村莊規(guī)劃落地的思考
——結(jié)合南沙新區(qū)村莊規(guī)劃解析

◎ 張燕玲

村莊規(guī)劃落地的思考
——結(jié)合南沙新區(qū)村莊規(guī)劃解析

◎ 張燕玲

村莊規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾改變農(nóng)村面貌的重要手段。從黨的十七大提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，到十八大提出建設(shè)“美麗中國”，推進城鄉(xiāng)一體化，直至全國掀起建設(shè)美麗鄉(xiāng)村熱潮，無一不凸顯了在大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的今天，村莊規(guī)劃的重要性。然而，在村莊規(guī)劃基本已覆蓋的今天，農(nóng)村問題依然年復(fù)一年地存在著。本文結(jié)合南沙新區(qū)村莊規(guī)劃工作，著重探討村莊規(guī)劃無法落地的原因，并從“三規(guī)合一”、農(nóng)村土地制度研究等角度來解析村莊規(guī)劃落地問題。

村莊規(guī)劃 規(guī)劃落地 土地制度

一、引言

從黨的十七大明確提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，加大“三農(nóng)”建設(shè)力度，到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，直至最新提出的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，無一不體現(xiàn)了在城鄉(xiāng)一體化的今天，村莊建設(shè)的重要性。然而眾所周知，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)劃要先行，規(guī)劃是村莊建設(shè)的藍圖，必須充分認識村莊規(guī)劃在農(nóng)村建設(shè)中的重要地位，以科學(xué)的規(guī)劃貫穿農(nóng)村建設(shè)的全過程，而最終規(guī)劃是否落地則是重中之重。

廣州市南沙新區(qū)目前為止已完成了村莊規(guī)劃全覆蓋，但是近些年村莊的發(fā)展仍存在諸多問題。為貫徹十八大精神，實施廣州特色的新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，廣州市以規(guī)劃為抓手，以政策為支持，以現(xiàn)狀調(diào)查為基礎(chǔ)，以村民參與和“三規(guī)合一”為主要方法，制定和完善村莊規(guī)劃“落地”的保障政策及實施機制，全力推進美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，落實規(guī)劃落地。南沙新區(qū)也借此開展新一輪的村莊規(guī)劃。

二、當(dāng)前村莊規(guī)劃存在的問題

（一）三規(guī)不合

由于規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)任務(wù)等編制體系的不同，容易造成發(fā)改部門編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土部門編制的土地利用規(guī)劃和規(guī)劃部門編制的城市規(guī)劃脫節(jié)（表1），出現(xiàn)“三規(guī)”各層面的空間規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，彼此沖突，尤其是土規(guī)和城規(guī)“兩張皮”的問題成為制約規(guī)劃落地的重要因素，其浪費規(guī)劃資源，難以有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開發(fā)和耕地保護的作用。在村莊規(guī)劃中最主要的矛盾則體現(xiàn)在村民住房建設(shè)和村莊集體經(jīng)濟建設(shè)問題上：在當(dāng)今土地緊縮政策下，農(nóng)村建設(shè)用地減少和村民住房需求增加之間的沖突愈演愈烈，許多村民住房在不符合規(guī)劃，未辦理任何用地手續(xù)的前提下亂搭亂建；在村經(jīng)濟發(fā)展用地缺少和村發(fā)展經(jīng)濟強烈訴求的情況下，許多大大小小的工廠遍地開花。因此，村莊規(guī)劃要落地必須要先解決“三規(guī)合一”問題。

表1 “三規(guī)”的地位與作用情況簡表（資料來源：文獻［2］）

（二）土地政策研究缺失

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃只注重空間規(guī)劃，塑造空間整體形象，對農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地管理制度的研究往往一帶而過，導(dǎo)致城規(guī)、土規(guī)與村民建房、集體經(jīng)濟發(fā)展不符，因此規(guī)劃成為一紙空文，村莊發(fā)展或是停滯不前，或是違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象大肆蔓延。如南沙新區(qū)北部三鎮(zhèn)自從實行“一系統(tǒng)三制度”的建房備案制度以來①，戶均人口從之前的3.5人轉(zhuǎn)變成如今的2.5人，新增了大量無證房屋，同時因村民分戶制度②，導(dǎo)致村民住宅無法正常報建而出現(xiàn)了大量違建。

如珠三角的很多地區(qū)從土地利用、行政架構(gòu)、職業(yè)構(gòu)成等方面來看，不再有傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)村”，但為什么還要加大力度開展美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃呢？因為其仍掌控大量的集體土地。且隨著2008年9月十七屆三中全會對于集體土地與國有土地“同地，同權(quán)，同價”政策的頒布，城市規(guī)劃范圍內(nèi)集體土地與國有土地的長期并存已成為事實。由此可知，珠三角新村莊規(guī)劃的目的在于側(cè)重對集體土地的開發(fā)進行約束或管制?？紤]到村集體及村民主要依托集體物業(yè)和宅基地房的租金生存并發(fā)展，實際上村莊規(guī)劃已演變成為政府與農(nóng)村有關(guān)集體土地如何開發(fā)的談判博弈過程（魏立華，等，2010）。因此村莊規(guī)劃不再是技術(shù)上的爭論，而是涉及農(nóng)村土地的一系列法律或政策上的反思或調(diào)整。

（三）現(xiàn)狀摸查不深入

規(guī)劃與需求脫節(jié)是目前我國規(guī)劃界普遍存在的問題，很重要一個原因便是對現(xiàn)狀摸查不深入，對村民需求不了解。主要原因有以下幾點：①規(guī)劃時間緊迫，編制單位往往被要求在短時間內(nèi)完成村莊規(guī)劃；②規(guī)劃編制組織者一般是當(dāng)?shù)卣?、?guī)劃局等行政主管部門，因此規(guī)劃往往側(cè)重體現(xiàn)行政部門的意志，盲目提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（劉字紅,等，2008），而忽略了村民真正的需求；③公眾參與不徹底，加上農(nóng)民的知識結(jié)構(gòu)、公眾參與意識薄弱等因素，規(guī)劃公示、村民代表大會等公眾參與常常流于形式，這更導(dǎo)致編制單位無法真正了解村民的需求和村莊現(xiàn)狀存在的問題。

（四）忽視近遠期規(guī)劃協(xié)調(diào)

村莊規(guī)劃往往要在符合城市規(guī)劃的前提下編制，然而在積極推進新型城市化的今天，城市規(guī)劃中考慮城市將來高速發(fā)展，許多村莊用地因城市重大基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、道路交通設(shè)施、生態(tài)廊道等規(guī)劃而被占用。城市規(guī)劃建設(shè)具有階段性，因此村莊規(guī)劃不但要兼顧城市規(guī)劃遠期發(fā)展的需求，更要考慮村莊近期發(fā)展的需求，村莊的發(fā)展應(yīng)是漸次改良而不是徹底重構(gòu)。

三、村莊規(guī)劃落地的途徑

村莊規(guī)劃實現(xiàn)落地的途徑有很多種，本文主要根據(jù)南沙新區(qū)的現(xiàn)實經(jīng)驗，從以下幾方面來探析。

（一）“三規(guī)合一”

2008年1月1日開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條明確：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。因此，為解決制約規(guī)劃實施“老大難”問題，全國多地都在積極開展“三規(guī)合一”工作，而正處于貫徹國家戰(zhàn)略，進行大開發(fā)建設(shè)的廣州南沙新區(qū)當(dāng)然也不例外。

1.土地創(chuàng)新試點政策推動“三規(guī)合一”

2013年國土資源部批準(zhǔn)廣州市成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點城市，創(chuàng)新試點政策同意廣州市在市級土地利用總體規(guī)劃的控制下，編制功能片區(qū)土規(guī)，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，由市政府審批即可。這項政策給了南沙新區(qū)再次修編土規(guī)的難得機遇，大幅減少了土規(guī)調(diào)整的難度和時間。

2.多規(guī)平行編制為多規(guī)協(xié)調(diào)提供了編制基礎(chǔ)

南沙新區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、各分區(qū)控制性詳細規(guī)劃、功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃及其他相關(guān)部門規(guī)劃均在編制過程中，這給“三規(guī)合一”創(chuàng)造了更多的靈活性?！叭?guī)合一”規(guī)劃可對各規(guī)劃進行差異性梳理，對各規(guī)劃編制提出調(diào)整建議，為實現(xiàn)“三規(guī)”編制密切溝通，互相印證、互相補充，在重大結(jié)論上特別是建設(shè)用地規(guī)模上高度銜接一致，從源頭上保證多規(guī)融合。

南沙新區(qū)新一輪村莊規(guī)劃要求結(jié)合村莊布點規(guī)劃、“三規(guī)合一”、南沙新區(qū)總體層面規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，以現(xiàn)有村莊規(guī)劃為基礎(chǔ)，在摸查現(xiàn)狀和聽取村民意見的基礎(chǔ)上，分類編制規(guī)劃。在轄區(qū)建設(shè)用地總量控制的前提下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，加強村莊規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃和村莊土地利用規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，達到使村莊規(guī)劃“落地”的目標(biāo)。

（二）農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

許多城市近幾十年來大都以工業(yè)化為主導(dǎo)發(fā)展，對于鄉(xiāng)村地區(qū)采用自下而上的“自治”模式，缺乏總體的城市化引領(lǐng)和方向，城鄉(xiāng)發(fā)展空間隔離，目前諸多村莊仍遺留著幾十年的歷史性問題。主要體現(xiàn)為空心村和新增戶的矛盾、村莊建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃減量與現(xiàn)狀需求的矛盾、現(xiàn)狀摸查與違法建設(shè)清查難的問題，這一切問題的根源便是農(nóng)村土地制度問題。因此村莊規(guī)劃除了美化環(huán)境外，主要要做到“兩減”“兩增”“兩改善”（即在減少建設(shè)用地規(guī)模和財政負擔(dān)的情況下，增加農(nóng)民收入和集體收益，使農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)民居住條件得以改善）。

南沙新區(qū)在新一輪的村莊布點規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制中均明確將土地制度研究作為規(guī)劃編制重要內(nèi)容，要求根據(jù)不同的村莊類型（主要劃分為搬遷村、城中村、城邊村、遠郊村）（圖1），在建設(shè)用地總量控制的前提下，統(tǒng)籌分配各村建設(shè)用地規(guī)模，確定各村莊新增經(jīng)濟留用地、新增住宅用地的指標(biāo)和基本空間布局，并提出現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模挖潛、用地騰挪置換等土地利用的指導(dǎo)意見。以下就南沙新區(qū)土地制度創(chuàng)新研究做簡要介紹。

圖1 南沙新區(qū)村莊分類圖

1.農(nóng)村宅基地制度

在尊重歷史、保護村莊現(xiàn)有的傳統(tǒng)“條”村特色風(fēng)貌的前提下，在村莊建設(shè)用地規(guī)模減量的前提下，南沙新區(qū)擬根據(jù)不同的村莊類型制定不同的宅基地政策。主要有以下幾點：

（1）城中村和搬遷村類

不新增村民宅基地，鼓勵進行舊村整理、試點利用村留用地推行村民公寓上樓，將騰出的宅基地轉(zhuǎn)化為村集體經(jīng)濟發(fā)展用地；鼓勵集中安置的部分以上樓的方式入?yún)^(qū)居住，分區(qū)域統(tǒng)籌設(shè)置村民住宅集中生活區(qū)，安置搬遷安置村民和村莊的新增分戶村民。

（2）遠郊村和城邊村類

針對現(xiàn)存村民住宅占用宅基地面積過大的狀況，鼓勵宅基地流轉(zhuǎn)，將其屬地的農(nóng)村宅基地置換為務(wù)工地區(qū)的城鎮(zhèn)住宅，執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤政策；通過村集體內(nèi)部進行宅基地轉(zhuǎn)讓解決，鼓勵現(xiàn)有一戶多宅的村民將多出的宅基地有償轉(zhuǎn)讓給需安排宅基地的家庭；針對上一輪村莊規(guī)劃已安排的集中村生活用地，新一輪村莊規(guī)劃可考慮村民的意愿及操作性采用宅基地方式，但仍鼓勵公寓上樓形式；清理和利用插花地解決部分分戶需求。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地制度

（1）居住入?yún)^(qū)（貨幣加物業(yè)留用地政策）

在南沙新區(qū)條件成熟的村（如金洲村），其未開發(fā)利用的村留用地，且位于近期重點建設(shè)區(qū)域，經(jīng)招商引資，有明確的社會資金投資開發(fā)意向的，可試行貨幣加物業(yè)方式兌現(xiàn)留用地指標(biāo)，作為以往實物留用地方式的有效補充。留用地的面積和位置可由國土部門和村集體協(xié)商，由政府儲備土地并組織公開出讓，收回村集體土地按照市場價給予補償，補償方式為小部分貨幣加上大部分貨幣折算物業(yè)。補償款原則上按照10%的比例支付現(xiàn)金到村集體賬戶，90%支付到村集體物業(yè)建設(shè)資金專戶。其中村集體物業(yè)建設(shè)資金專戶可用于村分成物業(yè)部分的開發(fā)建設(shè)，并折算為購買物業(yè)價款（資料來源：文獻［5］），使村民逐步統(tǒng)一入?yún)^(qū)居住。此項政策一方面可有效解決村莊經(jīng)濟發(fā)展緩慢和村留用地空置問題，另一方面又解決了村莊建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃減量與現(xiàn)狀建房需求的矛盾。

（2）工業(yè)入園

鼓勵通過工業(yè)入園等途徑，引導(dǎo)和促進產(chǎn)業(yè)、住宅、公共服務(wù)適度集中，統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，集中落實村莊新增經(jīng)濟發(fā)展用地。同時依托周邊工業(yè)園區(qū)發(fā)展居住、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅館業(yè)等相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，結(jié)合所在位置與用地條件進行開發(fā)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還可以留用土地的使用權(quán)為股份招商引資，興辦第三產(chǎn)業(yè)。

（三）加大現(xiàn)狀摸查力度

加大對村莊的社會、經(jīng)濟、文化特征、建房制度的了解，有利于規(guī)劃保留村莊原有的與自然有機融合的脈絡(luò)與形態(tài)、空間格局、建筑風(fēng)貌等特色，使得村莊景觀避免城市化，所有這一切都依賴于加大對村莊的現(xiàn)狀摸查力度。廣州市在全面開展1142條村莊規(guī)劃之前，由廣州市村莊規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定了《廣州市村莊規(guī)劃現(xiàn)狀摸查工作指引》，工作內(nèi)容涵蓋村莊社會經(jīng)濟、土地現(xiàn)狀、建設(shè)現(xiàn)狀、歷史文化和村莊需求共五個方面情況，調(diào)動所有相關(guān)部門和鎮(zhèn)、街、村參與此次現(xiàn)狀摸查工作，同時建立村莊規(guī)劃編制輔助平臺及信息化服務(wù)平臺，實現(xiàn)村莊規(guī)劃一張圖管理，為村莊規(guī)劃制定和“落地”提供信息技術(shù)支撐。其目的就是為了給即將開展的村莊規(guī)劃提供最基礎(chǔ)最真實的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)規(guī)劃落地，讓農(nóng)民真正了解規(guī)劃，從規(guī)劃中得到實惠。同時此次村莊規(guī)劃編制工作遵循“市指導(dǎo)、區(qū)（縣級市）負責(zé)，鎮(zhèn)（街）具體組織，村參與”的工作機制，以各鎮(zhèn)街為組織編制主體開展工作，有利于規(guī)劃中對現(xiàn)狀問題的掌控和解決。雖然此次現(xiàn)狀摸查工作時間和效果有待商榷，但其進一步說明了村莊規(guī)劃現(xiàn)狀摸查的重要性。

南沙新區(qū)在此次現(xiàn)狀摸查工作中制定了相應(yīng)的工作流程（圖2），調(diào)動了廣大鎮(zhèn)街村的力量和行政力量，積極有序開展此次現(xiàn)狀摸查工作。同時在即將開展的新一輪村莊規(guī)劃中，要求各規(guī)劃編制單位深入村莊，駐村體驗，采取實地踏勘、入戶調(diào)查、召開座談會等多種方式，調(diào)查研究，全面了解村莊的風(fēng)土人情，分析、總結(jié)村莊規(guī)劃建設(shè)存在問題，了解村民發(fā)展意愿，結(jié)合需求和上層次規(guī)劃要求編制規(guī)劃。

圖2 南沙新區(qū)現(xiàn)狀摸查工作流程圖

（四）加大公眾參與力度

村莊規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的重要手段。在中國農(nóng)村民主制度的框架下，公眾參與是農(nóng)村民主實踐在村莊規(guī)劃中的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)規(guī)劃落地的重要途徑之一。公眾參與滲透在規(guī)劃編制全過程中，比較有代表性、實效性和可操作性的方式有：村民意見征集會、針對村民的問卷調(diào)研和訪談、村民代表大會、批前公示等方式。針對當(dāng)前村莊規(guī)劃中公眾參與存在的問題，還可以通過規(guī)范和規(guī)定相關(guān)法律法規(guī)和村集體規(guī)章制度；通過增加農(nóng)村投入、整體提高村民的基本素質(zhì)、將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)換為通俗易懂的公眾參與文件等途徑來解決。（許世光,等，2012）

在南沙區(qū)被批準(zhǔn)成為國家級新區(qū)之前，基本已完成村莊規(guī)劃全覆蓋，但是村莊規(guī)劃難以落地，村莊發(fā)展仍存在不少問題。因此在新一輪村莊規(guī)劃編制中，要通過健全村民參與工作制度，規(guī)范訪談、問卷調(diào)查、村民咨詢委員會、規(guī)劃工作坊、規(guī)劃公示以及村民代表大會審議等程序，充分聽取村民意見，最大限度發(fā)動村民參與村莊規(guī)劃，使村莊規(guī)劃切實符合農(nóng)民需求。

（五）加強近遠期規(guī)劃協(xié)調(diào)

南沙新區(qū)因規(guī)劃大開發(fā)，城市分批建設(shè)的重點項目層出不窮，上一輪村莊規(guī)劃已無法同時滿足村莊和城市發(fā)展的需求，在這種情況下，對于那些涉及城市重大基礎(chǔ)設(shè)施但近期未建設(shè)的村莊，尤其要進行近遠期規(guī)劃的協(xié)調(diào)，對農(nóng)民需求進行分析，優(yōu)先解決村莊發(fā)展最緊迫問題，不允許在村莊新增中心村等集中居住用地。同時要對長遠發(fā)展進行規(guī)劃控制，并通過政府監(jiān)督、村莊主導(dǎo)實施的方式，從整體上協(xié)調(diào)村莊近期建設(shè)和長遠發(fā)展的關(guān)系。

四、結(jié)語

總之，村莊規(guī)劃必須要在對村莊現(xiàn)狀深入摸查的基礎(chǔ)上，在“三規(guī)合一”的前提下，通過空間設(shè)計、公共政策、土地制度研究等方法，才能使規(guī)劃真正落地，才可強化生態(tài)文明建設(shè)，強化市場配置土地資源的能力，真正實現(xiàn)節(jié)約集約用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)農(nóng)民在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體地位，從而引導(dǎo)村莊健康、快速、可持續(xù)地發(fā)展，減少村莊與城市發(fā)展之間的矛盾。

注釋：

①村民建房“一系統(tǒng)三制度”規(guī)定，村民建房鎮(zhèn)（街）備案制度是指對于符合“一戶一宅”且為本村村民，不超高、不超大、不超層（即用地面積不超過120平方米、建基面積不超過80平方米、高度不超過12.5米、層數(shù)不超過三層加梯間）的村民建房，由所屬鎮(zhèn)（街）審核備案。

②南沙新區(qū)南部鎮(zhèn)街的分房制度：公安部門要村民先有房子（門牌號）才能分戶，規(guī)劃部門則要求村民需先分戶，有獨立的戶口才能申請建房。這導(dǎo)致許多村因村民無法正常報建而出現(xiàn)了違建。

[1]劉字紅,梅耀林,陳翀.新農(nóng)村建設(shè)背景下的村莊規(guī)劃方法研究——以江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃實踐為例.城市規(guī)劃,2008,32(10)：76-77.

[2]郭耀武,胡華穎.“三規(guī)合一”？還是應(yīng)“三規(guī)和諧”——對發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的制度思考.廣東經(jīng)濟,2010,01：34.

[3]魏立華,劉玉亭,黎斌.珠江三角洲新農(nóng)村建設(shè)的路徑辨析——漸次性改良還是徹底的重構(gòu).城市規(guī)劃,2010,34(2)：36-37.

[4]許世光,魏建平,曹軼,魏立華.珠江三角洲村莊規(guī)劃公眾參與的形式選擇與實踐.城市規(guī)劃,2012,36(2)：56-62.

[5]《關(guān)于印發(fā)在我區(qū)試行貨幣加物業(yè)兌現(xiàn)留用地工作指導(dǎo)意見的通知》(穗國房南開〔2012〕127號).

Some Thoughts on Village Planning：A Case Study of the Nansha New Zone

Zhang Yanling

As an important means to the transformation of rural landscape,village planning coordinates urban and rural development.The construction of the new socialist countryside and the urban-rural integration was proposed on the 17th and the 18th CPPCC,boosting nationwide development of beautiful countryside and highlighting the significance of village planning.However,problems still exist even today when village planning has already been widely practiced.Taking the case study of Nansha New Zone as an example,the paper explores the reasons behind the failure in operation of village planning.

village planning; planning operation; land system

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.02.016

張燕玲，廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院工程師，注冊規(guī)劃師。

（責(zé)任編輯：盧小文）