論懲治和預(yù)防腐敗體系中輿論監(jiān)督的作為

□張春林 屈佳菲

(四川外國語大學(xué)新聞傳播學(xué)院，重慶 400031)

加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督不只是新聞媒體自身發(fā)展的需要，更是國家懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的需要。一方面，輿論監(jiān)督是新聞媒體代表公眾自下而上對公權(quán)力的監(jiān)督，通過強(qiáng)化對公權(quán)力的制約和監(jiān)督來參與國家的腐敗治理;另一方面，新聞媒體又往往遭到來自政府官員這一公權(quán)力執(zhí)行者自上而下的行政壓力，致使輿論監(jiān)督難以正常開展。在這兩方面的對立中，輿論監(jiān)督與腐敗治理之間的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)。無論是西方國家新聞媒體被喻為“第四權(quán)力”，以及透明國際把新聞媒體當(dāng)成國家廉政體系的重要支柱，還是我國把輿論監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要內(nèi)容，都說明新聞媒體通過輿論監(jiān)督參與腐敗治理是必然的。因此，探討懲治和預(yù)防腐敗體系中輿論監(jiān)督的作為，既有利于腐敗治理，又有助于輿論監(jiān)督。

一、我黨歷來重視輿論監(jiān)督參與腐敗治理

“輿論監(jiān)督”這個詞匯首次在黨的文獻(xiàn)中出現(xiàn)是在1987年中共十三大報告，“腐敗”這個詞首次在官方文件中公開使用是在1989年的“兩高通告”，不過，黨一直非常重視輿論監(jiān)督參與腐敗治理。

在“輿論監(jiān)督”正式出現(xiàn)之前，通常用“報刊批評”或“新聞批評”表示。輿論監(jiān)督是黨的批評與自我批評作風(fēng)在新聞領(lǐng)域的體現(xiàn)，是黨的新聞工作的重要職責(zé)。1931年12月11日，《紅色中華》報發(fā)刊詞就宣示其三方面工作:“要組織蘇區(qū)廣大工農(nóng)群眾積極參加蘇維埃政權(quán)”，“要引導(dǎo)工農(nóng)群眾對自己的政權(quán)，盡了批評、監(jiān)督、擁護(hù)的責(zé)任”;“要指導(dǎo)蘇維埃的實際工作，糾正各級蘇維埃在工作中的缺點與錯誤……以自我批評精神，檢閱工作的成功與缺點，找出正確的方法”;“要盡量揭破帝國主義與國民黨軍閥及一切反動政治派別進(jìn)攻革命欺騙工農(nóng)的陰謀?！保?］P23－24這里揭露敵人是革命戰(zhàn)爭年代中共報刊輿論監(jiān)督的重要內(nèi)容，雖不針對黨內(nèi)腐敗治理，但一定程度上有利于防止反動政府腐敗的社會危害;自我批評立足于黨內(nèi)缺點的指正，有利于預(yù)防腐敗;自下而上對蘇維埃政權(quán)的監(jiān)督，跟今天制約和監(jiān)督權(quán)力的輿論監(jiān)督是一致的。

由于特殊歷史條件限制，中共報刊在監(jiān)督革命政權(quán)方面功能很弱，其輿論監(jiān)督集中體現(xiàn)為揭露敵人和批評自我。自20世紀(jì)30年代初期，中國共產(chǎn)黨作為地方執(zhí)政黨辦報之后，“革命隊伍內(nèi)部的批評、自我批評與表揚，成為革命根據(jù)地報刊的一項重要內(nèi)容，經(jīng)常見報，辟有專欄，這是前所未有的”［2］P339。為確保輿論監(jiān)督效果，黨還主張運用黨紀(jì)手段督促監(jiān)督對象改正錯誤。中共中央山東分局宣傳部及山東總分社1949年6月8日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新聞報道中批評與自我批評的決定》，就指出:“凡各地黨報對某一工作、某一干部提出批評或質(zhì)問時，應(yīng)當(dāng)立即作負(fù)責(zé)地聲明或解答(特別是縣以上機(jī)關(guān)和干部)，必須認(rèn)為這是黨的紀(jì)律，絕不允許置之不理”［3］P343－346。同年，中共中央宣傳部向全國新聞單位轉(zhuǎn)發(fā)了這個決定，使這個地方性決定產(chǎn)生了全國性作用及意義。應(yīng)該說，有組織紀(jì)律保障的報刊批評對預(yù)防革命隊伍內(nèi)部腐敗起到了積極作用。

自1949年10月成為全國執(zhí)政黨之后，黨更加重視輿論監(jiān)督在執(zhí)政黨建設(shè)和腐敗治理中的重要作用。1950年4月19日，中共中央發(fā)布《關(guān)于在報紙刊物上展開批評與自我批評的決定》，《決定》認(rèn)為報刊批評“在今天是更加突出地重要起來”，原因在于“我們的黨已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)著全國的政權(quán)，我們工作中的缺點和錯誤很容易危害廣大人民的利益，而由于政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者的地位，領(lǐng)導(dǎo)者威信的提高，就容易產(chǎn)生驕傲情緒，在黨內(nèi)黨外拒絕批評，壓制批評”。［4］P5－7

到改革開放前，但凡報刊批評得以正常開展的時候，這種輿論監(jiān)督形式都是作為預(yù)防腐敗的重要手段而存在的。而改革開放后，輿論監(jiān)督在懲治腐敗中的作用得到彰顯，標(biāo)志性事件是1980年新華社等關(guān)于昔陽縣重啟“西水東調(diào)”工程的報道，《人民日報》等關(guān)于“渤海2號”鉆井船沉沒的報道，《中國青年報》等關(guān)于中紀(jì)委對在任商業(yè)部長在飯店吃喝不照付費用的報道。這些輿論監(jiān)督報道，“突破了對重大事故(包括責(zé)任事故)和重大決策性錯誤不公開報道的作法”，“突破了對先進(jìn)典型的缺點錯誤不公開批評的作法”，“突破了對高級領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤不公開批評的做法”。［5］P463

自2002年黨的十六大以來，輿論監(jiān)督在腐敗治理中的地位和作用得到了進(jìn)一步提升。2003年底，中共中央出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(以下簡稱“中央2003《條例》”)，把“輿論監(jiān)督”納入黨內(nèi)監(jiān)督制度，從黨內(nèi)法規(guī)高度肯定其地位和作用。2005年4月，中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱“中央2005《意見》”)，以專門文件的形式對輿論監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。2012年11月，黨的十八大報告對輿論監(jiān)督的表述和之前都不同，這次報告指出:“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”［6］。雖然這里“輿論監(jiān)督”還是排在最后，但是已經(jīng)跟其他監(jiān)督形式并列在一起了，不是用“發(fā)揮……作用”這樣慣用語法結(jié)構(gòu)來表達(dá)，而是跟其他監(jiān)督形式共用了“加強(qiáng)”這個限制詞。當(dāng)然，這種變化并非只是表述方式的變化，而是輿論監(jiān)督地位的變化，意味著中央要像重視黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督一樣重視輿論監(jiān)督，輿論監(jiān)督在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的主導(dǎo)性更強(qiáng)了。

從文獻(xiàn)梳理來看，無論是報刊批評(或新聞批評)階段還是輿論監(jiān)督階段，無論是批評指出革命隊伍內(nèi)部的錯誤還是制約和監(jiān)督公權(quán)力，無論是從加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、預(yù)防腐敗的角度還是從強(qiáng)化違法行為監(jiān)督、懲治腐敗的角度，黨都一直重視并且越來越重視輿論監(jiān)督在腐敗治理中的作用。

二、懲防腐敗體系與輿論監(jiān)督

(一)我國懲防腐敗體系與輿論監(jiān)督

雖然黨和政府一直非常重視反腐敗工作，但是明確提出懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)則是在黨的十六大之后。2003年10月，中共十六屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱“中央2003《決定》”)，《決定》指出:“要堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，注重思想道德教育，加強(qiáng)廉政法制建設(shè)，完善監(jiān)督制約機(jī)制，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”［7］P481。這是中央文件最早提出“懲治和預(yù)防腐敗體系”，盡管這里沒有明確提輿論監(jiān)督，但是結(jié)合之前的十六大報告，這里的“教育、制度、監(jiān)督并重”中的“監(jiān)督”實際上包括了輿論監(jiān)督。2002年11月黨的十六大報告關(guān)于輿論監(jiān)督的表述是在“加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督”里面提出來的，《報告》指出:“加強(qiáng)組織監(jiān)督和民主監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用”［7］P28。這里已經(jīng)把輿論監(jiān)督作為加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督的重要手段，因此，可以說，中央一開始就把輿論監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。

2004年9月中共十六屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》(以下簡稱“中央2004《決定》”)，《決定》在“加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，深入開展反腐敗斗爭”里面提到了懲治和預(yù)防腐敗體系，表述為“堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防，抓緊建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”［8］P295。相對于中央2003《決定》而言，“懲防并舉、注重預(yù)防”是中央2004《決定》的新提法，當(dāng)然，注重預(yù)防腐敗也是對輿論監(jiān)督的新要求。

2005年1月中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱“中央2005《綱要》”)，是我國關(guān)于懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的第一個專門性中央文件，《綱要》在“充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用，提高監(jiān)督的整體效能”［8］P545里面明確提到了輿論監(jiān)督。《綱要》把輿論監(jiān)督作為社會監(jiān)督的一種形式，并對輿論監(jiān)督提出三點具體要求:“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用”;“各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)重視和支持輿論監(jiān)督，聽取意見，改進(jìn)工作”;“新聞媒體要堅持黨性原則，遵守新聞紀(jì)律和職業(yè)道德，把握輿論監(jiān)督的正確導(dǎo)向，注重輿論監(jiān)督的社會效果”［8］P547。這是中央文件第一次明確把輿論監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。

2008年6月中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》(以下簡稱“2008《反腐規(guī)劃》”)，這是我國懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的第一個五年規(guī)劃，《規(guī)劃》較中央2005《綱要》而言對輿論監(jiān)督提出了新要求，就重視輿論監(jiān)督而言，要求“認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督工作的意見》”［9］P20，這個《意見》是中共中央辦公廳2005年下發(fā)的指導(dǎo)輿論監(jiān)督的綱領(lǐng)性文件;強(qiáng)調(diào)監(jiān)督對象接受監(jiān)督的自覺性，要求“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要正確對待輿論監(jiān)督，增強(qiáng)接受輿論監(jiān)督的自覺性，聽取人民群眾的意見和呼聲，推動和改進(jìn)工作”［10］P578;用科學(xué)、依法、建設(shè)性三條標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范輿論監(jiān)督，新聞媒體要堅持科學(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督和建設(shè)性監(jiān)督，遵守職業(yè)道德，把握正確導(dǎo)向，注重社會效果。

2010年10月國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書，宣布我國權(quán)力制約和監(jiān)督體系已經(jīng)形成，輿論監(jiān)督成為這一體系的重要組成部分。白皮書指出，“目前，已形成了由中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的具有中國特色的監(jiān)督體系”［11］P17。

自懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)第一個五年規(guī)劃2008年發(fā)布以來，經(jīng)過5年的發(fā)展，到2012年11月，《中共中央紀(jì)律檢查委員會向黨的第十八次全國代表大會的工作報告》明確指出，“懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架初步形成”［12］?！秷蟾妗房隙溯浾摫O(jiān)督在完善權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制、增強(qiáng)監(jiān)督合力方面積極作用的同時，并注意到網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督在反腐敗中的作用，要求“及時處理和回應(yīng)新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)輿情反映的問題”［12］。

中共中央2013年12月印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013－2017年工作規(guī)劃》(以下簡稱“2013《反腐規(guī)劃》”)，明確把網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。《規(guī)劃》要求“重視和加強(qiáng)輿論監(jiān)督，運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”［13］，從“運用”和“規(guī)范”兩個關(guān)鍵詞可以看出，中央對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的重視。

通過以上梳理我們看到，輿論監(jiān)督與我國懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)相伴而生，從不明確到明確，從傳統(tǒng)媒體輿論監(jiān)督到網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，從基本規(guī)范到不斷提出新要求，輿論監(jiān)督在腐敗治理中的地位和作用越來越重要。

(二)透明國際懲防腐敗體系與輿論監(jiān)督

新聞媒體在西方被喻為“第四權(quán)力”，作為與立法、行政、司法并立的一種社會力量，新聞媒體通過輿論監(jiān)督對這三種權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，以達(dá)到懲治與預(yù)防腐敗的功用?！暗谒臋?quán)力”這一概念最早由美國著名思想家托馬斯·杰弗遜在19世紀(jì)提出，新聞媒體“第四權(quán)力”功用的實現(xiàn)有賴于國家法律對新聞自由的有效保護(hù)、新聞媒體在政治和經(jīng)濟(jì)上的獨立性、新聞記者的社會責(zé)任和職業(yè)道德等諸多因素。因此，“第四權(quán)力”從理論到實踐，懲治和預(yù)防腐敗的效力是十分有限的，而且這種效力的發(fā)揮更多依賴于政府推動和媒體自覺，尚沒有進(jìn)入并形成國家廉政體系。

建構(gòu)國家廉政體系的概念是透明國際在1993－1994年間提出的，旨在探討建立一個透明和具有問責(zé)度的制度，在此框架下有效推進(jìn)反腐敗改革。透明國際的國家廉政體系圖形像一座希臘神廟(如下圖):這個廟的頂部——國家的廉潔——的每一端都由一系列支柱支撐著，每根支柱都是國家廉政體系的一個要素。在廟的頂部有三個圓球:“生活質(zhì)量”、“法治”和“可持續(xù)發(fā)展”。它們之所以被比喻為圓球，是為了強(qiáng)調(diào)，如果要讓這些圓球以及它們所體現(xiàn)的價值觀不致滾落下來，廟頂必須保持平衡。這座神廟自身建立在包括公眾意識和社會價值的基礎(chǔ)之上并由其支撐。這些“支柱”是相互依賴的，但其支撐力可能不同。假如一根柱子的支撐力變?nèi)?，增加的?fù)荷就會轉(zhuǎn)移到另一個或幾根柱子上。假如幾個柱子同時變?nèi)?，它們的?fù)載將最終傾斜，以致“可持續(xù)發(fā)展”、“法治”和“生活質(zhì)量”三個“圓球”滾落下來，砸在地上，整個大廈也就會土崩瓦解。［14］P53－54

透明國際的國家廉政體系結(jié)構(gòu)圖

盡管國家廉政體系在全世界會出現(xiàn)許多不同的變化形式，但是，社會上最常見的，是尋求以責(zé)任的方式來管轄自己的8根“廉政支柱”，它包括:執(zhí)行機(jī)構(gòu);議會;司法;行政部門;監(jiān)督機(jī)構(gòu)(國家賬款委員會，總審計師，特派員，警察，反腐機(jī)構(gòu)，等等);市民社會(包括同業(yè)公會與私人部門);大眾傳媒;國家機(jī)構(gòu)。［15］P10

無論是國家廉政體系的11根支柱還是8根支柱，新聞媒體都是其中不可或缺的一根支柱。而新聞媒體反腐敗作用的發(fā)揮有賴于兩個方面的努力，一方面，政府要盡力保持這些支柱的平衡，促進(jìn)新聞自由的實現(xiàn)?！氨３诌@些支柱的一般均衡是非常重要的，政府有責(zé)任保持它們的均衡?！保?6］P128在保持各支柱平衡的基礎(chǔ)上，國家法律和行政環(huán)境需要對新聞自由起到推動作用。在杰瑞米·波普看來，國家應(yīng)當(dāng)通過采取幾個措施來促進(jìn)新聞自由的實現(xiàn)，如通過信息自由法，使公民個人——包括記者——能得到政府信息(當(dāng)然，這就要確保政府的檔案管理是高效的和有效的);撤消和修訂反誹謗法和有關(guān)“人身攻擊”的法律，確保它們不能被用來威脅和束縛新聞界;提高新聞記者的專業(yè)素養(yǎng);終止政府對某些媒體的歧視(如對新聞報紙和廣告的控制);以及保證國有媒體的雇員能保持獨立負(fù)責(zé)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。［14］P25－26另一方面，新聞媒體應(yīng)積極承擔(dān)起自身的責(zé)任和義務(wù)，記者有權(quán)利和責(zé)任質(zhì)疑官員的行為動機(jī)，把自己當(dāng)成廉政體系建設(shè)的維護(hù)者。

雖然透明國際及西方國家廉政體系框架并不完全適用于我國懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，但是其中的一些理論洞見，特別是如何確保新聞媒體有效參與腐敗治理這方面的有益探索，值得我們借鑒。

三、懲防腐敗體系對輿論監(jiān)督的要求

無論是透明國際的國家廉政體系，還是我國懲治和預(yù)防腐敗體系，輿論監(jiān)督都是其中不可或缺的重要組成部分。國外廉政體系研究中對輿論監(jiān)督研究得比較充分，而我國關(guān)于懲治和預(yù)防腐敗體系研究中對輿論監(jiān)督研究還比較欠缺，除體系、結(jié)構(gòu)比較單薄外，理論創(chuàng)新也沒有超越新聞傳播學(xué)科對輿論監(jiān)督既有研究的閾限。而新聞傳播學(xué)科對輿論監(jiān)督的研究更多著眼于黨的新聞?wù)?、媒體操作層面、傳播實證分析等，往往使輿論監(jiān)督這個話題變得頗為敏感，很難在研究視野和學(xué)術(shù)見解上有所突破。因此，從懲治和預(yù)防腐敗體系角度來研究輿論監(jiān)督，既是懲治和預(yù)防體系建設(shè)的要求，又是輿論監(jiān)督自身發(fā)展的要求。這里，我們從懲治和預(yù)防腐敗體系構(gòu)建的角度審視，輿論監(jiān)督應(yīng)該從以下幾個方面努力。

(一)強(qiáng)化輿論監(jiān)督制度構(gòu)建的力度

腐敗是由于人性中的貪婪引起的，它具有經(jīng)常性反復(fù)出現(xiàn)以及傳染性的特點，因此，“抑制腐敗是一項長期策略，它既要改變?nèi)藗兊膽B(tài)度和行為，也要改變社會的機(jī)構(gòu)制度”［16］P8。鑒于反腐敗的長期性，那么懲治和預(yù)防腐敗體系中輿論監(jiān)督要勝任其職責(zé)，也必須有相應(yīng)的制度保障。雖然我國輿論監(jiān)督制度化建設(shè)走過了“從黨內(nèi)決定到黨內(nèi)制度”、“從憲法規(guī)定到法律授權(quán)”、“從批評錯誤到監(jiān)督權(quán)力”這一歷程，但是輿論監(jiān)督相關(guān)制度依然存在“內(nèi)容籠統(tǒng)難操作”、“權(quán)利義務(wù)不對等”、“專門法規(guī)難出臺”、“地方經(jīng)驗難推廣”等缺憾，因此，輿論監(jiān)督制度構(gòu)建可從“文件政策與法律法規(guī)相補充”、“黨委領(lǐng)導(dǎo)與媒體獨立相統(tǒng)一”、“中央推動與地方創(chuàng)新相協(xié)調(diào)”、“專門法規(guī)與其他法規(guī)相銜接”、“宏觀規(guī)范與微觀細(xì)則相配套”等維

度入手。［17］P168－174

根據(jù)透明國際的觀點，一旦國家廉政體系中某一支柱的力量弱了，就會相應(yīng)增加其他支柱的負(fù)荷，甚至影響整座廉政大廈的平衡和穩(wěn)定。同樣，懲治和預(yù)防腐敗體系中輿論監(jiān)督如果不能承擔(dān)相應(yīng)職能，也會加重其他監(jiān)督制度的負(fù)擔(dān)，甚至影響整個懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。英國著名哲學(xué)家羅素曾說，法律如果沒有輿論的支持幾乎毫無力量。作為有效力量的法律，它依賴輿論甚至要比依賴警察的權(quán)力為多。因此，作為“現(xiàn)代法治國家不可忽視的代表公眾利益的監(jiān)督力量”［18］P9，輿論監(jiān)督不僅不能弱化，反而應(yīng)該加強(qiáng)。

事實上，無論是中央2003《決定》、中央2004《決定》、中央2005《綱要》、2010《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書，還是2008《反腐規(guī)劃》和2013《反腐規(guī)劃》，以及2002年十六大以來的歷次黨代會報告，其中關(guān)于輿論監(jiān)督的表述都顯得十分簡單，其他文獻(xiàn)也未有輿論監(jiān)督制度化的系統(tǒng)論述。目前關(guān)于輿論監(jiān)督制度構(gòu)建最權(quán)威的文獻(xiàn)是2003中央《條例》，《條例》把“輿論監(jiān)督”跟“集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)”、“重要情況通報和報告”、“述職述廉”、“民主生活會”、“信訪處理”、“巡視”、“談話和誡勉”、“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”等一起，作為十大黨內(nèi)監(jiān)督制度。與其他九大制度相比，輿論監(jiān)督還顯得比較薄弱，而輿論監(jiān)督的制度構(gòu)建應(yīng)以黨內(nèi)監(jiān)督制度為突破，與其他九大監(jiān)督制度均衡發(fā)展。

(二)提升輿論監(jiān)督反腐報道的質(zhì)量

輿論監(jiān)督的實際效果與報道質(zhì)量密切相關(guān)，雖然新聞媒體和懲防腐敗體系對報道質(zhì)量都有嚴(yán)格要求，但是這兩方面要求并不完全一致。新聞媒體更多考慮輿論監(jiān)督報道對目標(biāo)受眾和廣告客戶的吸附效應(yīng)，而懲治和預(yù)防腐敗體系更多關(guān)注輿論監(jiān)督報道對腐敗治理的實際效果，因此，兩方面要求應(yīng)該合拍。

懲治和預(yù)防腐敗體系自中央2003《決定》正式提出以來，其對輿論監(jiān)督的要求也是逐步嚴(yán)格且具體的。中央2004《決定》對輿論監(jiān)督的要求只是“積極開展輿論監(jiān)督”一筆帶過，中央2005《綱要》“發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用”之前加了“充分”這個關(guān)鍵詞，并對輿論監(jiān)督提出了具體要求，不過，這一要求依然局限于中央2003《條例》。直到2008《反腐規(guī)劃》，才對輿論監(jiān)督提出了“科學(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督和建設(shè)性監(jiān)督”這一新要求，不過至今未有相關(guān)權(quán)威文獻(xiàn)對這一要求作具體闡述，而且這一要求也缺乏操作性。

時至今日，指導(dǎo)輿論監(jiān)督的最新的專門性中央文件依然是2005中央《意見》，雖然《意見》不少內(nèi)容在今天依然有指導(dǎo)意義，但是仍然有兩點值得商榷，一是《意見》跟懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的關(guān)聯(lián)度不高。2005中央《意見》在2008《反腐規(guī)劃》之前，盡管前者在“把握當(dāng)前輿論監(jiān)督的重點”方面的具體規(guī)定對于輿論監(jiān)督參與腐敗治理至今仍有較強(qiáng)的指導(dǎo)性，可這個《意見》基本上是基于新聞媒體如何搞好輿論監(jiān)督而發(fā)的，缺乏從懲治和預(yù)防腐敗體系角度充分考慮;后者對輿論監(jiān)督提出了新要求，但關(guān)涉輿論監(jiān)督內(nèi)容的其余內(nèi)容還是比較簡單，新聞媒體只能遵循前者的要求。二是10年來媒體格局和輿論監(jiān)督生態(tài)發(fā)生了許多新變化，《意見》部分內(nèi)容的適應(yīng)性受到挑戰(zhàn)。以網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督而言，《意見》強(qiáng)調(diào)“要充分發(fā)揮黨報黨刊、電臺、電視臺等主流媒體在輿論監(jiān)督工作中的作用”，而把互聯(lián)網(wǎng)站和小報小刊一起作為“切實加強(qiáng)”“管理”的對象?？?0年來網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督越來越受到黨和政府的重視，已成為腐敗治理的重要力量，2013《反腐規(guī)劃》則明確提出“運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”的主張。

因此，輿論監(jiān)督要適應(yīng)懲治和預(yù)防腐敗體系的要求，需要更新的權(quán)威文件指導(dǎo)，也需要新聞媒體更多的有益探索?？茖W(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督和建設(shè)性監(jiān)督這些要求需要細(xì)化，輿論監(jiān)督如何跟其他監(jiān)督制度形成合力并有效制約和監(jiān)督公權(quán)力，只有在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推進(jìn)質(zhì)量建設(shè)，輿論監(jiān)督才能堪當(dāng)廉政支柱的重任。

(三)前移輿論監(jiān)督懲治腐敗的端口

在輿論監(jiān)督生態(tài)中，新聞媒體蜂擁而上打“死老虎”的現(xiàn)象并不鮮見，盡管這樣的報道一定程度上也有助于腐敗治理，但是嚴(yán)格說來不能謂之輿論監(jiān)督，也不能降低腐敗行為的社會危害。新聞媒體對已決案件的報道不是輿論監(jiān)督，而是“法制宣傳教育的重要方式”，輿論監(jiān)督應(yīng)著眼于揭露那些由于種種原因尚未受到法律制裁的濫用職權(quán)或瀆職失職案件的責(zé)任人，“通過公開報道發(fā)出警報，提供線索，引起有關(guān)國家機(jī)關(guān)和監(jiān)督部門的注意，督促并協(xié)助國家機(jī)關(guān)依法對濫用職權(quán)或瀆職失職的違法行為人進(jìn)行制裁”［19］P359。

腐敗問題發(fā)現(xiàn)得越早，對社會的危害性就越小，這就要求輿論監(jiān)督要端口前移，盡可能在腐敗發(fā)生的中期甚至是初期就介入。輿論監(jiān)督端口前移，要求新聞媒體要善于“主動去發(fā)現(xiàn)問題”，“在問題發(fā)現(xiàn)之初，新聞媒介就積極參與，有意識地發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，這樣才能使腐敗者有所顧忌，起到懲一儆百的作用”［20］P31。

(四)探索輿論監(jiān)督預(yù)防腐敗的路徑

“要遏制并消除腐敗，除了腐敗發(fā)現(xiàn)機(jī)制和懲處機(jī)制之外，更重要的是要有腐敗預(yù)防機(jī)制?！保?1］P110自中央 2003《決定》正式提出懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)之后，中央2004《決定》就明確了“懲防并舉、注重預(yù)防”這一方針。腐敗一旦發(fā)生，即便受到懲治，也已經(jīng)對社會造成危害，而預(yù)防則是防患于未然，通過體制和機(jī)制的創(chuàng)新，一定程度上有效抑制腐敗的發(fā)生，避免腐敗可能帶來的社會危害。“實行預(yù)防的措施要更加有效，而且要比調(diào)查和懲處省事得多”［14］P413，因此，預(yù)防腐敗比懲治腐敗顯得更為迫切。

談及輿論監(jiān)督與腐敗治理，人們更多側(cè)重于輿論監(jiān)督懲治腐敗，而較少提及輿論監(jiān)督預(yù)防腐敗。毫無疑問，輿論監(jiān)督更多是通過反腐報道使腐敗行為受到懲處來參與腐敗治理的。不過，輿論監(jiān)督應(yīng)該而且能夠介入預(yù)防腐敗。一方面，探尋懲治腐敗輿論監(jiān)督的預(yù)防腐敗路徑。一般來講，懲治腐敗輿論監(jiān)督大多局限于腐敗事實的呈現(xiàn)，很少能跳出新聞業(yè)務(wù)范疇來對腐敗問題進(jìn)行深入思考。要彌補這一不足，正是輿論監(jiān)督介入預(yù)防腐敗所應(yīng)該做的。懲治腐敗輿論監(jiān)督通常從腐敗個案入手，每個典型腐敗案例都離不開其所屬行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的權(quán)力運行體制和機(jī)制，個案總是帶有強(qiáng)烈的類型化色彩，新聞媒體完全可以通過懲治腐敗輿論監(jiān)督個案及系列案例分析，為某一行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的預(yù)防腐敗提供可行性建議。

另一方面，探尋輿論監(jiān)督介入廉政制度設(shè)計的相關(guān)環(huán)節(jié)，以提高腐敗案件的發(fā)現(xiàn)概率，起到預(yù)防腐敗的作用。“發(fā)現(xiàn)與查處是一種前后聯(lián)結(jié)的關(guān)系。發(fā)現(xiàn)概率直接影響懲治概率，發(fā)現(xiàn)概率低，懲治概率自然就低。懲治概率不可能超過發(fā)現(xiàn)概率，在發(fā)現(xiàn)概率不能提高的情況下，不可能提高懲治概率?！保?8］P17提高腐敗案件的發(fā)現(xiàn)概率僅靠專門反腐機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須廣泛調(diào)動群眾，而有效調(diào)動群眾的前提是政府推進(jìn)信息公開，擴(kuò)大公民知情權(quán)。在信息公開與群眾監(jiān)督之間往往處于兩難境地，一是部分信息只能有限度公開，而不能面對所有公眾公開，二是一般群眾由于專業(yè)知識匱乏很難確保其監(jiān)督效果。新聞記者一般都有良好的政治意識、大局意識、責(zé)任意識，又有敏銳的洞察力和過硬的專業(yè)素養(yǎng)，輿論監(jiān)督本來就是由新聞媒體代表公眾來履行的一種群眾監(jiān)督形式，因此，把輿論監(jiān)督納入廉政制度設(shè)計的相關(guān)環(huán)節(jié)是可行的。譬如官員財產(chǎn)申報公開制度，新聞媒體就可以介入，若發(fā)現(xiàn)某位官員所申報財產(chǎn)數(shù)額遠(yuǎn)低于實際財產(chǎn)時，就可能存在腐敗，就可以進(jìn)行輿論監(jiān)督;即便沒有發(fā)現(xiàn)，沒有進(jìn)行監(jiān)督，輿論監(jiān)督力量的存在對意欲腐敗的官員也是一種震懾。

總之，懲治和預(yù)防腐敗體系既對輿論監(jiān)督提出了新要求，又拓展了輿論監(jiān)督的發(fā)展空間，只要在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推動各監(jiān)督主體形成合力，輿論監(jiān)督就一定能夠在腐敗治理中大有作為。

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