應(yīng)建立“一站式”服務(wù)管理站，把公安、計生、勞動等部門集中起來，為流動人口提供各項服務(wù)。晉江市全新的流動人口服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)由市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級構(gòu)成。目前，全市19個鎮(zhèn)（街道）均建立了流動人口服務(wù)管理所，并在流動人口1000人以上的村（社區(qū)），設(shè)立流動人口服務(wù)管理站。并按每500名流動人口配備1名專職協(xié)管員，到流動人口服務(wù)所（站）進行服務(wù)，其工資和辦公費用均由財政承擔(dān)。西坂村正在完善村級“一站式”所站建設(shè)，抓好流動人口信息登記率、辦證率、租房登記率及婚育證明查驗率等各項指標(biāo)的落實，改善流動人口居住衛(wèi)生安全環(huán)境，為西坂村流動人口提供一個良好的工作環(huán)境。為此，西坂村還根據(jù)實際，將該村劃分為4個片區(qū)，實行流動人口服務(wù)管理村級“網(wǎng)格化”管理。晉江在全市設(shè)置4個制證中心：1個市級制證中心，掛靠在晉江市公安局；陳埭鎮(zhèn)流動人口服務(wù)管理所，設(shè)置1個鎮(zhèn)級制證中心；陳埭鎮(zhèn)洋埭村流動人口服務(wù)管理站、青陽街道陽光社區(qū)流動人口服務(wù)管理站，各設(shè)立1個村級制證點。在陽光社區(qū)，以往外來務(wù)工人員需到公安、計生、勞動等多個部門辦證，現(xiàn)在則合并為一張居住證，憑居住證部分流動人口在晉江可享受同等市民待遇，包括子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、購經(jīng)適房和參加事業(yè)單位招聘等。推行流動人口“一站式”服務(wù)管理模式，旨在克服流動人口管理中重管理輕服務(wù)的思想，寓管理于服務(wù)中。

晉江市還加強流動人口協(xié)管員隊伍的建設(shè)，按照“統(tǒng)一配備標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一財政工資、統(tǒng)一規(guī)范管理”的要求，各鎮(zhèn)(街道)、各村(社區(qū))通過公開招聘、優(yōu)化整合，流動人口協(xié)管員按照500：1比例配備專職協(xié)管員近2000名。企業(yè)按照暫住人員200人以下的，配備兼職流動人口協(xié)管員，暫住人員在200人以上的，每200人配備1名專職流動人口協(xié)管員的要求來配備流動人口協(xié)管員隊伍，全市企業(yè)配備4500多名專兼職流動人口協(xié)管員。同時，加強對流動人口協(xié)管員的培訓(xùn)。積極探索在流動人口專職協(xié)管員較多的陳埭鎮(zhèn)成立流動人口黨支部和團支部，充分發(fā)揮黨員、團員協(xié)管員的先鋒模范作用。

（二）社區(qū)化管理的困境

1.管理機構(gòu)設(shè)置不合理

流動人口的管理已經(jīng)成為基層社會管理最重要的工作內(nèi)容，在所涉及的眾多管理機構(gòu)中，社區(qū)流動人口管理服務(wù)站是具體實施流動人口綜合服務(wù)管理的機構(gòu)。然而，在實際運作中社區(qū)流動人口管理服務(wù)站面臨著一些困境。一方面，由于流動人口數(shù)量龐大，當(dāng)前社區(qū)流動人口管理服務(wù)站的數(shù)量和規(guī)模都不夠，特別是在流動人口高度密集甚至流動人口與戶籍人口比例倒掛的社區(qū)中，社區(qū)流動人口管理服務(wù)站難以擔(dān)負起流動人口管理的責(zé)任。另一方面，協(xié)管員承擔(dān)著對城市基層流動人口的日常管理工作，協(xié)管員隊伍的建設(shè)成為政府對流動人口管理的重要舉措之一。然而，將流動人口協(xié)管員隊伍的組建作為一項再就業(yè)援助項目，要求在同等條件下，下崗失業(yè)人員優(yōu)先錄用的規(guī)定，則使錄用的協(xié)管員的專業(yè)素養(yǎng)偏低，普遍不具有有效開展工作所必需的專業(yè)知識和技能。同時，協(xié)管員沒有正式編制，工資福利待遇比較低，開展工作的積極性明顯不高。

2.職責(zé)和權(quán)限不一致

在流動人口的服務(wù)和管理過程中，專業(yè)管理機構(gòu)掌握的管理權(quán)力和管理資源情況千差萬別。一直以來，社區(qū)流動人口管理機構(gòu)的權(quán)責(zé)處于高度不對稱狀態(tài)。社區(qū)作為基層自治組織，隨著流動人口管理任務(wù)和責(zé)任的不斷下沉，承擔(dān)了繁重的流動人口管理工作。但是，管理資源和管理權(quán)力卻長期掌握在中高層。首先，在巨大的工作壓力下，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會把流動人口的服務(wù)管理工作繼續(xù)下沉到社區(qū)，而自身扮演協(xié)調(diào)者的角色。為了彌補行政執(zhí)法編制不足等問題，各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常采用雇員或者早期的合同工形式招聘協(xié)管員協(xié)助社區(qū)的工作，最終形成了一種非國家行政機構(gòu)承擔(dān)具體行政管理業(yè)務(wù)，非國家公職人員承擔(dān)政策執(zhí)行責(zé)任的治理狀況。其次，在流動人口管理和信息收集過程中，社區(qū)沒有處罰權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情況時，社區(qū)組織并沒有處理的權(quán)力，只能向有關(guān)部門通報，而相關(guān)執(zhí)法部門會以編制緊張和不在現(xiàn)場為由，不能及時、有效地執(zhí)法，從而造成舉證難、管理難，管理者沒有執(zhí)法權(quán)、有執(zhí)法權(quán)部門不在現(xiàn)場的尷尬局面。

3.法律法規(guī)不健全

完善的法律、法規(guī)是社區(qū)流動人口管理的重要保證。近年來，晉江市面對流動人口不斷激增的迫切形勢，出臺了一系列流動人口管理的法律、法規(guī)。2010年頒布了《晉江市流動人口協(xié)管員跟班學(xué)習(xí)方案（試行）》，2011年制定了《關(guān)于晉江市實施流動人口居住證管理制度的意見（試行）》，2012年，出臺了《晉江市流動人口落戶管理實施意見》等，其中很多內(nèi)容涉及到流動人口的社區(qū)化管理。但是，由于各種原因，目前，晉江市有關(guān)流動人口社區(qū)化管理的法規(guī)還不健全。部分法規(guī)頒布之后，并沒有及時出臺配套的實施細則，法規(guī)缺乏實際的可操作性。另外，法規(guī)的權(quán)威性也遭到質(zhì)疑，造成政策的執(zhí)行不力，不到位，甚至不執(zhí)行的問題，增加了社區(qū)流動人口管理的難度。

4.社區(qū)認同感不強

流動人口缺乏對社區(qū)管理和服務(wù)的認同感是一個普遍存在的問題。一方面，是傳統(tǒng)思想觀念的束縛。流動人口背井離鄉(xiāng)，缺乏對城市的歸屬感，難以融入社區(qū)。此外，工作不穩(wěn)定，他們可能隨時面臨更換工作和住所的風(fēng)險。因此，社區(qū)往往是他們的臨時住所，對于社區(qū)的管理則呈現(xiàn)消極和倦怠的態(tài)度，社區(qū)化管理的參與度不夠；另一方面，部分常住居民的排外思想使得流動人口產(chǎn)生抵觸情緒。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在、城市居民與生俱來的優(yōu)越感，突出表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面。生活在同一個社區(qū)中的人們所能夠享受到的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量存在明顯的差別，外來人口產(chǎn)生了抵觸情緒進而不愿意融入到社區(qū)中在所難免，對于社區(qū)開展的各類活動也不愿意參與，長此以往就造成了外來人口對社區(qū)的認同感普遍不強。

三、構(gòu)建晉江市流動人口社區(qū)化管理的保障體系

（一）體制保障

成立福建省首個流動人口服務(wù)管理工作常設(shè)機構(gòu)——晉江市流動人口辦，將流動人口的管理重心放在基層社區(qū)，強化屬地管理。流動人口辦作為一個新機構(gòu)，充分體現(xiàn)了晉江市在社會管理創(chuàng)新方面所做的努力，新機構(gòu)要在充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用的基礎(chǔ)上，明確街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在外來人口管理中的主體地位，使管理權(quán)限得以集中，減少管理的協(xié)調(diào)點或結(jié)合部，努力完善“多位一體、多證合一、多舉并重”的新模式，以機制改革創(chuàng)新為突破口，構(gòu)建流動人口管理組織網(wǎng)絡(luò)。2008 年提出的建設(shè)100個規(guī)范化“一站式”所（站）后，目前全市已建成規(guī)范化所（站）162個，培育典型所站32個，提供租賃房屋、就業(yè)推薦、計生審驗等“一站式”服務(wù)。同時，積極引導(dǎo)社會多方參與，推動流動人口服務(wù)管理工作社會化，在43個流動人口集中的村（社區(qū)）和65家企業(yè)試點開展“村企自管”模式，組織流動人口自我管理、自我服務(wù)。全市構(gòu)建“三級聯(lián)動、部門共管、多方參與、信息共享”的組織網(wǎng)絡(luò)和良好的運作機制。同時，還要注意四個方面的問題：一是要不斷創(chuàng)新，在加強和推進工作上有新思路；二是要強化管理，在維護社會安定穩(wěn)定上有新舉措；三是要拓展服務(wù)，在完善公共服務(wù)體系上有新突破；四是要多方支持，在經(jīng)費保障和隊伍建設(shè)上有新成效。

（二）勞動保障

晉江市流動人口以外來務(wù)工人員為主，流動人口的工作問題，是流動人口管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要以綜合性的勞動力市場為基礎(chǔ)，有計劃有目的地培育發(fā)展專業(yè)性的外來勞動力市場，突出市場的勞動力商品針對性特點。這類市場應(yīng)在勞動部門、技能測試部門、職業(yè)培訓(xùn)部門的通力合作下構(gòu)成，要和相應(yīng)的用人單位建立良好的業(yè)務(wù)關(guān)系，彼此互通信息、處理信息、協(xié)調(diào)專業(yè)人員的供求關(guān)系，還應(yīng)和綜合性勞動力市場彼此配合、相互補充。政府部門應(yīng)對這類市場采取優(yōu)惠鼓勵的政策，對被這類市場認定的技術(shù)人員(勞動力)看作是技術(shù)移民，在戶口關(guān)系、子女上學(xué)等問題上予以關(guān)照，以區(qū)別于一般的外來流動人口。其次，要根據(jù)流動人口的特點，構(gòu)建適應(yīng)性強，真正能為企業(yè)和打工者服務(wù)的勞動力市場。在設(shè)計和完善流動人口勞動力市場時，要注意：（1）“官辦”與“民辦”相結(jié)合，即在各級勞動部門舉辦各類職業(yè)介紹所的同時，應(yīng)有選擇地批準(zhǔn)一批社會團體或個人創(chuàng)辦職業(yè)介紹機構(gòu)，形成通過競爭不斷提高服務(wù)質(zhì)量的機制；（2）流動人口流入地城市與流動人口輸出地相結(jié)合，這樣有利于流動人口流入地城市全面準(zhǔn)確地了解當(dāng)?shù)貏趧恿θ后w的專長，有助于將城市各行業(yè)勞動力供求信息及相關(guān)政策準(zhǔn)確地傳輸?shù)睫r(nóng)村，供準(zhǔn)備來城市打工者參考，在地緣關(guān)系的作用下，可在一定程度上保證外來城市流動人口的利益；（3）固定場所與流動場所相結(jié)合，即在流動人口進城高峰期，可主動地在其聚集地設(shè)立流動點接受咨詢并提供服務(wù)；（4）針對流動人口的勞動力市場應(yīng)與職業(yè)培訓(xùn)部門、勞動安全檢查部門、法律咨詢部門、衛(wèi)生部門、公安部門保持密切的聯(lián)系，以保證流動人口的安全與合法權(quán)益為最大出發(fā)點。

（三）信息保障

構(gòu)建社區(qū)流動人口管理信息系統(tǒng)，初步實現(xiàn)流動人口信息化管理。為推進外來流動人口管理的現(xiàn)代化、規(guī)范化，就要高度重視信息在現(xiàn)代社會中的作用，充分利用現(xiàn)代科學(xué)手段，在流動人口管理工作中加強信息交流與調(diào)研，建立起動態(tài)監(jiān)測體系和管理信息系統(tǒng)，強化動態(tài)管控，以提升管理效能為核心，實行“統(tǒng)一登記、動態(tài)管控、科學(xué)高效”的流動人口治安管理模式。晉江市在福建省率先推行租賃房屋“旅館式”服務(wù)管理模式，采取多樣化方式進行信息采集，落實下村干部、駐村（社區(qū)）民警、租房協(xié)管員、租房業(yè)主的責(zé)任，將租賃房屋劃分為重點戶、一般戶、放心戶三類進行分類管理，確?！暗讛?shù)清、情況明”，為流動人口安居興業(yè)創(chuàng)造良好治安環(huán)境。

（四）立法保障

為保持對流動人口的長效管理就必須加強流動人口法制化建設(shè)，不僅要有法可依，而且要執(zhí)法有力，保持流動人口管理的一貫性。為此，在社會管理創(chuàng)新背景下，要結(jié)合晉江自身實際制定出具體實施方案，落實工作程序，提高法規(guī)實施的可操作性。逐步建立健全流動人口管理工作的各項規(guī)章制度，規(guī)范管理行為，做到有章可循，有法可依。繼續(xù)指導(dǎo)好基層村規(guī)民約的訂立工作，并幫助監(jiān)督落實。近幾年，晉江市相繼出臺了一系列流動人口管理的法律法規(guī)，由于各種原因法律法規(guī)的落實不盡如人意，為此，亟需加強執(zhí)法力度，對違反法規(guī)制度的單位和個人要予以追究，通過懲治非法、鼓勵合法和落實獎懲激勵制度，在管理者和被管理者當(dāng)中樹立正確的導(dǎo)向。另外，加強法制宣傳和法律培訓(xùn)工作，讓廣大流動人口做到知法、懂法、守法，增強自身法律意識和維權(quán)意識。近年，晉江市利用有關(guān)地區(qū)性報刊及政府網(wǎng)站作為載體宣傳有關(guān)外來流動人口的相關(guān)法律法規(guī)及社會新聞，這是具有晉江特色的流動人口管理手段之一，但聯(lián)系流動人口實際，絕大部分流動人口由于自身條件限制，很少有機會接觸到上述媒體，因此在宣傳與培訓(xùn)過程中，管理人員要充分考慮實際，體察民情，深入基層，并不斷提升自我法律意識，做到依法行政、循章辦事、深入民心。

（五）居住保障

2009年，晉江市率先將外來務(wù)工人員納入城市住房保障體系，住房保障工作取得階段性成效。2011年，晉江已按規(guī)劃啟動建設(shè)保障性住房項目17個，占地413畝，總建筑面積達70萬平方米，設(shè)計住房9150套，建成項目3個(364套)，基本建成住房3429套。晉江市率先探索廉租住房“可租可售，租售并舉”模式，出臺了《晉江市廉租住房建設(shè)管理暫行規(guī)定》，對廉租房的租售管理、產(chǎn)權(quán)及售后管理等方面作出了明確規(guī)定，外來務(wù)工人員也可以申購廉租房。2010年在晉江深滬鎮(zhèn)、陳埭鎮(zhèn)、新塘街道等地啟動5個外來職工廉租住房項目，在建總建筑面積26.34萬平方米，總投資5.5億元，可提供廉租房4575套。

流動人口管理的一個難點是房屋出租。向流動人口出租房屋的房主要按照有關(guān)規(guī)定辦理出租登記，還應(yīng)該與所屬地派出所、街道居委會有關(guān)部門簽訂《治安責(zé)任書》，并建立一定的獎罰措施來增加房主對流動人口管理的社會責(zé)任感。同時還要對房屋出租人進行培訓(xùn)和管理，要求他們不得將房屋出租給沒有合法身份證明的外來人口，發(fā)現(xiàn)承租人有可疑情況的，要及時向有關(guān)部門反映和舉報。房屋出租管理是“雙向”管理，在對承租人進行管理的過程中，還應(yīng)該對房屋出租行為加以監(jiān)督，保障其合法權(quán)利不受侵犯。

參考文獻：

[1]唐曉陽,陳雅麗.城市社區(qū)流動人口管理體制創(chuàng)新研究——以廣東省為例[J].行政領(lǐng)導(dǎo),2012(3).

[2]吳連妹,洪志華,張志金.流動人口管理和服務(wù)對策探索——以福建晉江為例[J].福州黨校學(xué)報,2013(4).

[3]黃東旭.流動人口社區(qū)管理與服務(wù)機制探析[J].長春教育學(xué)院學(xué)報,2013(24).

[4]宋國愷.外來流動人口與城市化發(fā)展道路——以福建晉江為例[J].甘肅社會科學(xué),2008(6).

[5]福建省統(tǒng)計年鑒2013[M].中國統(tǒng)計出版社,2013.

[6]泉州市統(tǒng)計年鑒2012[M].中國統(tǒng)計出版社,2012.

[7]申鵬.城市流動人口社會化服務(wù)管理的困境與創(chuàng)新：基于貴陽市實踐的探索[J].人口學(xué)刊,2013(35).

Research on Community Management of Floating Population under the Background of Social Management Innovation：A Case Study of Jinjiang

Huang Ruyi

It is theoretically and practically important to explore the community management of floating population under the background of social management innovation.It is necessary to incorporate the management of floating population into the community.In recent years,Jinjiang has carried out positive exploration in the community management of floating population,and achieved certain results.However,compared to the development of social economy and the people’s expectations,there are still some problems and deficiencies.Therefore,further deepening the reform of community management system,improve the service and management of floating population,community building and management of the floating population’s security system,has become the priorities in the management of floating population.

social management innovation; floating population; community-based management; security system; Jinjiang City

C912.81

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.02.010

黃如意，華東政法大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事社會組織方面研究。

（責(zé)任編輯：盧小文）