我國農(nóng)村金融體制的缺陷與矯正思路

王桂堂，閆盼盼，董薇薇

（河南財經(jīng)政法大學，鄭州 450000）

農(nóng)村金融問題是“三農(nóng)”問題中各種矛盾匯聚的焦點之一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題、規(guī)?；?jīng)營問題、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新問題、土地有序流轉問題、農(nóng)民增收問題、剩余勞動力轉移問題等，都與農(nóng)村金融體制息息相關。提高農(nóng)村金融體制與“三農(nóng)”發(fā)展的兼容性和協(xié)調(diào)性是解決“三農(nóng)”問題的客觀要求。

一、現(xiàn)有農(nóng)村金融體制缺陷及成因

（一）體制缺陷

1.農(nóng)村金融體制與農(nóng)村經(jīng)濟結構不適應。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，在實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制初期，原來“隊為基礎，三級所有”的結構形式迅速蛻變?yōu)橐患乙粦舻纳a(chǎn)經(jīng)營單位的模式，這一模式非常類似于在我國延續(xù)了數(shù)千年的小農(nóng)經(jīng)濟格局。這一格局，與當前以商業(yè)性為主的農(nóng)村金融體系（包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲蓄銀行以及隨后誕生的村鎮(zhèn)銀行）無法匹配。由于弱質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟與追逐利潤的商業(yè)金融之間不易調(diào)和的矛盾，農(nóng)村金融體系從農(nóng)村吸收的存款并沒有全部轉化為支持“三農(nóng)”的貸款，相當一部分流向了比較利益更高的城市地區(qū)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

2.農(nóng)村金融體系的功能與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求不匹配。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這家惟一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，其服務對象主要是農(nóng)產(chǎn)品購銷調(diào)存的流通企業(yè)，遠不能涵蓋“三農(nóng)”金融需求的全部，故很多農(nóng)戶對于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這一稱謂是相當陌生的。中國農(nóng)業(yè)銀行走上商業(yè)化發(fā)展道路之后，其運作機制更是遠離了“三農(nóng)”的需求（史彥龍，龐如超，2012）[1]。雖然國務院在批準農(nóng)業(yè)銀行上市之前要求其要保留“三農(nóng)”事業(yè)部，并承諾上市之后不能“脫農(nóng)”，但“三農(nóng)”事業(yè)部能否從其商業(yè)性盈利以及國家財政有限的支持當中獲得足夠補貼，從而實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，依然存疑。農(nóng)村信用社目前所從事的業(yè)務應當是與“三農(nóng)”最為接近的，但信用社體制歷經(jīng)多次改革也是沿襲著商業(yè)銀行的套路行進的，故與正在變革的農(nóng)村經(jīng)濟體制也顯示出很多不匹配之處（郭紅東等，2009）[2]。2012～2013 年期間，筆者在河南省進行了一次金融支持農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的信用社都不能對農(nóng)民專業(yè)合作社直接發(fā)放貸款，而只能對專業(yè)合作社負責人（自然人）發(fā)放貸款，然后再由該自然人充當“二傳手”，將所獲的貸款分成更小的份額，轉給有金融需求的合作社社員使用。信用社之所以必須這樣做，理由是現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社多為松散型組織，不符合“承貸主體”的要求，這一現(xiàn)狀對已經(jīng)頒布實施數(shù)年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》近乎是一種嘲弄。①2006年頒布的我國農(nóng)民專業(yè)合作社法規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社依法管理即取得法人資格。

（二）體制缺陷的成因

當前的農(nóng)村金融體制之所以呈現(xiàn)出上述不適應不匹配的格局，從制度層面分析，與我國農(nóng)村金融制度重構整體安排取向有內(nèi)在聯(lián)系。

第一，政府主導強制性變遷的金融體制與農(nóng)村經(jīng)濟體制的變遷不協(xié)調(diào)。與自然演進的制度變遷相比較，政府主導的強制性制度變遷有其巨大優(yōu)勢，可在較短的時間完成改革的程序，可節(jié)省時間成本（徐軍輝，2013）[3]。例如，農(nóng)業(yè)銀行與其他三家國有專業(yè)銀行走上商業(yè)化改革的道路之后，為了彌補農(nóng)村金融領域服務主體缺失的空檔，1996年政府在很短的時間內(nèi)讓信用社與農(nóng)業(yè)銀行強制脫鉤，將信用社推上“農(nóng)村金融服務主力軍”的位置?？陀^上講，這一制度安排確實彌補了特定歷史時期農(nóng)村金融服務主體缺位的問題，信用社在農(nóng)村金融服務供給過程中“挑大梁”也的確為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻。但這一制度安排不是市場自然演進的結果，而是行政命令的結果。脫鉤后的信用社與內(nèi)生于農(nóng)民群體當中真正意義上的“合作社”并非同一概念，其“三性”（組織上的群眾性、經(jīng)營上的靈活性、管理上的民主性）并沒有得到真正體現(xiàn)。特別是在1998年政府部門取締“三會一部”（即農(nóng)村合作基金會、農(nóng)村救災扶貧互助儲金會、民營企業(yè)資金互助會、供銷社社員股金服務部）之后，脫鉤后的信用社在農(nóng)村金融市場當中又占據(jù)了近乎壟斷地位，與原來農(nóng)業(yè)銀行一統(tǒng)天下的格局并無二致，這與變革后農(nóng)村經(jīng)濟形式的多元化、結構層次的多樣化又是相悖的。

第二，單純機構擴張的路徑選擇缺乏創(chuàng)新和準確定位。如前所述，目前單從農(nóng)村金融機構數(shù)量來看，盡管還比不上城市當中人均擁有金融服務網(wǎng)點的水平，但與改革開放之初相比，的確有了很大的改觀。無論是信用社的改制、郵儲銀行的設立還是小額信貸公司試點以及隨后村鎮(zhèn)銀行的推廣，都走的是機構數(shù)量不斷擴張的路子。毫無疑問，機構的擴張，有助于改善農(nóng)村金融服務短缺狀況的。但機構擴張的背后，如沒有準確功能定位的匹配，其擴張的取向就會“跑偏”。例如信用社改革的過程中，監(jiān)管部門對于其新開設網(wǎng)點的管制是相對寬松的，但新增網(wǎng)點之后沒有相應金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的跟進，增開的網(wǎng)點就失去了增加有效金融供給的現(xiàn)實意義。郵儲銀行設立后也存在同樣的問題，因為郵政儲蓄銀行的前身是郵政機構，而我國郵政機構的網(wǎng)點遍布全國各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其數(shù)量甚至超出任何一家大型國有商業(yè)銀行，但新設立的郵政儲蓄銀行由于缺乏針對“三農(nóng)”服務的準確定位，也陷入機構單純擴張而功能沒能創(chuàng)新的窠臼。

第三，外生制度的移植嫁接缺乏與農(nóng)村內(nèi)部創(chuàng)新機制的有機結合。改革以來，我國農(nóng)村金融體制歷經(jīng)數(shù)次重大的調(diào)整，但每次調(diào)整，都是將一種既有外部金融制度移植嫁接到農(nóng)村經(jīng)濟肌體之上。以農(nóng)信社的體制改革為例，將農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，形成一個相對獨立的金融組織體系，表面上是將原國有金融體制內(nèi)的一個組成部分“降格”為集體金融組織，試圖拉近其與農(nóng)村集體所有制生產(chǎn)組織的關系，形成二者相互伴生、相互支撐的效應。但事實上，由于改革的整體設計與布局等多方面的限制，農(nóng)信社始終沒能擺脫官辦色彩，在某些地方甚至還被強化。在現(xiàn)有農(nóng)信社制度安排中，為了強化政府對農(nóng)村經(jīng)濟組織的管理與控制，同時也為了防范金融風險的外溢，各省都由政府強令安排基層信用社出資構建一個省級聯(lián)社，來對基層信用社行使管理權。這種扭曲的制度安排，無論相對于合作屬性的經(jīng)濟組織，還是相對于規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)（股份有限責任公司）的治理結構而言，都是有悖于法理的（孫陽昭，穆爭社，2013）[4]。這必然導致現(xiàn)有農(nóng)村金融組織體系在運作過程中出現(xiàn)諸多的矛盾。村鎮(zhèn)銀行的設立也存在同樣的問題，在我國這類銀行之所以取名為“村鎮(zhèn)銀行”，初衷就是為使這類金融機構與“三農(nóng)”有一個良好的契合，但根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，設立村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機構。如此，新設村鎮(zhèn)銀行，雖然身在鄉(xiāng)村，但其治理結構、管理模式都無法擺脫在原體制軌道上運行的發(fā)起人銀行對它的影響與控制，故村鎮(zhèn)銀行從其誕生之日開始，與“三農(nóng)”天然的親和力就受到了干擾。

二、改革深化路徑與對策探討

改革開放以來，我國農(nóng)村金融體制歷經(jīng)多次重大變革。但時至今日，我國農(nóng)村金融發(fā)展狀況并未達到與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相匹配的地步。其突出的表現(xiàn)就是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展農(nóng)村金融服務的供給不是隨之增長反而趨于相對萎縮的態(tài)勢，一直企待的城市金融對農(nóng)村的反哺一直沒有來臨。這一現(xiàn)象引起了理論界與實務界的深刻反思。結合前面分析，追溯改革開放以來我國農(nóng)村金融體制的歷次變遷與改革，基本上都是走一條“外生供給”的路子。誠然，當制度層面的上層建筑不適應農(nóng)村經(jīng)濟基礎發(fā)展的要求時，必須革除原有制度的藩籬，以適應生產(chǎn)力的發(fā)展要求，因此每一次改革都是必需的，也是及時的。然而進一步分析之后會發(fā)現(xiàn)，每經(jīng)歷一次外生制度供給的變遷，其農(nóng)村肌體內(nèi)部的創(chuàng)新機制都沒有得到很好的激勵，“金融壓抑”依然如故，這不能不說是導致目前我國農(nóng)村金融服務供給嚴重短缺的一個重要原因。如此，給我們提出了一個值得深思的問題，外生制度的供給如果無法與內(nèi)生創(chuàng)新因素相結合、相促進，每一輪耗費巨大成本的改革都難以實現(xiàn)預定的目標。為此，提出以下對策思路：

（一）功能優(yōu)先

農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟的一個子系統(tǒng)，歸根結底，農(nóng)村金融體系是要服務于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?；诮鹑诠δ苡^[5]，改革的基本思路不應是單獨追求金融機構的多樣性與多變性，而是金融體系功能的相對穩(wěn)定性。因此，農(nóng)村金融體系的改革也應當圍繞穩(wěn)定服務于“三農(nóng)”這一核心功能來設計改革整體方案，而不是單純立足于機構的增減來調(diào)節(jié)農(nóng)村金融服務的供需。應據(jù)此對前一階段的農(nóng)村金融體制改革進行反思，凡圍繞服務“三農(nóng)”這一核心功能的，予以保留，繼續(xù)推進，凡偏離服務“三農(nóng)”這一核心功能的加以調(diào)整。從整體上應當遵循“結構——功能——行為績效”的改革范式。

例如2004年以來，隨著國家糧食流通體制的改革，原來國有糧食收購企業(yè)在市場逐漸失去了壟斷地位，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也漸漸失去原來的業(yè)務對象。在國家開發(fā)銀行與進出口銀行向商業(yè)性開發(fā)銀行轉制影響下，農(nóng)發(fā)行也醞釀向商業(yè)性開發(fā)銀行轉軌。這一思路值得商榷。在我國農(nóng)村政策性金融供給嚴重不足的情況下，將惟一的農(nóng)業(yè)政策性金融機構商業(yè)化，必然會在農(nóng)村金融體制內(nèi)加劇政策性金融供求失衡的局面。而通過新設立政策性金融機構增加供給又將耗費更多的人力財力物力，增加更多的時間成本。故立足于增加政策性金融服務供給來設計農(nóng)發(fā)行的改革出路才是符合農(nóng)村金融體系功能要求的選擇。

農(nóng)信社下一步的改革也當遵循功能優(yōu)先的基本思路。我國農(nóng)信社在與中國農(nóng)業(yè)銀行分離之后，其體制歷經(jīng)多輪變遷，成功之處在于定位于“三農(nóng)服務的主力軍”，而存在癥結則是過多從機構角度考慮其分分合合，以致農(nóng)信社長期以來處于一種“帶病運行”的狀態(tài)。事實上，農(nóng)信社是否應轉化為股份合作銀行，何時何地在原農(nóng)信社基礎上改設為農(nóng)村商業(yè)銀行，省級聯(lián)社的模式是否過渡為省級農(nóng)商行等問題都是機構層面的變化。農(nóng)信社應當緊緊圍繞服務“三農(nóng)”，服務農(nóng)村實體經(jīng)濟，順應農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展設計布局，這才是問題的關鍵，至于機構形式的未來發(fā)展取向，應當是接受市場檢驗之后水到渠成的結局，而應不是人為搭建。

（二）協(xié)同發(fā)展

這里的協(xié)同發(fā)展，既包含城鄉(xiāng)金融體系的協(xié)同發(fā)展，也包含農(nóng)村金融體系內(nèi)部各個有機組成部分的協(xié)同發(fā)展，還包含外部制度供給與農(nóng)村內(nèi)生金融市場、金融活動及其組織體系發(fā)育的協(xié)同發(fā)展。改革開放以來，由于我國整體上的經(jīng)濟體制改革采取先易后難的一種漸進式模式，這一模式影響到金融領域改革布局，體現(xiàn)為非均衡策略：亦即在金融改革過程中，優(yōu)先考慮城市金融體系，而后考慮農(nóng)村金融體系；優(yōu)先考慮國有金融體系，而后考慮非國有金融體系；優(yōu)先考慮體制內(nèi)金融，而后考慮體制外金融。之所以采取這種思路，是為了最大限度的維護金融的穩(wěn)定，同時也是順應加入世貿(mào)組織以后金融國際化的要求。但隨著非均衡改革的“紅利收益”逐漸消退，金融領域各項改革的協(xié)同推進，協(xié)調(diào)發(fā)展將成為必然選擇。

在改革開放的初期，農(nóng)村金融改革的延后，是在為城市金融改革做鋪墊，承擔城市金融改革帶來的成本，而在今天，城市金融發(fā)展水平已經(jīng)遠超過農(nóng)村金融發(fā)展水平的情況下，已經(jīng)沒有任何理由倚重城市金融改革，輕視農(nóng)村金融改革。為此，從宏觀層面，國家應當加大對農(nóng)村金融改革的投入力度，這里的投入，不僅僅是指資金與財力物力的投入，更為重要的是農(nóng)村金融改革應當獲得與城市金融改革等同的政策供給。在上海的自貿(mào)區(qū)可以進行資本項目下的貨幣自由兌換，類似的有助于農(nóng)村金融發(fā)展的政策也應賦予各類“農(nóng)村金融改革實驗區(qū)”。

在農(nóng)村金融體系內(nèi)部，過去一段時間內(nèi)重心是放在了信用社的改革上，隨著農(nóng)村金融結構多元化格局的逐漸形成，其他相關領域的改革也應當平行推進，與信用社的改革相互支撐，相互協(xié)同，這樣才能解決一個時期以來信用社承擔絕大部分支農(nóng)責任而“不堪重負”困境，才能為信用社今后的良性發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境。這里，特別值得指出的是我們在重視“官辦”金融體系（目前的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、信用合作社都是政府主辦的）的同時，要重視民營金融體系的發(fā)育。真正民辦的農(nóng)村金融體系是根植于“三農(nóng)”內(nèi)部、產(chǎn)生發(fā)育與“三農(nóng)”之中的，在產(chǎn)生之初，需要對這類金融因素給予更多的關照與呵護，這樣才能讓外生制度供給的變遷與農(nóng)村肌體內(nèi)部的創(chuàng)新機制有機結合，最后達到消除農(nóng)村金融壓抑的效果。

（三）適度引領

這里說的適度引領不是指金融片面超前發(fā)展而脫離農(nóng)村實體經(jīng)濟需求，因為金融發(fā)展水平歸根到底是要受到經(jīng)濟發(fā)展水平制約的。而是說農(nóng)村金融的發(fā)展要為農(nóng)村經(jīng)濟結構的升級服務，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的轉型鋪平道路，而不能成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸與羈絆。目前，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展正面臨由一家一戶分散的小規(guī)模生產(chǎn)方式朝著集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)方式的轉移關口，這一階段所需要的金融支持力度是最大的。而在過去一段時間，由于農(nóng)村金融改革的滯后，在很大程度制約了農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的轉型。因此，今后要加速農(nóng)村金融改革步伐，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展鋪平道路，這就是適度引領的真正含義。

考慮到農(nóng)村土地制度改革、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織體系的改革，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保體系建設，農(nóng)村科技創(chuàng)新等方方面面都離不開農(nóng)村金融的支持，故農(nóng)村金融改革與發(fā)展是一項龐大的系統(tǒng)工程，其重要程度絲毫不亞于城市金融改革，應當將其置于我國整體金融改革中一個相對重要的位置。中國金融的國際化固然重要，但為國民經(jīng)濟基礎——農(nóng)業(yè)服務的農(nóng)村金融同樣重要。故在這一時期，采取適度引領的改革策略，不僅是必需的，也是可能的。

值得欣慰的是，在2014年中共中央一號文件，即《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，使今后農(nóng)村金融改革的方向更加明確，也有了更為確切的改革重心定位，這就為今后一個時期我國農(nóng)村金融體系的創(chuàng)新發(fā)展提供了更為良好的宏觀政策環(huán)境，有利于我國未來農(nóng)村金融發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步入良性循環(huán)的道路。

［1］史彥龍，龐如超.農(nóng)業(yè)銀行機構收縮對經(jīng)濟影響的實證研究［J］.華北金融 2012（7）：17-21.

［2］郭紅東.影響農(nóng)民專業(yè)合作社成長的因素分析［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟2009（8）：23-26.

［3］徐軍輝.從誘致性制度變遷到強制性制度變遷：溫州民間金融改革［J］.貴州社會科學 2013（1）：69-74.

［4］孫陽昭，穆爭社.論農(nóng)村信用社制度變遷特征的演變［J］.中央財經(jīng)大學學報 2013（1）：20-25.

［5］莫頓，博迪.金融學（中文版）［M］.北京：中國人民大學出版社2000：23-30.