淺析建設(shè)新型城鎮(zhèn)化面臨的問題及對策

李仙子

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

一、吉林省延邊州城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化水平較高，比全國平均水平高出15個百分點

2012年，吉林省延邊州戶籍總?cè)丝跒?18.21萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口69.87萬人，占總?cè)丝诘?2.02%；非農(nóng)業(yè)人口148.34萬人，占總?cè)丝诘?7.98%。以人口學(xué)角度講，延邊州城鎮(zhèn)化率由2005年的64.73%到2012年達到67.98%，比全國平均城鎮(zhèn)化率52.3%高出15.3個百分點，比吉林省平均城鎮(zhèn)化率53.70%高出14.2個百分點。

而且，延邊州轄內(nèi)八個縣（市）城鎮(zhèn)化率均超過全國平均城鎮(zhèn)化率52.3%的水平，其中，延吉市的城鎮(zhèn)化率最高，達86%；安圖縣城鎮(zhèn)化率最低，為53%，但也超過全國平均水平。

（二）加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市化功能進一步增強

近年來，延邊州不斷加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，增強城市化功能。2012年，延邊州完成城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資535.6億元，比上年增長28.1%，其中，環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資72.3億元，比上年增長61.5%，超過城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速33.4個百分點。自2005-2012年七年間，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資由91.68億元增加至544.31億元，增長約5倍多；其中，環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資由4.17億元增加至71.54億元，增長16倍以上。

隨著城鎮(zhèn)建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度加大，中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)道路、公共交通、水電氣供應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)覆蓋、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護等城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施不斷完善，城市面貌發(fā)生了巨大變化。

（三）整合延龍圖三市資源，擴容延吉市中心城市建設(shè)

自2006年延邊州政府提出以“推進延龍圖一體化發(fā)展、建設(shè)中心城市的戰(zhàn)略”后，整合延吉、龍井、圖們?nèi)齻€城鎮(zhèn)資源，加快了延吉市中心城市建設(shè)步伐。

截止目前，延龍圖一體化實現(xiàn)突破。金融、固話同城運行，開通延龍公交，整合有線電視網(wǎng)絡(luò)，朝陽川鎮(zhèn)和州屬新興工業(yè)集中區(qū)劃入延吉市，延吉西部新區(qū)開發(fā)啟動，三市建設(shè)發(fā)展納入統(tǒng)籌規(guī)劃，“一核、兩級、三支點”的圖們江區(qū)域城市群架構(gòu)初步形成。延吉-龍井一級公路市政化改造工程已通車，延吉大橋、延吉中環(huán)路三期、延吉西出口等重點工程建設(shè)順利推進，部分工程已交付使用。

（四）以實現(xiàn)“8個同城”入手，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐

按照中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，以大帶小、以城帶鄉(xiāng)、以鎮(zhèn)帶村、以點帶面的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展框架基本形成，積極構(gòu)建中心鎮(zhèn)為骨架的城鎮(zhèn)體系，加快了8個小城市發(fā)展步伐。加快吉琿客運專線建設(shè),琿春市、汪清縣城市污水處理工程現(xiàn)已投入使用。進一步抓好城市保障性住房和廉租房建設(shè)，加快城市棚戶區(qū)改造進度，以老城區(qū)為重點，完成部分城市供熱、供水、供電管網(wǎng)改造，完善城市垃圾、污水處理設(shè)施，增強城市功能，提升了城市綜合承載能力，傾力打造宜居城市。

（五）經(jīng)濟較快發(fā)展，提高城鎮(zhèn)居民收入，改善生活水平

隨著特色城鎮(zhèn)化進程的快速推進，有力推動延邊州經(jīng)濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展。全口徑財政收入由2005年的32.3億元增加至2012年的314.1億元，七年間累計增幅3倍多；城鎮(zhèn)居民可支配收入由2005年的8185元增加至2012年的22013元，七年間累計增幅1.68倍。

1、城鎮(zhèn)居民收入高于全省平均水平。2012年延邊州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比吉林省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20208元高出1805元延邊州城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)（30.2%）比吉林省城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)35.3%低5.1個百分點。

2、城鎮(zhèn)居民消費水平提高，生活質(zhì)量明顯提升。2005-2012年七年間，城鎮(zhèn)居民人均消費性支出由5630元增加至16956元，增長2倍多；人均住房面積由每人21.25平方米增加至33.56平方米；每百戶城鎮(zhèn)家庭擁有電冰箱由28臺增加至96臺；擁有洗衣機由57臺增加至94臺；擁有熱水器由1臺增加至90臺。

（六）城鎮(zhèn)就業(yè)容量擴大，有效緩解了就業(yè)壓力

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進和二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)就業(yè)功能不斷擴大，城鎮(zhèn)化建設(shè)對就業(yè)貢獻度穩(wěn)步提高。2011年城鎮(zhèn)就業(yè)人口53.9萬人、2012年城鎮(zhèn)人就業(yè)人口60.4萬人；2013年11月末，就業(yè)人口66萬元。

城鎮(zhèn)就業(yè)容量擴大，有效地緩解了城鎮(zhèn)就業(yè)壓力，在城鎮(zhèn)人口大幅增加的同時，失業(yè)率保持平穩(wěn)下降態(tài)勢，2011年延邊州登記失業(yè)率3.82%、2012年登記失業(yè)率2.89%。

二、延邊州在推進新型城鎮(zhèn)化過程中面臨的主要問題

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級較慢，對城鎮(zhèn)化拉動作用有待提升

實現(xiàn)城鎮(zhèn)化不是簡單的城鎮(zhèn)人口增加，而是城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展帶動人口流入與就業(yè)。從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律看，技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級會促進經(jīng)濟發(fā)展，消化和吸收農(nóng)村剩余勞動力。但延邊州產(chǎn)業(yè)競爭力不強，對城鎮(zhèn)化的拉動作用不明顯，無法創(chuàng)造和吸引就業(yè)崗位，而且，目前延邊邊州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化水平不高，對城鎮(zhèn)化推動有限，難以使更多的農(nóng)村人口成為真正的城市市民。

從三次產(chǎn)業(yè)對就業(yè)的吸引看：2012年末，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為39.6%，比2005年下降15.1個百分點；第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為19.9%，比2005年提高3.9個百分點；第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為50.4%，比2005年提高11.1個百分點。這說明，自2005年以來，延邊州第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，緩解了城鎮(zhèn)就業(yè)難的問題，但從第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重看，其發(fā)展明顯落后于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從延邊州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，仍以第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍較緩慢。2012年末，延邊州生產(chǎn)總值中，三次產(chǎn)業(yè)比例分別為：第一產(chǎn)業(yè)占比為8.9%，比2005年下降4.3個百分點；第二產(chǎn)業(yè)占比為51.5%，，比2005年提高14.9個百分點；第三產(chǎn)業(yè)占比為39.6%，比2005年下降10.9%。這說明，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長明顯緩慢，在生產(chǎn)總值的比重明顯下降，而第二產(chǎn)業(yè)增長明顯加快。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式單一，導(dǎo)致財政風(fēng)險和金融風(fēng)險加大

一是城鎮(zhèn)化建設(shè)資金融資模式單一。一是城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，而財政投入一直是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，但是從延邊州情況看，政府財力薄弱，投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)之中的資金十分有限。這就是說，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口大部分通過外部來融資來解決，如地方政府投融資平臺貸款或者是發(fā)行地方債券，但這些外部融資最終都會形成地方債務(wù)。

2012年末，地方政府融資平臺貸款余額為11.95億元，其中用于城鎮(zhèn)化建設(shè)（水利設(shè)施、水氣熱及管網(wǎng)建設(shè)、污水處理、拆遷舊城改造和保障房建設(shè)、其他市政基礎(chǔ)設(shè)施等）貸款10.23億元，占比為85.61%。而且，地方政府融資平臺貸款方式看，信用貸款占比為40.51%、保證貸款占比為43.09%、抵押貸款占畢業(yè)6.40%?？梢?，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施貸款基本以政府信用獲得融資。2012年末，延邊州共有8家地方政府融資平臺企業(yè)，負債總計為11.92億元，比上年增加1.47億元、增長14.03%，從地方融資平臺負債結(jié)構(gòu)看，銀行貸款約占六成。而地方融資平臺貸款的還本付息主要是依賴地方政府土地出讓收入和政府財政補貼。從延邊州2012年政府平臺貸款情況看，還款來源為土地出讓收入的占比為40%以上。以土地出讓收入和地方政府補貼作為主要城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的來源，這本身具有不穩(wěn)定性，而且在短期內(nèi)加大城鎮(zhèn)化建設(shè)更可能帶來地方政府的財政風(fēng)險和系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。

二是缺乏多元化的投融資機制。延邊州還未形成多元化的投融資機制，雖然地方政府不斷創(chuàng)新投融資機制，拓寬融資渠道，引導(dǎo)社會化資金介入城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是與快速擴大的城鎮(zhèn)規(guī)模相比，公共服務(wù)體系建設(shè)與城鎮(zhèn)軟環(huán)境承載能力明顯滯后，出現(xiàn)了交通擁堵、污染加劇的情況。

（三）交通擁堵等城市病開始出現(xiàn)給居民生產(chǎn)生活帶來壓力

隨著城鎮(zhèn)化快速推進，居民消費水平提高、消費結(jié)構(gòu)日趨升級，城鎮(zhèn)機動車保有量快速增加，已經(jīng)出現(xiàn)部分城市病“堵車”。目前，延吉市機動車保有量13.5萬多輛，人均道路面積不足6平方米。近三年來，延吉市區(qū)堵車現(xiàn)象是越來越嚴重，這對延吉市這個近50萬人口的小城市帶來了交通擁堵的煩惱和困擾。

三、推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

推進城鎮(zhèn)化，絕對不是簡單地從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)。在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)中，遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。包括堅持城鎮(zhèn)化的科學(xué)規(guī)劃和頂層設(shè)計，不斷提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平；加強城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高管理和服務(wù)水平；因地制宜，分步推進，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民等等。具體而言，需要做好以下幾個方面的工作：

（一）加快發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，推進城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化不僅是人口聚集，更應(yīng)該有較大規(guī)模產(chǎn)業(yè)，才能帶動一系列配套服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，進而擴大就業(yè)，才能形成真正意義上的城鎮(zhèn)化。為此，一要應(yīng)結(jié)合本地區(qū)域優(yōu)勢和經(jīng)濟實際，發(fā)展高科技、高附加值的特色產(chǎn)業(yè)和環(huán)保型的綠色產(chǎn)業(yè)。如，從長遠發(fā)展角度，向產(chǎn)業(yè)鏈上游發(fā)展，力爭實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級換代，而且發(fā)展城鎮(zhèn)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、娛樂等服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，從而增加就業(yè)機會，實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民收入的穩(wěn)步提高。通過發(fā)展生產(chǎn)和生活性服務(wù)業(yè)，吸納更多的人口向城鎮(zhèn)集聚；同時還要搞好城鎮(zhèn)化建設(shè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進城市功能完善，提高城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)質(zhì)量，建設(shè)“宜居”城市。

二是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化相輔相成，要繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性作用不可忽視。所以，積極推動轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)集約化、組織化、規(guī)?；?jīng)營，促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。而且大力發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運輸、銷售服務(wù)的工業(yè)與服務(wù)業(yè)，滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，加強農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的相互聯(lián)系，進而推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）建立多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展融資機制

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大、建設(shè)周期和投資回報周期長。從積極穩(wěn)妥的推進城鎮(zhèn)化發(fā)展出發(fā)，必須建立符合發(fā)展要求、可持續(xù)、穩(wěn)定可靠的融資機制與之匹配，政府在搞好規(guī)劃、加強監(jiān)督的同時，主要應(yīng)為全社會的投資活動創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境。

一是政府財政在融資過程中應(yīng)強調(diào)引導(dǎo)和杠桿作用，鼓勵和引導(dǎo)有實力的民間資本進入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使民間資本成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。

二是建立政府、企業(yè)和個人三方共同參與的多元化融資機制，通過市場機制為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資拓寬渠道。

三是積極創(chuàng)新項目融資模式，借鑒城市棚戶區(qū)改造的成功做法，有效發(fā)揮政府引導(dǎo)職能，統(tǒng)籌整合地方財政、土地、金融和政策等各類資源，將經(jīng)營性項目和公益性項目有機組合，提升社會資金向公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的積極性，為引導(dǎo)商業(yè)金融和社會資本進入創(chuàng)造條件。

（三）制定完善的城鎮(zhèn)規(guī)劃且強化落實，發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用

一是新型城鎮(zhèn)化必須規(guī)劃先行，不斷完善區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，堅持有序?qū)嵤┓媳镜貐^(qū)的城鎮(zhèn)化進程。規(guī)劃一旦制定，就不得擅自變更，真正做到規(guī)劃一張圖、歸口一家管，建設(shè)一盤棋，切實落實規(guī)劃，而且政府應(yīng)強化規(guī)劃的執(zhí)法手段，積極支持規(guī)劃執(zhí)法，嚴肅查處違章建筑等影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙，保證城鎮(zhèn)化規(guī)劃貫徹落實。

二是要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引導(dǎo)調(diào)控作用，確保國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（村鎮(zhèn)）建設(shè)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃精準對接，科學(xué)指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的推進，確保規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性，確保合法合規(guī)推進實施，防止盲目造城，處理好人和地、產(chǎn)業(yè)與環(huán)境、城市與生態(tài)的關(guān)系，不斷提高城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量和效益。

三是著力發(fā)展公共交通事業(yè)、拓寬城市道路、對交通繁華街道進行重新規(guī)劃，要求再建公共場所增設(shè)停車場地，逐步解決“停車難、行車堵”等問題，規(guī)范和凈化城鎮(zhèn)交通出行環(huán)境?！?/p>