改革 向著夢想出發(fā)專家解讀《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》

文|本刊記者 謝晴

3 月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）正式頒布。對此，國家發(fā)展改革委副主任徐憲平表示，當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于重要關(guān)口，質(zhì)量不高、粗放擴張的老路已經(jīng)走不通，必須走出一條新路，“這是中央頒布實施的首份城鎮(zhèn)化規(guī)劃，也是今后一個時期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的規(guī)劃?！?/p>

實際上，城鎮(zhèn)化在中國并不是一個新的課題。我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。

城鎮(zhèn)化總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量相應(yīng)增加，可以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C械化，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力提升，會進一步增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。

《規(guī)劃》提出，我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了我國必須從社會主義初級階段這個最大實際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化已實行一段時間，很多地方把城鎮(zhèn)化理解成把所有農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市人，理解為把所有農(nóng)村土地變成城市，把城鎮(zhèn)化理解為大拆大建，從而出現(xiàn)農(nóng)民工、空心村、造城運動等問題。如何改變城鎮(zhèn)化粗放擴張的狀態(tài)？中國特色新型城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該怎么走？新型城鎮(zhèn)化能給廣大農(nóng)村和農(nóng)民帶來哪些實惠？我們來看看業(yè)界專家對《規(guī)劃》的解讀。

城鎮(zhèn)化以人為核心

世界銀行常務(wù)副行長英卓華表示，《規(guī)劃》的提出，通過更好地分配土地、勞動力和資本，比過去能更廣泛地分享城鎮(zhèn)化的收益，而且可以實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)性，同時保障中國的糧食安全。英卓華強調(diào)，在這種新型城鎮(zhèn)化模式下，政府應(yīng)當(dāng)支持而不是取代市場。政府應(yīng)當(dāng)允許中國的城市有更多機會和更高效地成長。新型城鎮(zhèn)化不是僅僅關(guān)于磚瓦砂漿，而是在戰(zhàn)略中突出以人為中心。

“我們需要強調(diào)的是，我們不僅要計算農(nóng)民工進城的成本，也要計算農(nóng)民工進城的收益。農(nóng)民進城不僅是索取，更多地是創(chuàng)造。農(nóng)民不僅是消費者，更是生產(chǎn)者和創(chuàng)造者。”國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦表示。

國家發(fā)改委副主任徐憲平也認為，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為具體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。走好這條路必須堅持以人為本，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋；必須堅持四化同步，深入推動信息化與工業(yè)化深度融合，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相輔相成；必須堅持優(yōu)化布局，以城市群為主體形態(tài)，發(fā)揚中心城市的輻射帶動作用，促進大、中城市和小城市協(xié)調(diào)發(fā)展；必須堅持生態(tài)文明，節(jié)約、集約利用水、土地、能源等資源，推動形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)營運模式；必須堅持文化傳承，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、領(lǐng)土特點的美麗城鎮(zhèn)，彰顯城市的個性和特色。

“人”是城鎮(zhèn)化的核心。全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、民建中央副主席、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻表示，“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的最大特點?！叭恕钡某擎?zhèn)化要解決轉(zhuǎn)移人口“如何市民化”和“人往哪兒去”兩個問題。市民化=穩(wěn)定就業(yè)+服務(wù)均等+安居樂業(yè)，而城鎮(zhèn)化=產(chǎn)業(yè)集聚+人口集中+城市繁榮。城鎮(zhèn)化過程中解決“人往哪兒去”的問題，應(yīng)該“兩條腿”走路：要實現(xiàn)依托大城市推進大城市群與依托縣城推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重；發(fā)展以大都市圈為特征的“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化與以縣城為依托發(fā)展中小城市的“據(jù)點發(fā)展式”城鎮(zhèn)化同步。

推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

《規(guī)劃》提出，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。

徐憲平認為，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之意，未來中國城鎮(zhèn)化率即使達到70%左右，仍然將有4億～5億人口生活在農(nóng)村，因此新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)要相輔相成，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化的進程，共同分享現(xiàn)代化成果，要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)業(yè)，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設(shè)，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，要牢牢守住耕地紅線，確保國家糧食安全，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設(shè)農(nóng)民幸福生活美好的家園。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊說：“沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，城鎮(zhèn)化就是無源之水。新型城鎮(zhèn)化要做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)提供和人口聚集相統(tǒng)一。在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的同時，要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，要協(xié)調(diào)推進新農(nóng)村建設(shè)?！?/p>

改善基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)新農(nóng)村

《規(guī)劃》要求，堅持遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃縣域村鎮(zhèn)體系，統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。

“農(nóng)村美不美，關(guān)鍵是看水。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)?！痹趺醋屴r(nóng)村美起來？韓俊認為，首先要以解決地少水缺問題為導(dǎo)向，大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。其次要因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境的綜合整治，要盡快改變許多地方污水亂排、垃圾亂扔、秸稈亂燒的臟亂差狀況；加大農(nóng)村飲水安全工程的支持力度，讓農(nóng)民喝上干凈的水；加快農(nóng)村公路的建設(shè)，讓農(nóng)民走上平坦的路；大力發(fā)展可再生能源，讓農(nóng)民燒上清潔的氣；加大工業(yè)污染的治理力度，禁止工業(yè)污染下鄉(xiāng)；加大小城鎮(zhèn)污水處理的建設(shè)力度，逐步實現(xiàn)工業(yè)污水和生活污水的集中處理。此外，必須科學(xué)規(guī)劃，保留鄉(xiāng)村的風(fēng)貌，特別是要防止走形變樣。絕對不能照搬城市建設(shè)那一套路子，搞得農(nóng)村不像農(nóng)村，城市不像城市。韓俊強調(diào)：“讓農(nóng)村美起來，不能強行撤并村莊，不能趕農(nóng)民上樓。禁挖山、慎砍樹、不填湖、少拆房。”

戶籍改革尊重農(nóng)民意愿

目前我國城鎮(zhèn)常住人口中有兩億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，農(nóng)民工已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體，但他們未能享受城鎮(zhèn)居民的待遇，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾。也帶來了農(nóng)村留守兒童、婦女和老人的突出問題，給經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了一些風(fēng)險隱患。

《規(guī)劃》提出，到2020年我國常住人口的城鎮(zhèn)化率為60%左右，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率為45%，努力實現(xiàn)1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

公安部副部長黃明說，公安部已經(jīng)會同有關(guān)部委研究了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》文稿?！翱偟膩砜?，未來幾年內(nèi)解決1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)的目標，是符合實際的，也是切實可行的?！?/p>

“農(nóng)民工的權(quán)益同樣需要得到關(guān)注和保障?！比肆Y源社會保障部副部長楊志明表示，保障農(nóng)民工的利益，應(yīng)著力穩(wěn)定和擴大農(nóng)民工就業(yè)，著力維護農(nóng)民工基本勞動權(quán)益，著力提高農(nóng)民工技能素質(zhì)，著力促進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會。

徐憲平表示，在1億的進城農(nóng)民的戶籍變化過程中，將有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類推進、存量優(yōu)先，帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點兼顧其他常住人口，統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。

“農(nóng)民工的權(quán)益同樣需要得到關(guān)注和保障?！比肆Y源社會保障部副部長楊志明表示，保障農(nóng)民工的利益，應(yīng)著力穩(wěn)定和擴大農(nóng)民工就業(yè)，著力維護農(nóng)民工基本勞動權(quán)益，著力提高農(nóng)民工技能素質(zhì)，著力促進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會。

“我們還將支持建設(shè)一批富有特色的、校企合作的農(nóng)民工技能培訓(xùn)基地起示范作用。”楊志明說，只有讓農(nóng)民工學(xué)到技術(shù)、拿到證書、找到工作、增加收入，才能從根本上逐步解決多年來基層的農(nóng)民工缺少技能形成的就業(yè)招工“兩難”的局部性矛盾，為新型城鎮(zhèn)化提供人力資源開發(fā)的有力支撐。

楊志明表示，在實施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，幫助農(nóng)民工解決好就業(yè)問題，還要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，扶持有條件的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

確保土地合理利用

《規(guī)劃》要求，實行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。

辜勝阻認為，“地”是指土地的集約使用和推進新一輪的土地改革，過去30年，城市面積擴大了9.2倍，常住人口城鎮(zhèn)化率增加了2.58倍，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只增加了1.78倍。在土地改革中使農(nóng)民利益最大化是城鎮(zhèn)化過程中必須處理好的重大問題。要讓轉(zhuǎn)移人口能夠不放棄承包權(quán)，用好抵押權(quán)，能夠用土地換股權(quán)，實現(xiàn)使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

“保護耕地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提?！眹临Y源部副部長王世元說，國土資源部正會同有關(guān)部門依據(jù)第二次全國土地調(diào)查成果，合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。“總的方向是，嚴格控制建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，確實需要發(fā)展的，將要按照串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城市的布局來發(fā)展。”

在節(jié)約集約用地方面，王世元表示，國土資源部將按照中央提出的“控制增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率”的要求，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。在挖掘存量用地上，重點是城鎮(zhèn)村低效用地再開發(fā)，提高土地利用強度，完善各類用地標準，建立存量建設(shè)用地的退出機制。同時，規(guī)范土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的平臺，提高農(nóng)村土地利用的效率。

“在推進城鎮(zhèn)化中，要將維護農(nóng)民合法權(quán)益作為以人為本推進城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點?！蓖跏涝硎?，要慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地制度改革，同時深化城市的土地使用制度改革?！皩τ诩w土地，要堅持農(nóng)村土地集體所有、堅守耕地保護紅線、維護農(nóng)民權(quán)益，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地來入市?！?/p>

強調(diào)生態(tài)文明和文化傳承

《規(guī)劃》提出，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式。徐憲平對新型城鎮(zhèn)化中“生態(tài)文明”和“文化傳承”的解釋是，生態(tài)文明的目標是盡可能地減少對自然的干擾，盡可能地降低對環(huán)境的損害。

而面對人類歷史上史無前例的大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化，我國城鄉(xiāng)千百年來逐步積淀而成的建筑文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌也面臨極大的挑戰(zhàn)。保護好已經(jīng)彌足珍貴的歷史文化遺產(chǎn)，弘揚優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，傳承城鄉(xiāng)歷史文脈，是我們這一代人刻不容緩的歷史責(zé)任?！兑?guī)劃》提出，要根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

同濟大學(xué)副校長伍江也認為，新型城鎮(zhèn)化保護歷史文化是當(dāng)務(wù)之急。他提出，對于歷史文化遺產(chǎn)保護的一個重要原則就是真實性原則。在歷史文化遺產(chǎn)的維護和修繕中，應(yīng)盡可能做到修舊如舊，通過維護與修繕使其得以延年益壽，而不是將其消滅然后以復(fù)制品取而代之。另一個重要原則是整體性原則。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，對于歷史街區(qū)的整體保護和對于單體建筑保護同樣重要。對于不處于歷史街區(qū)中的單體歷史建筑，則應(yīng)盡可能地保留其周邊的原有環(huán)境。一般情況下，不應(yīng)提倡歷史建筑的遷移保護。完整保護歷史并不意味著我們的城市不應(yīng)建設(shè)發(fā)展。在舊城改造中應(yīng)堅決剎住大拆大建之風(fēng)，對于一切有價值的歷史遺存必須盡可能地予以保護。只有這樣，我們的城市才會既能保護歷史傳承文化，同時又能創(chuàng)新和發(fā)展。伍江表示，強調(diào)歷史文化遺產(chǎn)再利用，但也反對“過度利用”。如果本末倒置，為了開發(fā)旅游，最大程度地“兌現(xiàn)”歷史文化的經(jīng)濟價值，會對本來就很脆弱的歷史文化遺存帶來傷害，最終只會是對歷史文化帶來更致命的傷害。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，除需要堅持不懈地努力提高全社會的保護意識，特別是各級政府的保護意識外，更需要加快健全和完善相關(guān)的法律制度，依法嚴厲打擊各種破壞行為，將對歷史文化的態(tài)度納入評價各級政府政績的考核體系。