構(gòu)建基層人民銀行事后監(jiān)督風(fēng)險預(yù)警機制的探討

張 南

（中國人民銀行濟南分行營業(yè)管理部，山東濟南 250021）

自2004年人民銀行各分支機構(gòu)相繼成立事后監(jiān)督部門以來，通過連續(xù)、及時、準確的監(jiān)督，對會計、國庫、貨幣發(fā)行等部門核算風(fēng)險的防范和業(yè)務(wù)質(zhì)量的提升發(fā)揮了積極作用。但隨著相關(guān)核算業(yè)務(wù)系統(tǒng)的不斷升級，事后監(jiān)督在風(fēng)險預(yù)警方法、手段和管理機制等方面相對落后，未與前臺核算部門形成風(fēng)險分析、預(yù)警的合力，一定程度上影響了事后監(jiān)督系統(tǒng)安全制度建設(shè)。如何構(gòu)建整體、量化的風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警體系是擺在我們面前亟待解決的重要課題。本文結(jié)合基層人民銀行業(yè)務(wù)核算和監(jiān)督工作的實際，探討構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警機制的必要性，風(fēng)險預(yù)警機制的構(gòu)想、構(gòu)建預(yù)警機制的建議。

一、建立風(fēng)險預(yù)警機制的必要性

（一）建立預(yù)警機制是防范和化解資金風(fēng)險的迫切需要

目前基層人民銀行事后監(jiān)督是將風(fēng)險監(jiān)督融于全面監(jiān)督之中，由于涵蓋內(nèi)容多、強調(diào)面面俱到、監(jiān)督重點不突出，加之配備的監(jiān)督人員少、素質(zhì)參差不齊，監(jiān)督手段落后，完成全面審核和會計核算資料的整理、裝訂、歸檔、保管和調(diào)閱等非監(jiān)督工作很困難，無力顧及會計核算的所有風(fēng)險點。要強化監(jiān)督與核算部門風(fēng)險防范意識，增強綜合分析能力，發(fā)布風(fēng)險提示和預(yù)警信息，因此建立預(yù)警機制是防范和化解資金風(fēng)險的迫切需要。

（二）建立預(yù)警機制是建立監(jiān)督部門與核算部門聯(lián)系的需要

目前基層人民銀行事后監(jiān)督通過會計核算監(jiān)督通知書、建議書、聯(lián)席會議制度等方式與前臺核算部門進行溝通與反饋，沒有一套與核算部門連接的信息聯(lián)系平臺。要實現(xiàn)對會計、國庫、貨幣發(fā)行等核算業(yè)務(wù)事后監(jiān)督的系統(tǒng)化管理，搭建監(jiān)督與核算部門信息聯(lián)系和數(shù)據(jù)接口平臺，突破“事后”概念，實現(xiàn)事后監(jiān)督的后臺監(jiān)控與前臺操作的相對同步，解決信息聯(lián)絡(luò)和監(jiān)督滯后的問題，從根本上提高監(jiān)督時效，降低風(fēng)險成本。

（三）建立預(yù)警機制是監(jiān)督部門與核算部門形成防范資金風(fēng)險合力的需要

目前基層人民銀行事后監(jiān)督與核算部門之間未建立一套立體化聯(lián)防監(jiān)督機制，無法形成防范資金風(fēng)險的合力。這就要求監(jiān)督與核算核算部門之間加強溝通與交流，正確處理好監(jiān)督與核算的關(guān)系，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的各類風(fēng)險提出相應(yīng)的解決意見和建議。在現(xiàn)有監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，借鑒商業(yè)銀行的一些先進做法，引入信息導(dǎo)入、影像傳輸?shù)认冗M技術(shù)，實現(xiàn)憑證、賬簿、報表等會計檔案資料影像的采集、處理、存儲和監(jiān)督的全程自動化和電子化，實現(xiàn)流水賬的自動勾對。通過延伸監(jiān)督職能，對會計信息進行實時監(jiān)控，也能起到約束前臺業(yè)務(wù)核算行為的作用，為防范重大差錯事故的發(fā)生、杜絕經(jīng)濟案件的發(fā)生提供監(jiān)督保障。

（四）建立預(yù)警機制是突出風(fēng)險監(jiān)督遏制資金案件發(fā)生的需要

近幾年，基層人民銀行資金風(fēng)險案件時常發(fā)生，如2005年吉林省梨樹縣支行盜用199萬元資金案件、2008年黑龍江省通河縣支行發(fā)生19萬元國庫資金案件、2009年河北省宣化支行馮強挪用7000萬元公款案等，一樁樁案件觸目驚心，嚴重影響了人民銀行形象。事后監(jiān)督作為會計核算業(yè)務(wù)流程的延續(xù)，主要目的是防范資金風(fēng)險，這就要求其在對技術(shù)性差錯予以糾正的同時，更應(yīng)當(dāng)注重對風(fēng)險隱患的監(jiān)督。在核算業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)種類不斷增加的情況下，也伴隨著風(fēng)險指數(shù)提升，會計核算業(yè)務(wù)處理的高效率使風(fēng)險隱患愈加凸顯。這就需要一個科學(xué)完善的事后監(jiān)督體系，利用先進的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過對前臺業(yè)務(wù)操作進行全面監(jiān)督，對信息處理的監(jiān)督結(jié)果進行分析、預(yù)測、評價、預(yù)警，切實達到防范風(fēng)險的作用。

二、風(fēng)險預(yù)警機制的構(gòu)想

建立風(fēng)險預(yù)警機制，運用高科技手段，按照實用性、系統(tǒng)性、全面性、便于操作和評價分析原則，建立與會計、國庫、貨幣發(fā)行核算系統(tǒng)相連的風(fēng)險預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，對核算系統(tǒng)資金匯劃的過程進行實時監(jiān)測、動態(tài)分析，實現(xiàn)事后監(jiān)督向事前防范和事中控制的轉(zhuǎn)變。

（一）監(jiān)督預(yù)警的體系

增加科技投入，創(chuàng)建新的事后監(jiān)督體系。為有效發(fā)揮事后監(jiān)督系統(tǒng)預(yù)防和控制操作風(fēng)險作用，加強事后監(jiān)督系統(tǒng)運行管理，實現(xiàn)系統(tǒng)監(jiān)督的流程化和規(guī)范化，實現(xiàn)監(jiān)督信息傳遞和儲存的數(shù)字化，實現(xiàn)監(jiān)督規(guī)則的靈活設(shè)定、預(yù)警提示的自動生成，以及預(yù)警處理的系統(tǒng)控制，建立一套涵蓋會計、國庫、貨幣發(fā)行核算業(yè)務(wù)監(jiān)督的事后監(jiān)督系統(tǒng)。系統(tǒng)自動采集業(yè)務(wù)流程和核算數(shù)據(jù)，通過預(yù)警、調(diào)查、跟蹤、報告等流程，實現(xiàn)監(jiān)督系統(tǒng)風(fēng)險預(yù)警和控制的自動化。對事后監(jiān)督系統(tǒng)自動生成的預(yù)警提示和監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的業(yè)務(wù)差錯，經(jīng)監(jiān)督人員認定、協(xié)查部門及管理人員確認后生成處理結(jié)論，對風(fēng)險級別高的預(yù)警和差錯的處理結(jié)論，須通過監(jiān)督主管審核后才能最終確定。

（二）監(jiān)督預(yù)警的方法

事后監(jiān)督系統(tǒng)預(yù)警機制采取系統(tǒng)初判和人工認定相結(jié)合的工作機制，強化監(jiān)督工作的有效性，提高預(yù)警監(jiān)督的工作效率。系統(tǒng)初判是根據(jù)預(yù)先設(shè)定的監(jiān)督規(guī)則或監(jiān)督條件由系統(tǒng)自動篩選出符合要求的數(shù)據(jù)，即預(yù)警提示。事后監(jiān)督系統(tǒng)以參數(shù)化設(shè)定監(jiān)督規(guī)則相關(guān)要素，以充分有效地實現(xiàn)監(jiān)督目的。人工認定基于審慎處理原則。系統(tǒng)自動生成的預(yù)警提示是否必要調(diào)查以及跟蹤處理，由監(jiān)督人員根據(jù)自身的知識和經(jīng)驗以及被監(jiān)督業(yè)務(wù)情況進行判定。監(jiān)督員是事后監(jiān)督預(yù)警風(fēng)險監(jiān)督的具體實施者，在實施事后監(jiān)督、預(yù)警處理、調(diào)查查證、案例征詢等具體監(jiān)測環(huán)節(jié)時，監(jiān)督員應(yīng)力求做到縝密分析，有疑必查，主動求證，有效監(jiān)督。

（三）監(jiān)督預(yù)警的組織管理

事后監(jiān)督系統(tǒng)的組織架構(gòu)由總行會計、國庫、貨幣發(fā)行和科技等司局組成?？傂惺歉鞣中小⒅行闹羞\行監(jiān)督部門的上級監(jiān)督業(yè)務(wù)管理機構(gòu)。分行事后監(jiān)督部門是其轄內(nèi)運行監(jiān)督管理機構(gòu)，接受總行的監(jiān)督指導(dǎo)，同時監(jiān)督指導(dǎo)所轄中心支行事后監(jiān)督工作，對轄內(nèi)經(jīng)辦業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理?？傂胸撠?zé)監(jiān)督業(yè)務(wù)目標管理及監(jiān)督規(guī)則的管理，負責(zé)重要業(yè)務(wù)的監(jiān)督、調(diào)查、分析及對各分行運行監(jiān)督業(yè)務(wù)系統(tǒng)的考核。分行事后監(jiān)督部門則落實總行監(jiān)督業(yè)務(wù)管理的相關(guān)政策要求，對系統(tǒng)產(chǎn)生的預(yù)警提示進行調(diào)查、跟蹤處理、反饋及報告，并向中心支行發(fā)布預(yù)警調(diào)查或監(jiān)督報告。中心支行事后監(jiān)督部門接受總、分行事后監(jiān)督業(yè)務(wù)指導(dǎo)，負責(zé)本轄區(qū)事后監(jiān)督工作，對系統(tǒng)產(chǎn)生的預(yù)警提示進行預(yù)警調(diào)查、跟蹤處理、反饋及報告。

（四）監(jiān)督預(yù)警的職責(zé)任務(wù)

總行業(yè)務(wù)主管部門負責(zé)事后監(jiān)督系統(tǒng)的預(yù)警提示和預(yù)警查證業(yè)務(wù)處理管理、案例管理、任務(wù)管理等工作；分行事后監(jiān)督部門負責(zé)分行轄內(nèi)事后監(jiān)督條件設(shè)置、參數(shù)維護、用戶任務(wù)設(shè)置、用戶狀態(tài)查詢、業(yè)務(wù)審核、生成案例、對總行下發(fā)的案例征詢意見進行調(diào)查反饋、任務(wù)管理、統(tǒng)計報表分析及報告管理等工作；中心支行事后監(jiān)督部門負責(zé)對系統(tǒng)甄別出的預(yù)警提示進行分析與認定，對認定需要調(diào)查的預(yù)警提示進行調(diào)查處理，對調(diào)查處理結(jié)果進行反饋和報告。

（五）監(jiān)督預(yù)警的流程管理

事后監(jiān)督系統(tǒng)的核心流程包括業(yè)務(wù)監(jiān)督、預(yù)警監(jiān)測和案例管理。業(yè)務(wù)監(jiān)督是指監(jiān)督員對會計、國庫、貨幣發(fā)行核算業(yè)務(wù)進行合理性、合法性、有效性檢查及后續(xù)差錯管理的過程。預(yù)警監(jiān)督包括事后監(jiān)測和定期監(jiān)測兩種監(jiān)測方式。事后監(jiān)測是指在業(yè)務(wù)處理次1個工作日前生成預(yù)警提示的監(jiān)督方式。定期監(jiān)測是指以分行為單位，以賬務(wù)機構(gòu)為順序，按月、季、半年、年為時間段，生成預(yù)警提示的監(jiān)測方式。案例管理是指經(jīng)過調(diào)查分析，被判定確實存在重大風(fēng)險或共性風(fēng)險的預(yù)警提示，以及重大的事后監(jiān)督差錯，深入進行調(diào)查分析、跟蹤處理的過程。

圖1 事后監(jiān)督系統(tǒng)風(fēng)險預(yù)警流程圖

（六）監(jiān)督預(yù)警的責(zé)任

各級事后監(jiān)督部門都應(yīng)嚴格遵守事后監(jiān)督管理辦法和操作流程，認真履行監(jiān)督、調(diào)查、審查、反饋等業(yè)務(wù)職能，及時處理相應(yīng)的任務(wù)事項?？傂袑Ψ中虚_展事后監(jiān)督業(yè)務(wù)的考核評價，考核時將從監(jiān)督業(yè)務(wù)量、監(jiān)督業(yè)務(wù)處理效率、監(jiān)督業(yè)務(wù)處理質(zhì)量等方面對分行監(jiān)督業(yè)務(wù)運行狀況做出綜合評價。監(jiān)督業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)處理時間數(shù)據(jù)由監(jiān)督系統(tǒng)直接提供，預(yù)警提示調(diào)查處理情況、事后監(jiān)督差錯發(fā)現(xiàn)率、事后監(jiān)督差錯的整改情況等將作為監(jiān)督業(yè)務(wù)處理質(zhì)量的重要依據(jù)。監(jiān)督系統(tǒng)中所有預(yù)警、差錯、調(diào)查、案例信息均按系統(tǒng)設(shè)定的路徑實行定向發(fā)送和報告。

三、構(gòu)建預(yù)警機制的建議

（一）改革管理體制，保證事后監(jiān)督的獨立性

管理體制問題是目前事后監(jiān)督部門存在的核心問題。針對管理體制中存在的問題，總行應(yīng)進一步明確主管事后監(jiān)督工作的司局，并賦予各分行（含省會中心支行）事后監(jiān)督部門對本轄區(qū)事后監(jiān)督工作的管轄權(quán)，使事后監(jiān)督體制在本轄區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一起來，以解決下級行事后監(jiān)督部門請示無門、反映無果、培訓(xùn)無望等問題，使事后監(jiān)督工作真正成為具有威權(quán)性和威懾力的風(fēng)險控制關(guān)口。各分支機構(gòu)的事后監(jiān)督部門既要對上級行負責(zé)，又要對本行負責(zé)，以實現(xiàn)事后監(jiān)督工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理，保證監(jiān)督工作的相對獨立地位。這樣，即便于上級行制定統(tǒng)一的事后監(jiān)督操作規(guī)程，開發(fā)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)，又便于有計劃地組織事后監(jiān)督人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高事后監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，最大限度地發(fā)揮事后監(jiān)督部門在風(fēng)險防范方面的作用。

（二）創(chuàng)新監(jiān)督手段，推進事后監(jiān)督的科學(xué)性

為適應(yīng)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)廣泛應(yīng)用和事后監(jiān)督業(yè)務(wù)發(fā)展的新要求，應(yīng)當(dāng)盡快組織開發(fā)涵蓋中央銀行全部核算業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督系統(tǒng)，通過與支付系統(tǒng)，中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、貨幣金銀系統(tǒng)的對接，準確、快捷地采集有關(guān)核算信息，并通過與原始信息進行比對，實現(xiàn)及時、高效的監(jiān)督。同時，借鑒商業(yè)銀行的成功經(jīng)驗和做法，科學(xué)規(guī)劃，盡快開發(fā)事后監(jiān)督基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)（含事后監(jiān)督預(yù)警系統(tǒng)），實現(xiàn)對業(yè)務(wù)核算方式方法的飛躍，從根本上改變后臺監(jiān)督始終落后于前臺業(yè)務(wù)操作的局面。

（三）積極構(gòu)筑事前防范、事中控制、事后檢查相結(jié)合的監(jiān)督體系，營造監(jiān)督的大氛圍

在核算業(yè)務(wù)運行中，缺少經(jīng)常性的監(jiān)督，必然容易產(chǎn)生業(yè)務(wù)差錯；缺少及時性的監(jiān)督，必然延誤業(yè)務(wù)糾錯的時機；沒有有效的監(jiān)督，必然導(dǎo)致重大業(yè)務(wù)過錯甚至金融案件的發(fā)生。一方面，事后監(jiān)督人員不能僅僅局限于從已形成的會計檔案中查找問題，還要及時了解有關(guān)會計、國庫、貨幣發(fā)行等方面的政策法規(guī)及相關(guān)制度的新變化，運用所掌握的規(guī)章制度和技能，善于發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題和隱患，形成監(jiān)督工作反饋機制，加大監(jiān)督結(jié)果的反饋力度，提高內(nèi)部控制效果，真正實現(xiàn)由核算型向監(jiān)管型的轉(zhuǎn)變。另一方面，各部門間要建立良好的協(xié)作機制，構(gòu)建事前防范、事中控制、事后檢查相結(jié)合的監(jiān)督體系。核算部門制定的有關(guān)業(yè)務(wù)制度、規(guī)定應(yīng)報送事后監(jiān)督部門，開展的業(yè)務(wù)培訓(xùn)應(yīng)邀請事后監(jiān)督部門人員參加，應(yīng)保證事后監(jiān)督部門能及時跟進核算業(yè)務(wù)中的新變化，從而實現(xiàn)事前、事中、事后的有效監(jiān)督，達到防范風(fēng)險、確保資金安全的目的。

（四）以事后監(jiān)督信息聯(lián)系網(wǎng)為平臺，為日常監(jiān)督業(yè)務(wù)的順利進行提供保障

開發(fā)建立事后監(jiān)督基礎(chǔ)信息聯(lián)系網(wǎng)，對會計、國庫、貨幣發(fā)行核算業(yè)務(wù)有關(guān)規(guī)章制度、差錯信息、業(yè)務(wù)量、風(fēng)險提示等信息進行收集、整理、分類，為監(jiān)督人員提供科學(xué)、標準、全面的信息平臺。監(jiān)督人員利用這個信息平臺所提供的操作界面，很方便地查找到各項業(yè)務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)督依據(jù)、差錯信息、監(jiān)督要點、風(fēng)險點提示等重要信息，提高監(jiān)督工作效率。核算部門可以通過該平臺進行查詢，了解監(jiān)督信息，提高本單位的核算質(zhì)量。

（五）加強隊伍建設(shè)，提高綜合素質(zhì)

監(jiān)督人員素質(zhì)的高低是能否有效實施事后監(jiān)督的關(guān)鍵，監(jiān)督隊伍建設(shè)是防范資金風(fēng)險的組織保障。因此，必須全面提升事后監(jiān)督人員的分析判斷能力等綜合素質(zhì)，使監(jiān)督員由過去單純的核算操作型向復(fù)合的監(jiān)督管理型轉(zhuǎn)變。一是加大培訓(xùn)力度，使事后監(jiān)督人員成為熟練掌握會計、國庫、貨幣發(fā)行等業(yè)務(wù)的多面手。定期對事后監(jiān)督人員進行監(jiān)督方法、審核技巧、風(fēng)險預(yù)警等方面的培訓(xùn)。二是要培養(yǎng)和提高事后監(jiān)督人員的綜合分析能力。要善于對監(jiān)督工作中存在的問題和經(jīng)驗進行分析和總結(jié)，引導(dǎo)監(jiān)督人員對風(fēng)險預(yù)警的分析、判斷，提高對監(jiān)督問題的綜合分析判斷能力。從而發(fā)揮事后監(jiān)督的積極作用，為人民銀行履行職責(zé)提供有力的保障?！?/p>