基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策執(zhí)行研究

曹晶，王成芝

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200092）

基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策執(zhí)行研究

曹晶，王成芝

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200092）

政策網(wǎng)絡(luò)理論為農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策研究提供了新的分析視角。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策應(yīng)是由中央政府、地方縣級政府、專家學(xué)者、大眾媒體、學(xué)校利益相關(guān)者、學(xué)生及家長等多個(gè)行動主體基于教育資源而展開溝通合作的動態(tài)過程，且其活動過程受到規(guī)則和制度的約束。然而，在實(shí)際政策過程中，部分利益主體“不在場”，主體間溝通合作機(jī)制缺乏，相應(yīng)的監(jiān)督評估不到位等影響了政策執(zhí)行的效果。 “有限政府”主導(dǎo)下的各利益主體共同參與，確保各種政策執(zhí)行資源的充分利用，完善政策執(zhí)行的監(jiān)督激勵機(jī)制是農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的有效路徑選擇。

政策網(wǎng)絡(luò)理論；基礎(chǔ)教育；農(nóng)村教育；教育政策；教育資源配置

2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局進(jìn)行調(diào)整,“按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)”。然而，不知從何時(shí)起，這次為適應(yīng)城鎮(zhèn)化變革，優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，提高農(nóng)村教育質(zhì)量的改革，被簡化為一場俗稱“撤點(diǎn)并校”的運(yùn)動。至2010年，十年間大量農(nóng)村學(xué)校和農(nóng)村中小學(xué)生減少，大規(guī)模的“學(xué)校進(jìn)城”后，農(nóng)村學(xué)校日益荒蕪凋敝，農(nóng)村教育出現(xiàn)了“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”的危局。[1]2012年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》要求，“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并?！焙茱@然，這項(xiàng)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的執(zhí)行狀況和執(zhí)行結(jié)果難以令人滿意。這也表明，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的政策執(zhí)行模式面臨挑戰(zhàn)，“上有政策，下有對策”的弊端使得人們積極尋找一種合適的政策執(zhí)行模式。

20世紀(jì) 70年代以來,網(wǎng)絡(luò)分析方法被逐漸引入到政治學(xué)和政策科學(xué)研究領(lǐng)域,其中的重要成果就是政策網(wǎng)絡(luò)理論( policy network theory)的興起。政策網(wǎng)絡(luò)理論作為“自上而下”和“自下而上”兩種政策執(zhí)行模式的綜合，為我們分析農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的執(zhí)行提供了一個(gè)新的分析視角。

一、政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵

政策網(wǎng)絡(luò)是將網(wǎng)絡(luò)理論引入政策科學(xué)而形成的一種分析途徑和研究方法?！罢呔W(wǎng)絡(luò)”這一概念的起源可追溯至20世紀(jì)五六十年代的美國（Jordan ,1990）。它的理論來源主要有兩個(gè)方面：其一是盛行于上世紀(jì)六七十年代的組織社會學(xué)，尤其是組織間關(guān)系的相關(guān)研究；其二是源于20世紀(jì)，隨著政治學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生的精英主義與多元主義之爭論而展開的次系統(tǒng)(subsystem)和政策社群(policy community)研究。政策網(wǎng)絡(luò)濫觴于美國，茁壯成長于英國、德國等歐洲國家,而后流行于歐美學(xué)界,是大多數(shù)政策分析家分析工具庫中的重要組成部分，逐漸成為政治學(xué)和政策分析領(lǐng)域的主流話語和研究范式。[2]

盡管學(xué)界普遍認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)在政策過程中扮演著重要角色，但是對其內(nèi)涵與本質(zhì)卻并未形成一致看法,甚至關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的定義也存在不同觀點(diǎn)。例如，克尼斯（P.Kennis)與施羅德（V.Schneider)認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是一群具有自主性且彼此之間有共同利益的行動者所組織的關(guān)系，公共政策的制定很大程度上依賴于參與者之間非等級或非科層式的互動關(guān)系。貝松（Benson）認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是“由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體 ”。該理論的集大成者羅茨( R.A．W.Rodes) 將“政策網(wǎng)絡(luò)”定義為“國家與社會行動者在政策過程互動中基于資源依賴而結(jié)成的組織集群，這些集群與其他集群的不同之處在于資源依賴的結(jié)構(gòu)不同”。[3]無論定義有何不同，政策網(wǎng)絡(luò)理論都著眼于參與政策制定的個(gè)別行動者和部門間建立的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)間可進(jìn)行資源互賴、例行性、多元成員的互動，決策結(jié)果受到網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的影響。[4]

政策網(wǎng)絡(luò)具有以下三方面的特征：（1）政策網(wǎng)絡(luò)中每個(gè)主體必須依賴其他主體來實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)；（2）政策網(wǎng)絡(luò)是各種具有一定資源和目標(biāo)的主體為實(shí)現(xiàn)自己的利益相互影響、相互作用的動態(tài)過程；（3）網(wǎng)絡(luò)主體在相互作用和互動過程中形成的行動準(zhǔn)則，反過來也會制約和影響它們之間互動和相互作用。[5]

現(xiàn)代公共政策過程不再是一個(gè)具有明確階段和行為主體的獨(dú)立行動，要受到來自各方利益相關(guān)者的制約和影響，政策執(zhí)行的不可預(yù)知性、不確定性大大增強(qiáng)，而與此同時(shí)權(quán)威和制度在公共政策執(zhí)行中的作用和效力在逐步弱化。隨著社會分化程度的提高，多元利益主體對公共政策提出不同的利益訴求，國家和社會利益團(tuán)體之間的沖突和矛盾頻發(fā)，如何在各利益主體訴求中尋求平衡點(diǎn)，確保國家、民眾、社會能夠達(dá)成有效的共識，成為現(xiàn)代公共政策亟待解決的問題。政策網(wǎng)絡(luò)理論以一種全新的視角，強(qiáng)調(diào)自上而下政策執(zhí)行模式和自下而上政策執(zhí)行模式的結(jié)合，突出政策行動者基于資源依賴而形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，從而使公共政策過程社會化，避免政府失敗和市場失靈的出現(xiàn)。

二、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的政策網(wǎng)絡(luò)特征

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策直接關(guān)涉到農(nóng)村學(xué)生的教育利益，并以此為基礎(chǔ)，牽涉到農(nóng)民、地方政府、中央政府等群體和部門。在該政策實(shí)施的十余年間，各地民眾以自己的方式對政策或支持、或抵抗、或沉默；專家學(xué)者進(jìn)行“撤并之爭”討論，布局調(diào)整的科學(xué)規(guī)劃研究；地方政府從強(qiáng)制性執(zhí)行政策到因地制宜，變通性地執(zhí)行政策，適當(dāng)恢復(fù)一批教學(xué)點(diǎn)等。這些政策行動者圍繞學(xué)校布局調(diào)整形成了一個(gè)基于教育資源的政策互動網(wǎng)絡(luò)，從而帶來了布局調(diào)整政策的不斷調(diào)整。

（一）農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策涉及多元利益相關(guān)主體

政策網(wǎng)絡(luò)主體具有多元化特征，這些關(guān)系主體主要有公共部門、私人部門以及第三部門等眾多行動者。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的網(wǎng)絡(luò)主體主要包括中央政府、地方政府、專家學(xué)者、大眾媒體、學(xué)校利益相關(guān)者、學(xué)生及家長等與該政策有利益關(guān)系的個(gè)人或團(tuán)體。主要的利益相關(guān)主體形成了一個(gè)由農(nóng)村學(xué)生及家長、農(nóng)村學(xué)校、地方政府、中央政府組成的“金字塔”。這些主體由于各自擁有資源的差異，使得他們在政策過程中形成相互依賴的關(guān)系，這種復(fù)雜的關(guān)系或強(qiáng)或弱，或正式或非正式。距離越近的利益相關(guān)者，他們之間的關(guān)系越強(qiáng)，也更正式，比如中央政府與地方政府，中央政府發(fā)布的命令直接正式授權(quán)給地方政府，并由地方政府（主要是縣級政府）根據(jù)本地區(qū)學(xué)校、學(xué)生的實(shí)際情況對政策進(jìn)行執(zhí)行。農(nóng)村學(xué)校與學(xué)生、家長的關(guān)系中，學(xué)校是教育的載體，學(xué)生是受教育者，學(xué)校掌握著重要的與政策實(shí)施相關(guān)的信息，向政府如實(shí)反映自身情況，對學(xué)生及家長要做好服務(wù)工作，學(xué)生及家長作為政策的重要相關(guān)者和影響者，通過媒體了解政策并積極配合政府，又要將自身遇到的問題反饋給學(xué)校。距離越遠(yuǎn)的利益相關(guān)者之間的關(guān)系越弱，比如中央政府與學(xué)生及家長，學(xué)生及家長遇到問題不能直接接觸并越級反映到中央政府，中央政府所做出的決策，因時(shí)間和地域限制也不能直接考慮到每個(gè)學(xué)生的處境。官方媒體接受政府指令發(fā)布政府信息，與政府形成正式關(guān)系，民間媒體通過對現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)問題的曝光，對政府實(shí)行非正式的監(jiān)督。

（二）學(xué)校布局調(diào)整政策執(zhí)行是多元主體相互溝通與合作的動態(tài)過程

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府通常被認(rèn)為是政策制定的唯一主體。在市場經(jīng)濟(jì)體制下,社會開放程度提高，社會各階層異質(zhì)性加大，一項(xiàng)政策的各利益相關(guān)者都會參與或影響政策的制定與執(zhí)行?！罢呔W(wǎng)絡(luò)由各種具有一定資源和不同利益目標(biāo)的主體構(gòu)成，其中沒有任何一種主體具備足夠駕馭能力來主導(dǎo)其它主體的戰(zhàn)略性活動?！盵6]政策網(wǎng)絡(luò)理論提倡的就是多元主體為實(shí)現(xiàn)其利益和目標(biāo)與其它主體相互溝通與合作的動態(tài)過程。橫向上，包括地方政府之間的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與借鑒；縱向上，做好中央與地方之間工作的銜接，地方政府與社會及個(gè)人等利益主體的溝通與合作。

在農(nóng)村教育布局調(diào)整政策執(zhí)行中，地方政府尤其是縣級政府應(yīng)該積極主動地同與中央政府進(jìn)行溝通、合作，獲得中央政府的信任與授權(quán)。各地方政府之間也要溝通合作，了解各地方的實(shí)際情況，情況相似而且政策執(zhí)行成功的經(jīng)驗(yàn)要積極借鑒，政策執(zhí)行失敗的要吸取教訓(xùn)，防止地方政府之間因追求政績造成的不正當(dāng)競爭。地方政府內(nèi)部部門之間的溝通合作同樣要加強(qiáng)，比如教育部門與規(guī)劃部門要了解未來幾年內(nèi)當(dāng)?shù)氐慕煌?、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否會給優(yōu)化的教育資源帶來新的問題?？h級政府與學(xué)校之間溝通合作主要表現(xiàn)在了解學(xué)校的資源使用情況，如果資源緊張，便予以合理補(bǔ)貼；如果資源浪費(fèi)，則根據(jù)實(shí)際情況撤并學(xué)校，對于因交通不便或距離太遠(yuǎn)的學(xué)校保留教學(xué)點(diǎn)并合理規(guī)劃開支，“防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)”。加強(qiáng)縣級政府與學(xué)生家長的溝通合作，堅(jiān)持“對于小學(xué)就近入學(xué)，初中相對集中”的原則，認(rèn)真考慮學(xué)校與家庭住所的距離問題，距離要在學(xué)生能夠承受的范圍之內(nèi)，衡量的標(biāo)準(zhǔn)是正在成長中的學(xué)生而不是成年人。學(xué)生家長為了能夠讓學(xué)生有一個(gè)良好的教育環(huán)境，應(yīng)該積極與學(xué)校、縣級政府配合，通過上訪、媒體、學(xué)校傳達(dá)等途徑主動反映自身需求，使得政策制定的主體越來越趨向基層，這樣才能維持地方的活力，實(shí)現(xiàn)各利益主體最大化。

（三）政策執(zhí)行的各利益主體活動要受到關(guān)系和規(guī)則的制約

“政策網(wǎng)絡(luò)主體因相互依賴、相互作用形成各種不同類型的關(guān)系和規(guī)則。這些關(guān)系和規(guī)則反過來會影響和制約它們之間的互動和相互作用，并使它們之間的互動方式得以持續(xù)，使它們之間的資源分配的方式得以形成，并在彼此間的相互影響和互動中發(fā)生變化?！盵6]在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策中由于各利益主體本身的地位和價(jià)值取向不同，所以在追求利益的過程中受到不同程度規(guī)則的制約。在整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)過程中，各個(gè)相關(guān)主體根據(jù)自身所處的地位在有限的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力和履行義務(wù)。

中央政府具有權(quán)威性。由于中央政府本身所具有的地位和使命，考慮到政策的影響力度，對制定的每一項(xiàng)政策都要用科學(xué)的眼光去看待，為追求公眾利益最大化而謹(jǐn)慎決策。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策，是中央政府考慮到農(nóng)村城鎮(zhèn)化帶來入學(xué)兒童的數(shù)量、教育資源的質(zhì)量及“以縣為主”教育管理體制的影響做出的決策，地方必須積極作出響應(yīng)以達(dá)成政策意愿。中央政府在政策的制定及執(zhí)行中享有高度的權(quán)威性，受約束小，自主性大，并對地方政府授予相應(yīng)的權(quán)力。但是因本身能力有限和職責(zé)所限，不能代替各級地方政府做出決策，一般情況下，只對地方政府反饋的問題做出回應(yīng)。

地方政府被授權(quán)并具有自主權(quán)。對于地方縣級政府來說，“一方面,由于地方差異和各自的利益訴求，地方化行動往往是分散且盲目的，需要國家在必要時(shí)發(fā)揮中心協(xié)調(diào)作用。另一方面，地方政府在公共事務(wù)管理中更貼近公眾，更能了解他們的需求和提供多樣化的服務(wù)，因此在地方自治中更加具有話語權(quán)。”[7]所以，縣級政府接受中央政府的指導(dǎo)和授權(quán)，并在了解學(xué)校、學(xué)生及家長的意愿后，在有限的職權(quán)范圍內(nèi)自主決策。在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整過程中，縣級政府的權(quán)限大小、價(jià)值取向、執(zhí)行理念、民主程度都影響它的政策執(zhí)行。

專家學(xué)者和媒體有影響力但無權(quán)力。專家學(xué)者作為各領(lǐng)域的代表，組成政府的“智囊團(tuán)”，根據(jù)專業(yè)知識，對政府的決策做出科學(xué)全面的理性分析。考慮到農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的目標(biāo)群體，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等方面全面詮釋政策的利弊。對于決策，專家學(xué)者只有建議權(quán)，意見是否被采納由政府決定。官方媒體具有權(quán)威性，發(fā)布的信息影響力受重視的程度高，但是只能在政府的指導(dǎo)下及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布政府信息，不能更改和歪曲信息內(nèi)容。民間媒體本著自身所具有的社會關(guān)注度和責(zé)任感，一方面對官方媒體的信息進(jìn)一步擴(kuò)散，另一方面將基層民眾反映的問題曝光，以引起相關(guān)政府部門的重視，曝光的問題要具有代表性和真實(shí)性，尊重民眾的言論權(quán)和和隱私權(quán)，也要對媒體自身的立場負(fù)責(zé)。

學(xué)校布局調(diào)整政策與學(xué)校及學(xué)生利益關(guān)系最大，但他們的話語權(quán)卻最小。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策針對的對象是學(xué)校，最終的目的是促進(jìn)教育均衡發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)每一個(gè)學(xué)生全面發(fā)展。學(xué)校調(diào)整政策關(guān)系到學(xué)校教育資源的優(yōu)化配置，調(diào)整后的結(jié)果是否提高了學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，學(xué)校撤并后教師如何安置，學(xué)校如何才能獲得更多的資源投入等。學(xué)校的調(diào)整也關(guān)系到學(xué)生上學(xué)路途遠(yuǎn)近及安全問題，是否接受更好教育問題，教育資源是否被稀釋問題，寄宿制學(xué)校對學(xué)生發(fā)展產(chǎn)生的影響等。學(xué)校及學(xué)生接受縣級政府的調(diào)整政策，但是處于政策實(shí)施過程的最底層，由于本身權(quán)力有限，話語權(quán)少，不能改變及影響政策決定，處于十分被動的地位。

三、基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策現(xiàn)狀審視

在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策中存在著多元化的利益相關(guān)者，政策執(zhí)行過程的動態(tài)化以及彼此間復(fù)雜的相互關(guān)系，這種政策中存在的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系影響著政策的執(zhí)行及結(jié)果。借助政策網(wǎng)絡(luò)理論及特征，可以使我們更好地審視農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策執(zhí)行出現(xiàn)的問題，進(jìn)而為未來政策走向提供依據(jù)。

（一）農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中部分利益主體“不在場”

地方縣級政府接受中央政府的授權(quán)，對本地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行調(diào)整，理應(yīng)聚集所有與政策相關(guān)的主體進(jìn)行討論和商榷。但是從各地區(qū)的政策可以看出，政策的執(zhí)行是千篇一律的“撤點(diǎn)并?！保宦傻膱?zhí)行效果，讓人們只看到了政府在這項(xiàng)政策中擁有絕對的話語權(quán)。在政策制定過程中，政府由于觀念影響，能力有限，很少考慮到某些利益主體的訴求，使得部分利益主體因?yàn)閰⑴c途徑少和話語權(quán)小而“不在場”。首先，忽視了切身利益相關(guān)者學(xué)生及家長是否愿意撤并學(xué)校的想法和心理承受能力，由路途遙遠(yuǎn)而產(chǎn)生的安全問題，這是最令家長擔(dān)憂的。其次，沒有具體了解所管轄區(qū)內(nèi)各個(gè)學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)的實(shí)際情況就盲目撤并學(xué)校， “巨型學(xué)校”給學(xué)校帶來了許多包括來自管理、教學(xué)、安全等方面的壓力。再次，有的地方政府文件中包括“撤銷學(xué)生數(shù)量較少的辦學(xué)點(diǎn)，如果有必要撤銷邊遠(yuǎn)村的辦學(xué)點(diǎn)”，邊遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校教學(xué)點(diǎn)被邊緣化，學(xué)生的權(quán)益被忽視?？h級政府只是以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，緩解“以縣為主”的管理體制對管理造成的困難，節(jié)約管理成本，在政策制定中忽視部分利益主體，造成特殊問題的普遍解決。

（二）農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中主體間溝通合作機(jī)制缺乏

由于各利益主體對在自己權(quán)限范圍內(nèi)掌握的信息具有絕對的控制權(quán)和獲取權(quán)，所以他們之間存在著信息的封閉與不對稱。因此政策的執(zhí)行需要他們彼此之間信息的交換，但是從布局調(diào)整政策的執(zhí)行過程及結(jié)果來看，并沒有做到各主體之間的溝通合作。主要表現(xiàn)在：第一，中央政府沒有與地方政府及官方媒體進(jìn)行溝通，違背教育資源優(yōu)化配置的初衷，沒有從各方面正確解讀和宣傳，造成地方政府的片面理解；第二，地方政府之間缺少溝通合作，為了積極響應(yīng)中央決策，地方政府只看見政績追求，看不見長遠(yuǎn)發(fā)展，強(qiáng)制規(guī)定撤并學(xué)校的數(shù)量，并有領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督獎勵先進(jìn)，在這種情況下就形成了地方政府之間的惡性競爭，看哪個(gè)地方能夠更及時(shí)更迅速地完成中央的指示，而不是互相溝通，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的借鑒；第三，政府與公眾缺少溝通，政策本身有著強(qiáng)制性、功利性、競爭性的傾向。例如有些地方政府的文件提出“將政策廣泛宣傳，為民排憂解難”，表面上走的群眾路線，喊著為人民服務(wù)的口號，對群眾的疑問做出解釋，但深究其內(nèi)在含義，他們所謂的溝通就是指下達(dá)政策后對民眾接受政策的說服，是一種對政府意志的灌輸，實(shí)際是沒有對溝通理解到位。事實(shí)上，一個(gè)關(guān)系到各利益主體需求的決策需要溝通，廣泛聽取各方意見，這樣的政策才會產(chǎn)生“其身正，不令而行”的效果。

（三）農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中相應(yīng)的監(jiān)督評估不到位

權(quán)力最本質(zhì)的屬性是強(qiáng)制性，而權(quán)力的強(qiáng)制性帶來的后果之一便是權(quán)力的濫用?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[8]在政策制定和政策執(zhí)行分離的情況下，政策執(zhí)行的有效監(jiān)督是確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要條件。教育部文件要求“因地制宜”調(diào)整教育布局，政策本身涵蓋面較廣，對政策不執(zhí)行的規(guī)定，僅為“不準(zhǔn)”“禁止”“原則上”“一般應(yīng)這樣”等具有極大彈性的表述，沒有具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，給予地方政府較多的自由裁量空間。縣級政府根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厍闆r，采取靈活的措施選擇性地進(jìn)行政策執(zhí)行，這是體現(xiàn)教育政策靈活性，保證政策執(zhí)行在不斷變化和異質(zhì)性較大的環(huán)境中取得公共政策效益的必要手段。但同時(shí)政策執(zhí)行主體會因此濫用自由裁量權(quán)從而謀取私利，偏離政策目標(biāo)或使政策目標(biāo)落空。因此，有必要加強(qiáng)對縣級政府的政策執(zhí)行過程實(shí)施制度約束和倫理監(jiān)督。

根據(jù)縣級政府在政策中的地位，要想使得政策發(fā)揮本身的效果，來自上級的權(quán)威監(jiān)督和來自政策執(zhí)行對象的實(shí)際監(jiān)督是必不可少的，而現(xiàn)實(shí)中缺少的正是這種有效的監(jiān)督機(jī)制。中央政府授權(quán)給地方縣級政府，地方政府根據(jù)政策內(nèi)容發(fā)揮自主權(quán)，調(diào)動地方政府的積極性。但缺少中央政府的有效引導(dǎo),民眾及媒體的有效監(jiān)督等制度，導(dǎo)致縣級政府在政策實(shí)施中根據(jù)自身與上級政府之間存在的利害關(guān)系進(jìn)行博弈，“一刀切”“機(jī)械執(zhí)行”來爭取自身利益最大化。激勵機(jī)制的不完善使地方政府之間形成過度競爭，公眾對政策的參與度看出績效評估機(jī)制的匱乏。從2001年政策實(shí)施開始，2005年有學(xué)者提出對寄宿學(xué)校安全問題的審視，直到2007年有少數(shù)學(xué)者將問題集中在教學(xué)點(diǎn)的去留及政策下的教育公平方面。但真正得到重視是在2010年之后。由此，我們可以看出，缺少監(jiān)督和政策評估機(jī)制，“單方意愿執(zhí)行”而沒有被及時(shí)有效地制止和彌補(bǔ)，造成政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

四、基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整路徑選擇

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策在經(jīng)歷2012年的“暫停”、調(diào)整后，2013年各省市陸續(xù)完成該政策的專項(xiàng)規(guī)劃，新一輪的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整開始啟動。如何實(shí)事求是、科學(xué)有效推進(jìn)政策的實(shí)施成為社會各界關(guān)注的重要問題，政策網(wǎng)絡(luò)理論為我們理解和有效推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整提供了新的視角。

（一）“有限政府”主導(dǎo)下的各利益主體共同參與

由于社會的發(fā)展變化、科技的進(jìn)步，有限的政府職能使得政府管理出現(xiàn)了新的變化和難度，簡單的靠政府管理已經(jīng)滿足不了現(xiàn)代化發(fā)展的需要，多元化主體參與的新的治理模式能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府管理的不足。好政策制定的前提就是各利益主體的共同參與。

各利益主體參與決策可以通過公示、信訪、舉辦聽證會等多種途徑來實(shí)現(xiàn)。譬如聽證會，當(dāng)前，中央和地方的很多政府部門制定了專門的聽證程序或規(guī)則、辦法，在價(jià)格決策、地方立法等多個(gè)領(lǐng)域適用，而且成效顯著。在多個(gè)主體參與的聽證會中，中央政府政策理念的傳達(dá)，地方縣級政府的總體規(guī)劃，專家學(xué)者的理性解讀，各學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)代表對學(xué)校真實(shí)情況的反映，學(xué)生及家長代表的意見表達(dá)，還有來自偏遠(yuǎn)地區(qū)的聲音，都會得到展現(xiàn)和表達(dá)。這一過程搭建了教育利益相關(guān)主體利益表達(dá)的平臺和機(jī)制，同時(shí)也體現(xiàn)出布局調(diào)整政策的政府反饋與應(yīng)答。只有這樣，政府才能充分獲得各主體的意愿和建議，更好地整合、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，做出有益于各方利益的決策。任何事物都有兩個(gè)方面，多個(gè)主體的參與能夠從各方面分析，站在自身的角度考慮政策是積極的還是消極的，最終選用積極作用大、負(fù)面效應(yīng)小的政策，這樣做出的決策才更加科學(xué)有效，代表最大多數(shù)社會公眾的利益。

世界銀行在1992年的研究報(bào)告《治道與發(fā)展》中指出，好的治理基礎(chǔ)在于政府的職能從“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗薄６嘣黧w在參與決策中往往會只考慮到自身的利益，忽視其他主體利益，這就需要充分發(fā)揮政府權(quán)威性和主導(dǎo)性作用，即不偏向某一方又不會忽視政策執(zhí)行的初衷，充分達(dá)到各利益主體之間的平衡，這是有效政策的前提。

（二）確保各種政策執(zhí)行資源的充分利用

政策網(wǎng)絡(luò)形成的條件之一就是網(wǎng)絡(luò)主體的基于資源的相互依賴，這里的資源包括信息資源、財(cái)力資源、政治資源、知識資源等。在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策中，對多元主體掌握的資源的充分利用是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。

根據(jù)上文我們對各利益主體之間的關(guān)系分析，我們可以看出政府掌握著重要的政治資源，具有權(quán)威性和影響力，它可以對從各方面掌握的信息進(jìn)行最權(quán)威的指導(dǎo)。媒體有包括對上級政策信息解讀以及對基層公眾態(tài)度了解等方面的信息資源。專家學(xué)者以其專業(yè)知識和視角，對政策做出科學(xué)的分析和預(yù)測。學(xué)校在如何能更好地教育學(xué)生方面有著更多的實(shí)踐和資源，學(xué)生及家長能夠?qū)φ咦鞒鲎钌畹捏w會。只有將多元化主體之間存在的信息進(jìn)行充分整合利用，才能保證布局調(diào)整政策的科學(xué)性和合理性。

對資源的充分利用需要一個(gè)有效的溝通與合作的交流平臺。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，公民與政府之間的互動成為可能，在這個(gè)溝通平臺之上，各利益主體之間的溝通更加快捷便利，政府將政策制定與各地方執(zhí)行的相關(guān)信息有選擇性和重點(diǎn)性地進(jìn)行披露，公布于民，甚至對決策執(zhí)行出現(xiàn)的偏差通過專家學(xué)者的建議做出及時(shí)的糾正。當(dāng)然信息的互動不僅包括信息的公布，還包括信息的獲取、決策的回應(yīng)，只要不涉及法律規(guī)定的不能公布的內(nèi)容，政府都可以及時(shí)為公眾答疑解惑。充分利用基層學(xué)生及家長對政策執(zhí)行做出的反饋以及滿意度，對于一些偏遠(yuǎn)的貧困的地區(qū)，沒有能力及途徑來了解信息和表達(dá)訴求，一方面可以充分利用媒體資源進(jìn)行傳遞，還可以讓政府工作人員定期到基層中去傾聽民聲，了解民意。學(xué)校對于教育資源如何優(yōu)化配置具有一定的話語權(quán)，通過向縣級政府提供合理的參考來取得中央政府的財(cái)政支持。在充分利用這些資源的基礎(chǔ)之上才能更好地執(zhí)行政策。

（三）完善政策執(zhí)行的監(jiān)督激勵機(jī)制

制度是一種必須遵循的規(guī)則，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、導(dǎo)向性等特征，如法律制度、行政制度等。要想使政府決策機(jī)制各構(gòu)成主體之間的內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系得以穩(wěn)定、鞏固和發(fā)展，并成為不同主體所遵循的行為規(guī)則和程序，就必須做出相應(yīng)的制度安排，形成一種穩(wěn)定的機(jī)制。[9]在這里主要包括來自官方和民間的監(jiān)督制度、合理的政府激勵制度、政府績效的評估制度三個(gè)方面，這是政策執(zhí)行的有力保障。

由于縣級政府與中央政府之間存在的信息不對稱和信息失真的情況，為了避免縣級政府權(quán)力過大而造成的權(quán)力濫用，必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，完善政府內(nèi)部的監(jiān)督，輿論媒體監(jiān)督和民眾監(jiān)督防止監(jiān)督流于形式。政策的實(shí)施，要有合理的激勵制度，對政策執(zhí)行好的縣級政府，要給予積極的肯定和獎勵，對于政策實(shí)施不到位的地方政府要給予批評和懲罰，防止盲目的競爭，當(dāng)然評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不是撤銷了多少學(xué)校，而是政策的執(zhí)行是否促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村教育質(zhì)量的提高，農(nóng)村學(xué)生是否享受到優(yōu)秀的教育資源，偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)生權(quán)益是否得到保障。這些都需要有效地績效評估制度?？冃гu估機(jī)制包括各利益主體對政府的執(zhí)行理念、執(zhí)行力度、執(zhí)行結(jié)果等作出評估，好的評估機(jī)制能夠提高政府工作效率與積極性，增強(qiáng)政府的責(zé)任感，包括對正在執(zhí)行的政策進(jìn)行評估，對即將實(shí)施的政策進(jìn)行評估，來自專家學(xué)者的評估，來自學(xué)生及家長之間的評估，以使評估更加專業(yè)化及公眾化。

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策作為一項(xiàng)公共政策，其制定和執(zhí)行是各利益相關(guān)主體在教育資源相互依賴基礎(chǔ)上的互動、合作、溝通、協(xié)商的過程?？v觀該政策實(shí)施十余年來的事實(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠政府單方面的強(qiáng)制性執(zhí)行，不僅會造成政策執(zhí)行效果偏離政策目標(biāo)，而且會由此影響和削減政府的權(quán)威和公信力，這與當(dāng)前“辦人民滿意教育”的初衷是背道而馳的。因此，要重視政府和社會、民眾的互動，搭建各利益主體間合作溝通的平臺，加強(qiáng)政策執(zhí)行的多元監(jiān)督和制度約束，這需要我們以新的思維和視角來理解政策過程，而以政策網(wǎng)絡(luò)理論來反思農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策過程為我們提供了一種新的視野和路徑。

[1]21世紀(jì)教育研究院發(fā)布《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評價(jià)報(bào)告》[EB/OL].(2012-11-17)[2014-06-02].http://www.shekebao.com.cn/ shekebao/2012skb/sz/userobject1ai5012.html.

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A Study on the Policy Implementation of Layout Adjustment Policy of Rural School Based on the Policy Network Theory

CAO Jing， WANG Cheng-zhi

(Business School, University of Shanghai for Science and Technology, Shanghai, 200092)

The policy network theory provides a new perspective for the study of the rural school layout adjustment policy. The policy implementation should be a communicative and cooperative dynamic process which based on educational resources that happens among the central government, local government, experts and scholars, mass media, school stakeholders, students, parents and other acting individuals. It is also constrained by rules and institutions. However, there exist problems in reality that influence the effect of policy implementation such as some stakeholders’ absence, the lack of communication and cooperation among individuals ,the insufficiency of supervision .To ensure the implementation of the rural school layout adjustment policy effectively, we can take some measures such as stakeholders’ participation under the guidance of “l(fā)imited government”, making full use of various resources and perfecting the supervisory and incentive mechanism of policy implementation.

policy network theory; basic education; rural education; educational policy; allocation of educational resources

G520

A

10.3969/j.issn.1005-2232.2014.05.006

（責(zé)任編輯：吳洪偉，朱振環(huán)）

（責(zé)任校對：黃婉莉，姚琳）

2014-06-16

上海理工大學(xué)博士啟動基金項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中教育政策倫理研究”（批準(zhǔn)號：1D-10-303-002）和青年教師培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目“農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策執(zhí)行研究”（批準(zhǔn)號：1D-10-303-001）。

王曹晶，上海理工大學(xué)管理學(xué)院講師，教育學(xué)博士；王成芝，上海理工大學(xué)管理學(xué)院2013級碩士研究生。