國(guó)際農(nóng)村學(xué)前教育普及與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及啟示

夏 婧 龐麗娟 李 琳

(1.首都師范大學(xué) 學(xué)前教育學(xué)院，北京 100037；2.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875；3.華東師范大學(xué) 學(xué)前教育與特殊教育學(xué)院，上海 200062)

農(nóng)村學(xué)前教育普及是當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育改革與發(fā)展的重中之重，其不僅關(guān)系到占大多數(shù)適齡兒童的基本受教育權(quán)、有利于從根本上提升國(guó)民受教育水平與國(guó)民素質(zhì)，還能有效打破貧困的循環(huán)圈，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平。然而，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，部分地方政府對(duì)學(xué)前教育的重視不足，在政策制定、財(cái)政投入、教師隊(duì)伍建設(shè)等諸多方面履職不到位，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)前教育出現(xiàn)城鄉(xiāng)差距大、普及率低、質(zhì)量較差等突出問(wèn)題[1]，直接影響到廣大農(nóng)村幼兒的受教育權(quán)利、發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)民教育質(zhì)量，并對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。當(dāng)今，世界諸多國(guó)家和地區(qū)政府以普及為基本方向并確立薄弱農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以政府為主、以財(cái)政投入為主、以公辦機(jī)構(gòu)為主，制定并實(shí)施國(guó)家普及項(xiàng)目等方式大力推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及，取得了顯著成效。在當(dāng)前我國(guó)明確“基本普及學(xué)前教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)背景下，這些成功經(jīng)驗(yàn)和政策舉措對(duì)我國(guó)有效地破解農(nóng)村學(xué)前教育普及難題、制定并完善普及政策，解決農(nóng)村學(xué)前教育長(zhǎng)期薄弱滯后的痼疾，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及，具有重要的借鑒與啟示意義。

一、世界主要國(guó)家和地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及的經(jīng)驗(yàn)

(一)以普及為基本方向確立農(nóng)村學(xué)前教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位

20世紀(jì)70、80年代以來(lái)，隨著世界主要國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，消除貧困與促進(jìn)公平的現(xiàn)實(shí)需求日益凸顯，推動(dòng)學(xué)前教育公平已成為各國(guó)教育與社會(huì)發(fā)展的共同價(jià)值追求。國(guó)際社會(huì)重視以公平為導(dǎo)向確立農(nóng)村學(xué)前教育優(yōu)先普及的戰(zhàn)略地位，并在相關(guān)法律與政策中予以剛性規(guī)定。長(zhǎng)期以來(lái)，印度、巴西、尼日利亞、埃及、巴基斯坦和印度尼西亞等發(fā)展中國(guó)家，處境不利兒童(大部分為農(nóng)村貧困兒童)難以獲得學(xué)前教育機(jī)會(huì)、入園率較低；[2]甚至在很多經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，學(xué)前教育也存在著較為突出與顯著的城鄉(xiāng)差異。在公平價(jià)值理念引導(dǎo)下，基于弱勢(shì)地區(qū)與人群學(xué)前教育的落后現(xiàn)狀與迫切需求，當(dāng)前許多國(guó)家和地區(qū)深刻認(rèn)識(shí)到了早期公共學(xué)前教育機(jī)會(huì)與質(zhì)量的差距會(huì)直接導(dǎo)致個(gè)體認(rèn)知、學(xué)習(xí)與發(fā)展的差異，影響基礎(chǔ)教育質(zhì)量、學(xué)業(yè)成功率與就業(yè)機(jī)會(huì)，是貧困的代際循環(huán)的重要推手。因此，國(guó)際社會(huì)逐步確立了農(nóng)村學(xué)前教育的優(yōu)先普

及戰(zhàn)略方向與發(fā)展策略，并在政策法律中予以明確。

聯(lián)合國(guó)教科文組織等發(fā)起的全民教育運(yùn)動(dòng)將“普及學(xué)前教育和保育”列為六大目標(biāo)之首，尤其指出“全面擴(kuò)大和改進(jìn)幼兒，特別是最易受到傷害和處境最不利兒童的保育和教育工作”[3]，對(duì)世界各國(guó)與地區(qū)政府制定農(nóng)村學(xué)前教育優(yōu)先普及戰(zhàn)略具有重要指導(dǎo)意義。法國(guó)政府在1989年《教育指導(dǎo)法》和2000年《教育法典》中均規(guī)定，由政府優(yōu)先保障農(nóng)村、山區(qū)與處境不利的城市2歲幼兒接受學(xué)前教育，[4]大力推行弱勢(shì)地區(qū)學(xué)前教育普及。英國(guó)在2007年《兒童計(jì)劃：構(gòu)建更加美好的未來(lái)》戰(zhàn)略規(guī)劃中提出了實(shí)行教育優(yōu)先區(qū)計(jì)劃，保障農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困家庭2歲兒童接受每周15小時(shí)的免費(fèi)學(xué)前教育。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在2011年《幼兒教育及照顧法》中也明確規(guī)定了“對(duì)處于經(jīng)濟(jì)、文化、身心、族群及區(qū)域等不利條件之兒童，應(yīng)優(yōu)先提供其接受適當(dāng)教保服務(wù)之機(jī)會(huì)”[5]。不僅發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)如此，發(fā)展中國(guó)家也通過(guò)法律政策保障農(nóng)村學(xué)前教育優(yōu)先普及。在以農(nóng)業(yè)人口為主的印度于1974年制定的《國(guó)家兒童政策》中，明確規(guī)定優(yōu)先著力保障農(nóng)村等弱勢(shì)地區(qū)兒童接受學(xué)前教育。[6]馬來(lái)西亞在《第九個(gè)教育發(fā)展規(guī)劃(2006—2010年)》中，也明確提出優(yōu)先普及農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育，以縮小城鄉(xiāng)差距。由此可見(jiàn)，無(wú)論是國(guó)際組織、發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，以公平為目標(biāo)、優(yōu)先普及貧困薄弱農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育已成為基本戰(zhàn)略共識(shí)。

(二)明確并強(qiáng)化政府主導(dǎo)普及農(nóng)村學(xué)前教育的地位與責(zé)任

政府承擔(dān)主體責(zé)任并發(fā)揮主導(dǎo)作用是國(guó)際社會(huì)大力推動(dòng)薄弱農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育普及的共同成功經(jīng)驗(yàn)。美、英、法、韓、印等國(guó)家和地區(qū)通過(guò)立法強(qiáng)化了政府的農(nóng)村學(xué)前教育普及中的主體責(zé)任地位與主導(dǎo)職責(zé)。如美國(guó)《不讓一個(gè)兒童掉隊(duì)法》(2001年)、《開(kāi)端法案》(2003年)等一系列重要法律均指出“滿足多種弱勢(shì)兒童群體的教育需求”、“縮小處境不利兒童與相對(duì)優(yōu)勢(shì)兒童群體之間的差異鴻溝”是政府的主要責(zé)任。發(fā)展中人口大國(guó)印度，在面臨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)嚴(yán)重滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不均衡的現(xiàn)實(shí)狀況下，政府仍高度關(guān)注農(nóng)村弱勢(shì)兒童的生存與發(fā)展，將農(nóng)村學(xué)前教育普及與入學(xué)準(zhǔn)備、社會(huì)公平甚至國(guó)家未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)直接掛鉤，如在最高法律憲法《印度憲法第86次修正案》(2001年)以及2003年《國(guó)家兒童憲章》中均明確指出，國(guó)家有責(zé)任保障全體學(xué)前兒童接受基本教育服務(wù)，尤其應(yīng)特別照顧和為來(lái)自弱勢(shì)地區(qū)的弱勢(shì)群體兒童提供免費(fèi)學(xué)前教育。

在確立主體地位的同時(shí)，國(guó)際社會(huì)還重視明確規(guī)定政府的主導(dǎo)責(zé)任內(nèi)容并有效落實(shí)。這些責(zé)任包括提供免費(fèi)學(xué)前教育、加大財(cái)政支持力度、實(shí)施國(guó)家普及項(xiàng)目等。部分國(guó)家將農(nóng)村學(xué)前教育納入公共教育體系并實(shí)行免費(fèi)政策，如古巴在建國(guó)之初頒布的《教育國(guó)有化法》(1961年)中即規(guī)定國(guó)家有責(zé)任提供公共、免費(fèi)的全面教育公共服務(wù)，并將學(xué)前教育納入公共免費(fèi)的教育體系；韓國(guó)1982年《幼兒教育振興法》確立了政府作為主要投資者與管理組織者的責(zé)任主體地位，尤其指出政府要承擔(dān)農(nóng)村學(xué)前一年免費(fèi)教育的責(zé)任，其在2004年《學(xué)前教育法》更明確規(guī)定政府承擔(dān)全部生活在農(nóng)村、離島和邊遠(yuǎn)地區(qū)兒童的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)[7]；法國(guó)在1989年《關(guān)于教育指導(dǎo)法的附加報(bào)告草案》中指出，政府應(yīng)通過(guò)增加弱勢(shì)地區(qū)教育投入、提高教師待遇與素質(zhì)等方式保障弱勢(shì)地區(qū)兒童接受有質(zhì)量教育的權(quán)利。更有國(guó)家通過(guò)設(shè)立和開(kāi)展國(guó)家計(jì)劃將主導(dǎo)責(zé)任貫徹落實(shí)，典型的如印度政府自1975年以來(lái)在全國(guó)推行的“兒童綜合發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目”(Integrated Child Development Services，ICDS)在最大范圍和水平上保障了農(nóng)村兒童的受教育權(quán)[8]；又如古巴針對(duì)貧困農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育滯后狀況，在聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)支持下于1992年啟動(dòng)“早期兒童教育計(jì)劃”(Educate Your Child)[9]，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，極大地推動(dòng)了農(nóng)村學(xué)前教育普及進(jìn)程?？梢?jiàn)明確政府主導(dǎo)責(zé)任內(nèi)容并大力實(shí)施是推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育普及的重要保障。

(三)以財(cái)政投入為主保障農(nóng)村學(xué)前教育普及的財(cái)力基礎(chǔ)

世界主要國(guó)家和地區(qū)充分認(rèn)識(shí)到充足的經(jīng)費(fèi)投入是促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及并提高質(zhì)量的重要基礎(chǔ)與堅(jiān)實(shí)保障，因此重視建立財(cái)政投入為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及與發(fā)展。首先，諸多國(guó)家和地區(qū)在法律政策中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在財(cái)政預(yù)算與分配中享有優(yōu)先權(quán)，如“在農(nóng)村設(shè)立教育優(yōu)先區(qū)，追加專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)，增加教師補(bǔ)貼，以保障農(nóng)村兒童的學(xué)前教育機(jī)會(huì)”[5]，“在預(yù)算分配上要確保優(yōu)先那些屬于最弱勢(shì)群體的兒童，學(xué)前教育財(cái)政投入重點(diǎn)是保障農(nóng)村、部落等地區(qū)弱勢(shì)兒童”[8]，“各級(jí)政府對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村及特殊地區(qū)的學(xué)前教育應(yīng)優(yōu)先予以補(bǔ)助”等。[10]第二，從學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，政府財(cái)政投入優(yōu)先并重點(diǎn)保障農(nóng)村學(xué)前教育的趨勢(shì)日趨明顯，且財(cái)政投入總量不斷增加。當(dāng)前以公共資源為主發(fā)展學(xué)前教育已成為世界主要國(guó)家和地區(qū)的共識(shí)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)的OECD國(guó)家，還是印度、巴西、墨西哥等與我國(guó)國(guó)情較為接近的發(fā)展中人口大國(guó)，基本形成了以公共資源為主的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)格局，且學(xué)前教育財(cái)政投入總量持續(xù)攀升、學(xué)前教育經(jīng)常性公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)的比例不斷提高。在以財(cái)政投入為主的世界學(xué)前教育發(fā)展格局下，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展更是形成以財(cái)政投入為主的趨勢(shì)并且財(cái)政投入明顯增量。如印度政府為實(shí)施“兒童綜合發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目”，在“八五”期間投入260億盧比，“九五”期間增至570億盧比，“十五”期間則增至1 169億盧比，與“八五”相比總量翻了近5番。第三，基本形成了以中央政府為主，中央與地方共同分擔(dān)的農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入分擔(dān)格局。其中，中央政府主要負(fù)責(zé)人員經(jīng)費(fèi)，地方則主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)中央政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)情況，對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予不同比例的補(bǔ)助。如，韓國(guó)在《學(xué)前教育法》(2004年)中明確規(guī)定“涵蓋在《國(guó)家最低生活保障法》中的幼兒或生活在農(nóng)村、離島和邊遠(yuǎn)地區(qū)幼兒的學(xué)前教育所需經(jīng)費(fèi)由中央和地方政府共同承擔(dān)”。[7]印度規(guī)定“兒童綜合發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目”所需經(jīng)費(fèi)由中央和地方政府按9∶1進(jìn)行分擔(dān)。法國(guó)在《分權(quán)法》(1983年)中規(guī)定中央政府主要負(fù)責(zé)所有農(nóng)村公立幼兒教育機(jī)構(gòu)教師與行政人員的人事費(fèi)用(例如工資和住房補(bǔ)貼)，地方政府負(fù)責(zé)農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的基建、改建、擴(kuò)建、重大維修和大型設(shè)備的費(fèi)用，與此同時(shí)，中央政府還根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)情況，給予農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)基建一定的財(cái)政資助。

在明確政府是農(nóng)村學(xué)前教育普及和發(fā)展的投入主體并建立中央、地方共同分擔(dān)的財(cái)政投入體制的基礎(chǔ)上，世界諸多國(guó)家和地區(qū)主要采用設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、推行免費(fèi)教育等方式推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育普及與發(fā)展。首先，德國(guó)、荷蘭、丹麥、芬蘭、挪威、葡萄牙、比利時(shí)、英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、馬來(lái)西亞等國(guó)家及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等，均設(shè)定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村、偏遠(yuǎn)等弱勢(shì)地區(qū)的學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)建設(shè)、學(xué)前兒童學(xué)費(fèi)減免、教師待遇保障及提高等提供不同程度的資助。如，新西蘭專(zhuān)設(shè)“公平資金”和“偏遠(yuǎn)地區(qū)資助”，在對(duì)弱勢(shì)地區(qū)兒童資金補(bǔ)貼和免費(fèi)等類(lèi)型資助的基礎(chǔ)上又提供額外補(bǔ)助，體現(xiàn)了政府對(duì)該類(lèi)幼兒的特別照顧。馬來(lái)西亞政府在“教育優(yōu)先計(jì)劃”(The Education Development Master Plan for Malaysia(2006—2010年))中，劃撥3.27億馬幣(約合6.06億人民幣)用于學(xué)前教育和特殊教育擴(kuò)大項(xiàng)目，其中著重發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的早期教育，以縮小學(xué)前教育的城鄉(xiāng)差異。比利時(shí)政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供額外所需教師的持續(xù)補(bǔ)助。 其次，為了強(qiáng)力推進(jìn)學(xué)前教育公平，世界許多國(guó)家和地區(qū)高度重視在農(nóng)村實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育，尤其是很多發(fā)展中國(guó)家或人口大國(guó)，在其財(cái)力有限的情況下，注重將學(xué)前教育普及的重點(diǎn)放在農(nóng)村，大力實(shí)施免費(fèi)的農(nóng)村學(xué)前教育，如古巴、墨西哥等。古巴政府則從1992年開(kāi)始通過(guò)“早期兒童教育計(jì)劃”農(nóng)村地區(qū)，特別是山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)兒童提供免費(fèi)的學(xué)前教育服務(wù)。值得特別指出的是，一些國(guó)家和地區(qū)還規(guī)定農(nóng)村幼兒具有優(yōu)先享有免費(fèi)學(xué)前教育的權(quán)利，如韓國(guó)規(guī)定受《國(guó)家最低生活保障法》保護(hù)的幼兒或生活在離島、邊遠(yuǎn)地區(qū)(農(nóng)村地區(qū))的幼兒優(yōu)先享有一年免費(fèi)學(xué)前教育的權(quán)利。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育的過(guò)程中，也提出農(nóng)村優(yōu)先、原住民優(yōu)先、低收入家庭優(yōu)先等舉措，[10]鮮明地體現(xiàn)出了免費(fèi)學(xué)前教育農(nóng)村優(yōu)先、弱勢(shì)優(yōu)先、保障公平的價(jià)值取向。

(四)建立以公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為主的農(nóng)村學(xué)前教育辦園體制

建立公立機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的辦園模式、不斷加大公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量與比例是當(dāng)前國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展的特點(diǎn)與趨勢(shì)。據(jù)2008年數(shù)據(jù)顯示，五分之一的OECD國(guó)家其公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)占總數(shù)比達(dá)80%以上，如法國(guó)、匈牙利、盧森堡、意大利、西班牙、比利時(shí)、丹麥等，其中法國(guó)、匈牙利等國(guó)這一數(shù)值甚至逼近100%；有50%的OECD國(guó)家公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)比例達(dá)到一半以上。值得特別注意的是，諸多發(fā)展中國(guó)家，如古巴、巴西、墨西哥、朝鮮等同樣以公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為主體，巴西公立機(jī)構(gòu)占75%、墨西哥占90%，古巴更是以公立機(jī)構(gòu)為主體，實(shí)行學(xué)前教育國(guó)有化制度。這些公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)具有明顯的弱勢(shì)扶助性質(zhì)，是各國(guó)加快貧困農(nóng)村地區(qū)、弱勢(shì)人群學(xué)前教育普及的重要中堅(jiān)。

鑒于農(nóng)村等貧困薄弱地區(qū)學(xué)前教育可獲得性不足問(wèn)題突出，國(guó)際社會(huì)普遍以公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為主力軍和中堅(jiān)力量，大力推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育普及，其中，墨西哥、韓國(guó)、新西蘭和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)較為突出。墨西哥主要通過(guò)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置免費(fèi)的公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為農(nóng)村幼兒提供免費(fèi)的補(bǔ)償性學(xué)前教育，為少于500戶居民村莊的幼兒開(kāi)設(shè)國(guó)家農(nóng)村社區(qū)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)(Consejo Nacional de Fomento Educativo)，并為農(nóng)村地區(qū)土著居民家庭提供土著學(xué)前教育機(jī)構(gòu)等。韓國(guó)政府為改變農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育嚴(yán)重滯后現(xiàn)狀，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在農(nóng)村大力發(fā)展公立園，農(nóng)村幼兒就讀公立園比例也隨之大幅提高，有三分之一以上的農(nóng)村3—5歲幼兒在公立園接受教育。[11]新西蘭政府一般不直接參與舉辦學(xué)前機(jī)構(gòu)，但為保障居住在農(nóng)村偏僻和農(nóng)牧地區(qū)的3—5歲幼兒接受學(xué)前教育，政府專(zhuān)門(mén)舉辦了公立的遠(yuǎn)程學(xué)校(Correspondence School，government-owned)，免費(fèi)向農(nóng)村偏僻和農(nóng)牧地區(qū)幼兒等提供學(xué)前教育，遠(yuǎn)程學(xué)校是新西蘭唯一的政府舉辦的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。[12]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的原住民族聚集地通常是經(jīng)濟(jì)、文化和教育落后的農(nóng)村邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)供應(yīng)量明顯不足。為保證原住民族幼兒平等享有入學(xué)機(jī)會(huì)，臺(tái)灣地區(qū)政府于1998年通過(guò)了《原住民族教育法》，明確規(guī)定“原住民族地區(qū)應(yīng)普設(shè)公立園”。值得特別注意的是，為切實(shí)保證公立學(xué)前教育能使困難人群受益，不少國(guó)家和地區(qū)政府明確規(guī)定農(nóng)村幼兒享有進(jìn)入公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的優(yōu)先權(quán)，甚至還享有免費(fèi)的衣服和午餐，如約旦和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。約旦政府在“走向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的教育改革”五年計(jì)劃(2003—2008年)中，明確提出政府每年將在農(nóng)村貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)新建40所公立園，優(yōu)先保障農(nóng)村貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)家庭幼兒就讀公立園，同時(shí)為其提供免費(fèi)的午餐和保暖衣服。[13]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則在相關(guān)政策中明確規(guī)定，農(nóng)村邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū)幼兒為優(yōu)先就讀公立幼兒園對(duì)象。[14]

(五)以國(guó)家項(xiàng)目為依托大力推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及

世界許多國(guó)家面對(duì)包括農(nóng)村在內(nèi)的弱勢(shì)地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展滯后現(xiàn)狀，綜合考慮各國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況與發(fā)展需求，大力實(shí)施以普及農(nóng)村等弱勢(shì)地區(qū)和弱勢(shì)群體學(xué)前教育為重點(diǎn)的國(guó)家普及項(xiàng)目或?qū)ｉT(mén)性的農(nóng)村普及項(xiàng)目，包括印度“兒童綜合發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目”、孟加拉國(guó)“兒童早期發(fā)展項(xiàng)目”、埃及“農(nóng)村兒童項(xiàng)目”、古巴“兒童教育項(xiàng)目”、馬來(lái)西亞“學(xué)前教育擴(kuò)展項(xiàng)目”等。這些項(xiàng)目普遍具有如下特點(diǎn)。

其一，項(xiàng)目的主要目標(biāo)為強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育機(jī)會(huì)均等、保障每個(gè)幼兒特別是農(nóng)村幼兒平等地享有教育機(jī)會(huì)并促進(jìn)其全面發(fā)展。如“兒童綜合發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目”和“兒童早期發(fā)展項(xiàng)目”等本身就是以農(nóng)村、山區(qū)或邊遠(yuǎn)、部落及貧民窟等落后地區(qū)的弱勢(shì)兒童為受益人群，旨在推動(dòng)全面普及、保障公平。

其二，在計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中充分考慮包括農(nóng)村幼兒在內(nèi)的弱勢(shì)幼兒及其家庭需求，為其提供易于獲得、具有針對(duì)性的多方服務(wù)。一方面，在其所在地區(qū)(通常是農(nóng)村、邊遠(yuǎn)山區(qū)和城市經(jīng)濟(jì)落后地區(qū))設(shè)立幼兒教育中心，以使其能方便、充分地參與到項(xiàng)目中來(lái)，從而獲得切實(shí)幫助。如“兒童早期發(fā)展項(xiàng)目”主要通過(guò)在貧困人口居住的農(nóng)村、郊區(qū)和貧民窟建立社區(qū)學(xué)習(xí)中心來(lái)提供早期教育服務(wù)。另一方面，這些國(guó)家項(xiàng)目重視為弱勢(shì)幼兒及其家庭提供綜合性服務(wù)，通過(guò)為幼兒提供直接服務(wù)和提高家庭教養(yǎng)能力，確保其全面、健康發(fā)展。如“兒童綜合發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目”提供的服務(wù)包括體檢、幼兒教育，及面向幼兒母親的營(yíng)養(yǎng)和健康教育等。

其三，國(guó)家項(xiàng)目主要以中央政府為主、各級(jí)政府協(xié)調(diào)推進(jìn)，具有層次高、影響廣和持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等顯著特征。各國(guó)家項(xiàng)目在其相關(guān)政策中均明確政府特別是最高層級(jí)政府是推進(jìn)項(xiàng)目的責(zé)任主體，并對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)分工做了清晰規(guī)定：中央或聯(lián)邦政府主要為項(xiàng)目的實(shí)施提供政策、財(cái)政支持，并負(fù)責(zé)宏觀管理、進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估；而地方政府則是負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，如設(shè)計(jì)和執(zhí)行項(xiàng)目方案，進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)督等。以美國(guó)開(kāi)端項(xiàng)目為例，其由聯(lián)邦政府發(fā)起、各州配合開(kāi)展，其中聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)出臺(tái)相關(guān)政策、提供財(cái)政支援和開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估等；而各州主要負(fù)責(zé)具體實(shí)施，并在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一定的財(cái)政支持或評(píng)估。[15-16]

二、我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育普及過(guò)程中的主要困境

近年，我國(guó)政府高度重視發(fā)展學(xué)前教育，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育規(guī)劃綱要》)中明確提出了到2020年基本普及學(xué)前教育的戰(zhàn)略目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)要“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”，而《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(2010年)則進(jìn)一步提出“要把發(fā)展學(xué)前教育作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容”，且“要加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)”?？梢?jiàn)，農(nóng)村學(xué)前教育是當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育普及的核心戰(zhàn)略目標(biāo)與發(fā)展重點(diǎn)，也處于一個(gè)前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇期。然而，由于我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展長(zhǎng)期滯緩、積貧積弱，城鄉(xiāng)差距大、普及率低、教師教育素養(yǎng)較低、教育質(zhì)量較差等問(wèn)題十分突出。

首先，農(nóng)村學(xué)前教育普及率整體偏低，區(qū)域差距大。當(dāng)前，全國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村學(xué)前一年教育已基本實(shí)現(xiàn)普及，然而四川、貴州、云南、甘肅、青海、新疆、西藏等教育基礎(chǔ)相對(duì)較差的西部省區(qū)農(nóng)村學(xué)前一年毛入園率仍然偏低。從全國(guó)范圍來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前三年教育普及水平還整體較低，毛入園率城鄉(xiāng)差距較大。如2010年，全國(guó)農(nóng)村學(xué)前三年毛入園率為33.2%，低于全國(guó)平均水平47.3%，更遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)地區(qū)的67.3%。城鄉(xiāng)學(xué)前三年入園率差距顯著的問(wèn)題在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在，即使是東部某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，包括北京、浙江等省市其農(nóng)村學(xué)前三年毛入園率相較城鎮(zhèn)仍差30個(gè)百分點(diǎn)以上。同時(shí)，由于我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育發(fā)展的基礎(chǔ)與水平差異較大，不同區(qū)域的農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育普及水平也差異巨大，包括東西部差異以及區(qū)域內(nèi)部的差異。

其次，農(nóng)村辦園格局結(jié)構(gòu)性矛盾突出。我國(guó)農(nóng)村辦園格局長(zhǎng)期失衡，教育部門(mén)辦園和具有公辦性質(zhì)的集體辦園數(shù)量都顯著民辦機(jī)構(gòu)，而其他部門(mén)辦園則更為缺乏。公民辦學(xué)前機(jī)構(gòu)比例的失衡狀態(tài)直接影響了學(xué)前教育公益性的實(shí)現(xiàn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“保基本、廣覆蓋”的發(fā)展目標(biāo)。且在大量存在的民辦園中，未注冊(cè)的私人幼兒園數(shù)量龐大，質(zhì)量普遍較差，直接影響農(nóng)村學(xué)前教育普及水平。

再次，農(nóng)村學(xué)前教育普及質(zhì)量較差，主要表現(xiàn)在師資素質(zhì)與辦園質(zhì)量方面。近年，我國(guó)農(nóng)村幼兒園教師數(shù)量有所增加，師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。然而，與國(guó)家規(guī)定的師資配置標(biāo)準(zhǔn)相比仍存在較大差距，幼兒園師資力量不足，一村一班一師現(xiàn)象較為嚴(yán)重。農(nóng)村幼兒教師學(xué)歷水平普遍較低，學(xué)歷不合格的教師仍占相當(dāng)比例。從辦園條件來(lái)看，農(nóng)村園所的園舍建筑面積、活動(dòng)室面積、戶外活動(dòng)場(chǎng)面積和圖書(shū)數(shù)量等遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)水平，且有相當(dāng)一部分還存在危房和其他不安全因素。

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)改革發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育、推進(jìn)普及的啟示

國(guó)際社會(huì)普及和發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的經(jīng)驗(yàn)和政策舉措對(duì)我國(guó)改革發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，建立農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展長(zhǎng)效與有效機(jī)制，更好地制定完善普及政策，有效地破解農(nóng)村學(xué)前教育長(zhǎng)期薄弱滯后難題、促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及，具有諸多啟示與借鑒價(jià)值。

(一)明確政府主導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及

亟待在《教育規(guī)劃綱要》與“國(guó)十條”明確了基本普及的戰(zhàn)略目標(biāo)與將農(nóng)村學(xué)前教育作為普及重點(diǎn)后，當(dāng)前更要著重借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法明確并強(qiáng)化政府在推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及中的責(zé)任主體地位，明確規(guī)定政府在農(nóng)村學(xué)前教育普及中主導(dǎo)責(zé)任的核心內(nèi)容并有效落實(shí)。

第一，當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入服務(wù)型政府構(gòu)建轉(zhuǎn)型期，以公平為先、民生為重是服務(wù)型政府的根本價(jià)值追求，薄弱的公共服務(wù)領(lǐng)域——特別是農(nóng)村學(xué)前教育，顯然是服務(wù)型政府發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任的主要陣地。第二，要實(shí)現(xiàn)普及任務(wù)，特別是在經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展長(zhǎng)期薄弱滯后的農(nóng)村地區(qū)普及，并且實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的有質(zhì)量發(fā)展，是一項(xiàng)十分艱巨的長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，這就更加需要政府發(fā)揮主體責(zé)任與主導(dǎo)作用。第三，為破解農(nóng)村學(xué)前教育中法律保障不力、財(cái)政投入不足、管理體制不順、教師素質(zhì)不高等關(guān)鍵問(wèn)題所帶來(lái)的普及滯后現(xiàn)狀，亟待各級(jí)政府充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)承擔(dān)和有效落實(shí)政府在制定發(fā)展規(guī)劃，加大財(cái)政投入，完善管理體制，加強(qiáng)行政管理力量，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)政策與法制建設(shè)等多項(xiàng)責(zé)任，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及進(jìn)程。

(二)建立以公共財(cái)政投入為主、 中央與地方共同分擔(dān)的農(nóng)村學(xué)前教育投入體制

世界主要國(guó)家和地區(qū)注重建立財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育普及保障機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)普及和發(fā)展，且農(nóng)村學(xué)前教育投入在財(cái)政預(yù)算與分配中享有優(yōu)先權(quán)；并形成以中央政府為主，中央與地方共同分擔(dān)的農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入分擔(dān)格局。我國(guó)應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢(shì)，以及農(nóng)村學(xué)前教育普及與發(fā)展的實(shí)際需求，建立以財(cái)政投入為主，農(nóng)村學(xué)前教育投入優(yōu)先， 中央與地方政府共同承擔(dān)并合理分擔(dān)的農(nóng)村學(xué)前教育投入體制。具體來(lái)講：一是在相關(guān)政策尤其是法律中明確規(guī)定各級(jí)政府的財(cái)政投入責(zé)任，并且強(qiáng)化中央政府的投入主體地位；二是政府財(cái)政投入優(yōu)先并重點(diǎn)保障農(nóng)村學(xué)前教育普及與發(fā)展，確保農(nóng)村學(xué)前教育普及經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入總量不斷增加；三是明確將農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入單列，以保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性；四是建立合理的中央與地方分擔(dān)機(jī)制，其中中央政府主要負(fù)責(zé)人員經(jīng)費(fèi)，地方政府則主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)中央政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)情況，對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予不同比例的補(bǔ)助；五是政府應(yīng)加大對(duì)貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、財(cái)政薄弱的農(nóng)村地區(qū)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，保障地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)等統(tǒng)一；六是在農(nóng)村地區(qū)因地制宜、穩(wěn)步而大力地實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育，在政策制度中明確規(guī)定農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困、偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，以及農(nóng)村兒童優(yōu)先享有獲得免費(fèi)學(xué)前教育的權(quán)利，并且不斷擴(kuò)大免費(fèi)學(xué)前教育資助的范圍、內(nèi)容以及形式，如資助對(duì)象由農(nóng)村貧困兒童逐漸擴(kuò)展到所有農(nóng)村兒童，資助年限又學(xué)前一年逐步擴(kuò)展到學(xué)前三年等。

(三)建立以公辦機(jī)構(gòu)為主體、公辦民辦有序發(fā)展的農(nóng)村學(xué)前教育辦園體制

公立機(jī)構(gòu)成為各國(guó)和地區(qū)加快貧困農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育普及的重要中堅(jiān)，有力地保障了農(nóng)村等弱勢(shì)地區(qū)幼兒的平等受教育權(quán)利與發(fā)展。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并具體到我國(guó)，切實(shí)建立以公辦園為主、公辦民辦有序發(fā)展的農(nóng)村學(xué)前教育辦園體制，既是落實(shí)政府主導(dǎo)責(zé)任、推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及的需要，也是貫徹落實(shí)國(guó)家中長(zhǎng)期學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。借鑒國(guó)際以公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為主的普及思路，在經(jīng)濟(jì)、文化和教育落后的農(nóng)村地區(qū)，集中政府公共財(cái)政大力興辦公辦幼兒園，特別是在艱苦、偏遠(yuǎn)的貧困農(nóng)村、山區(qū)、邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，在集中連片的貧困地區(qū)，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，普設(shè)公立園。同時(shí)，為了保障農(nóng)村幼兒“上得起”、“進(jìn)得去”公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，一應(yīng)在貧困、邊遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，盡可能設(shè)立普惠、免費(fèi)的公立機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村幼兒提供低價(jià)甚至免費(fèi)的學(xué)前教育；二應(yīng)制定明確的政策、制度與機(jī)制，落實(shí)各級(jí)政府投資興辦、管理、籌資和教師隊(duì)伍建設(shè)與待遇保障的責(zé)任，以切實(shí)保障農(nóng)村貧困和偏遠(yuǎn)地區(qū)幼兒就讀公立園，享有平等的教育權(quán)利，真正推動(dòng)普及。

當(dāng)然，在公辦為主前提下以民辦園為輔也是推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育普及的另一條“腿”?；谖覈?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的現(xiàn)有基礎(chǔ)、民間資本的潛力與積極性，在有條件的農(nóng)村地區(qū)也可通過(guò)政府出臺(tái)鼓勵(lì)和支持性政策，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦幼兒園，作為公辦園的有益補(bǔ)充；同時(shí)政府加強(qiáng)政策引領(lǐng)與管理監(jiān)督，以保障其正確的發(fā)展方向與質(zhì)量。

(四)通過(guò)國(guó)家學(xué)前教育普及項(xiàng)目、全力推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普及

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，由政府發(fā)起國(guó)家學(xué)前教育普及項(xiàng)目是大力推進(jìn)普及、推動(dòng)教育公平的有效、可行路徑，成效顯著，這對(duì)當(dāng)前我國(guó)實(shí)施農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)計(jì)劃、大力推進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育普及具有重要啟示。首先，以中央政府為責(zé)任主體，并明確各級(jí)政府責(zé)任，建立健全學(xué)前教育普及計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)管理力量與體制。我國(guó)應(yīng)充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并在實(shí)施中充分發(fā)揮中央政府的高位統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用；同時(shí)明確中央政府與各級(jí)政府在普及農(nóng)村學(xué)前教育中的責(zé)任分工，以及其他相關(guān)職能部門(mén)的重要作用及其協(xié)作機(jī)制。其次，應(yīng)制定明確的行動(dòng)目標(biāo)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，優(yōu)先保障弱勢(shì)農(nóng)村地區(qū)與弱勢(shì)人群學(xué)前教育的普及與質(zhì)量提升是學(xué)前教育科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略舉措。因此，我國(guó)在推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的過(guò)程中應(yīng)將重點(diǎn)放在廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是中西部、貧困、邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族地區(qū)，切實(shí)保障這些地區(qū)兒童享有平等受教育機(jī)會(huì)，并促進(jìn)其身心全面發(fā)展，推進(jìn)學(xué)前教育普及、保障教育公平。再次，建立良好的實(shí)施機(jī)制。世界許多國(guó)家學(xué)前教育普及項(xiàng)目的發(fā)起、組織、投入、宏觀管理、實(shí)施、監(jiān)督評(píng)估等，均有明確規(guī)定和明確主體；并且另一寶貴經(jīng)驗(yàn)是財(cái)政投入的法制化與有效性。鑒于此，我國(guó)應(yīng)明確以中央財(cái)政為支撐前提下、明確政府間投入分擔(dān)責(zé)任與比例、實(shí)現(xiàn)投入體制與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的法制化、注重過(guò)程性督導(dǎo)評(píng)估以保障經(jīng)費(fèi)使用效率，從而使得農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)計(jì)劃成為切實(shí)有益于農(nóng)村幼兒的國(guó)家項(xiàng)目。

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