評深圳市碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)定之進(jìn)步與不足

朱 玲 夏少敏

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江臨安 311300）

1992年聯(lián)合國政府間談判委員會通過了全球首個以控制溫室氣體排放，遏制氣候變暖為目的的國際公約——《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC) 。該公約明確規(guī)定：對于發(fā)達(dá)國家，要求其率先采取減排措施；對于發(fā)展中國家，須綜合考慮其經(jīng)濟(jì)水平和基本國情，即遵循“共同而區(qū)別”原則。目前，我國已成為第一大溫室氣體排放國，排放總量超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于我國的美國，因此，愈來愈多的國家要求我國承擔(dān)減排義務(wù)。為落實(shí)“十二五”規(guī)劃關(guān)于建立國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場的要求，十八屆三中全會明確提出“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)已在廣東省、湖北省、北京市、天津市、上海市、重慶市和深圳市初步建立。2010 年中國政府提出了國內(nèi)溫室氣體減排的目標(biāo)，并在 2011年德班氣候變化大會上承諾愿意有條件接受2020 年后的量化減排協(xié)議。①聚焦德班氣候大會:中國愿有條件承擔(dān)減排義務(wù)［EB/OL］.( 2011－12－07)［2012－01－07］.http:∥www.ccgp.gov.cn/jrcj/gjcjyw/201112/t20111207 _1914852.shtml.2013年全國首部碳排放管理地方法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》的出臺和《深圳碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》的公布，標(biāo)志著深圳特色碳交易法律制度體系的形成。

一、 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》的基本制度

“綠色低碳”是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)新時期的顯著標(biāo)志和亮麗名片，“總體設(shè)計，分布實(shí)施”是深圳碳交易市場建設(shè)和市場監(jiān)管遵循的基本原則?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》主要涵蓋了以下制度：碳排放權(quán)管控制度、配額管理制度、抵消制度、交易制度、第三方核查制度。

（一）碳排放管控制度

碳排放管控制度是指，具有碳排放控制權(quán)力的管控單位積極履行職責(zé)，對重點(diǎn)碳排放企業(yè)的碳排放量予以管理控制，合理地控制能源消費(fèi)總量，以達(dá)到節(jié)能減排的目的。根據(jù)《深圳市碳排放權(quán)管理暫行辦法》的規(guī)定，納入碳排放管控體系的對象包括：1.年碳排放總量5000噸二氧化碳當(dāng)量以上的企事業(yè)單位；2.建筑面積20000平方米以上的大型公共建筑和10000平方米以上的國家機(jī)關(guān)辦公建筑；3.自愿加入并經(jīng)主管部門批準(zhǔn)納入碳排放控制管理的企事業(yè)單位或建筑；4.主管部門指定的其他企事業(yè)單位或建筑。對于其他的非重點(diǎn)排放企業(yè)，鼓勵其自愿加入碳排放管控體系。

（二）碳排放權(quán)配額管理制度

“正義是社會的首善?！雹谮w志華.從倫理維度看羅爾斯的正義論[D].重慶:西南大學(xué),2006.配額分配是碳交易市場高效良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，是碳排放權(quán)交易流轉(zhuǎn)的前提。深圳市配額分配采用無償分配模式和有償分配模式。比較醒目的一點(diǎn)是，《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定，在2013年——2015年第一個交易期內(nèi)，無償分配的配額須占總配額的90%以上。深圳要求采取拍賣方式出售的配額數(shù)量低于當(dāng)年度配額總量的3%。納入碳排放管控體系內(nèi)排放企業(yè)單位必須在其特定的碳排放額度范圍內(nèi)進(jìn)行排放。碳排放權(quán)交易主管部門對碳排放額度的確定，應(yīng)以總量控制為前提，以公正公平原則為指導(dǎo)，謹(jǐn)遵合理科學(xué)的理念，綜合考慮國家政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)屬性及碳排放量等因素。

（三）碳排放抵消制度

碳排放管控單位可以利用經(jīng)市政府碳排放權(quán)交易主管部門核查認(rèn)可的碳減排量（以下統(tǒng)稱核證減排量）抵消其一定比例的碳排放量。核證減排量的來源、范圍、類別以及抵消比例等由市政府另行規(guī)定。①碳交易網(wǎng).深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定全文細(xì)則[N].深圳商報,2012-11-10.

（四）碳排放權(quán)交易制度

碳排放權(quán)交易包括碳排放配額交易和核證減排量交易。在管控對象明確，配額分配明晰的條件下，碳排放配額、核證自愿減排量和經(jīng)過碳排放權(quán)交易主管部門批準(zhǔn)的其他交易品種為深圳市碳排放權(quán)的交易品種；電子競價、定價點(diǎn)選、大宗交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式為深圳市碳排放權(quán)的主要交易方式。碳排放權(quán)交易是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，牽扯到多個主體、多個部門，從而需要有一個良好的信息溝通和工作協(xié)調(diào)平臺來落實(shí)提高政策的實(shí)施效率。②周文波,陳燕.論我國碳排放權(quán)交易市場的現(xiàn)狀、問題域?qū)Σ遊J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2011(3):17.深圳市碳排放交易所統(tǒng)一負(fù)責(zé)交易清算和交收，是深圳市碳排放交易的平臺。交易就意味著風(fēng)險，所以交易監(jiān)管、風(fēng)險的防范警示以及價格機(jī)制等制度亟需建立抑或完善。

（五）第三方核查制度

第三方核查機(jī)構(gòu)主要是對重點(diǎn)排污單位為申請?zhí)寂欧排漕~而提交發(fā)改委的碳排放報告和報告數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，拆穿、避免排污單位虛報、謊報，確保排放報告數(shù)據(jù)的真實(shí)性。核查的范圍較廣泛，主要集中在以下幾個對環(huán)境資源損害嚴(yán)重的行業(yè)，熱力生產(chǎn)供應(yīng)，火力發(fā)電、水泥制造、石化生產(chǎn)等領(lǐng)域。為保障碳排放權(quán)交易機(jī)制的高效運(yùn)作，碳排放交易的有序進(jìn)行，碳排放權(quán)交易核查機(jī)構(gòu)的職能需科學(xué)、公正的展開。為保證碳排放權(quán)交易的公平公正，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》引入了第三方核查制度，明確規(guī)定了處罰方式（排放量超出排放配額的單位企業(yè)，以3倍的市場價予以處罰）。此外，鑒于第三方核查機(jī)構(gòu)職能的特殊性和使命的重要性，對其核查工作的評估至關(guān)重要。所以，建立第三方核查機(jī)構(gòu)信用評級體系已提上議程。

二、 深圳市碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)定之進(jìn)步

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》的正式出臺，使得我國碳排放權(quán)交易的的許多法律困惑得到突破性的進(jìn)展?！渡钲谑刑寂欧艡?quán)交易管理暫行辦法》相較于之前公布的上海、廣東、湖北的管理辦法在配額管理、量化報告、核查與履約、登記、監(jiān)督管理等方面規(guī)定的更為詳盡，操作性更強(qiáng)。

（一）設(shè)計了“四種類型，三個板塊”的碳排放交易體系

“四種類型”指的是管控工業(yè)直接碳排放、工業(yè)間接碳排放、建筑碳排放和交通碳排放四種溫室氣體排放類型?！叭齻€板塊”就是“四種類型”形成的工業(yè)、建筑和交通三個獨(dú)立運(yùn)行的交易板塊。該碳排放權(quán)交易體系的設(shè)計將工業(yè)、大型公共建筑業(yè)和公共交通納為管控對象，以達(dá)到節(jié)能減碳的要求，應(yīng)對氣候變化保護(hù)環(huán)境。另外，“準(zhǔn)控排單位”是深圳市碳排放管控體系在管控對象上的一大特點(diǎn)，其他試點(diǎn)均無此規(guī)定。若某企事業(yè)單位在特定的區(qū)域內(nèi)年碳排放量在3000噸——5000噸范圍內(nèi)，則該企事業(yè)單位被稱為準(zhǔn)控排單位。與控排單位相同，準(zhǔn)控排單位亦要實(shí)行碳排放強(qiáng)制報告制度，同樣具有量化、報告以及核查的義務(wù)。準(zhǔn)控排單位的這種強(qiáng)制規(guī)定，將更多的排污單位列為了管控對象，擴(kuò)大了碳排放交易主體的范圍。

（二）開啟了企業(yè)碳排放核查的先例

第三方核查機(jī)構(gòu)是碳減排監(jiān)管以及碳排放權(quán)市場順利運(yùn)行的重要制度安排。在碳排放權(quán)初始分配法律關(guān)系中，由于二者主導(dǎo)價值側(cè)重點(diǎn)不同，因此實(shí)施主體與接受主體之間存在較大摩擦。第三方核查機(jī)構(gòu)對排污單位的碳排放報告進(jìn)行核查，遵循獨(dú)立原則、公正原則和保密原則，通過對實(shí)施主體權(quán)力的制約來保護(hù)處于弱勢地位的接受主體的權(quán)利，以促進(jìn)初始分配公平這一核心價值得到更好的實(shí)現(xiàn)。第三核查機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性，使核查報告的可信度有所保證，排污企業(yè)的利益得到保護(hù)，公眾的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。建立獨(dú)立的第三方核證機(jī)構(gòu)，形成較完善的統(tǒng)計、監(jiān)測、核查體系和監(jiān)管制度等，確保碳交易產(chǎn)品減排量的真實(shí)可信。①碳交易面臨“三重門”［EB/OL］.( 2011－11－21)［2012－02－05］.http:∥news. 163.com/11/1121/00/7JBGNKJH00014AED.html.

（三）碳排放權(quán)初始分配方式的靈活化

碳排放權(quán)交易制度主要由污染物總量控制制度、碳排放權(quán)初始分配制度和碳排放權(quán)交易制度構(gòu)成，初始分配是保證碳排放權(quán)交易順利展開的基礎(chǔ)。那么，怎樣的分配方式才能使得碳排放權(quán)交易公平且高效的進(jìn)行呢？《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》明確指出，深圳市配額分配分為有償分配和無償分配兩種方式。無償分配的配額根據(jù)排污單位的歷史排放量、在所處行業(yè)中的排放水平和未來生產(chǎn)活動產(chǎn)出等因素來確定。主管部門在每年第一季度向控排單位簽發(fā)無償分配的配額。無償分配和有償分配這兩種分配模式均有其不可避免的缺陷：無償分配模式與“污染者付費(fèi)原則”相悖，且由于分配機(jī)制自身的問題極易出現(xiàn)行政權(quán)力的濫用，“尋租”現(xiàn)象的頻現(xiàn)，從根本上造成了碳排放權(quán)交易市場的扭曲；有償分配符合“污染者付費(fèi)原則”的理念，但是由于大小企業(yè)資金、競爭實(shí)力的懸殊，大企業(yè)利用自身的實(shí)力優(yōu)勢對小企業(yè)進(jìn)行市場打壓，長此以往使得小企業(yè)在市場中難以生存。拍賣也會使政府的管理難度增加，由于較之一次性的分配來說，拍賣次數(shù)會很多，這樣會增加政府的管理成本。②饒蕾,曾騁,張發(fā)林.歐盟碳排放交易配額分配方式對我國的啟示[J].環(huán)境保護(hù),2009(9).隨著碳排放權(quán)交易的逐步發(fā)展，碳排放權(quán)交易市場的逐漸成熟，深圳市將無償分配和有償分配靈活地結(jié)合起來，使得分配方式不再單一。既遵循了環(huán)境法中“污染者付費(fèi)”原則的理念，又保護(hù)了小企業(yè)的發(fā)展權(quán)；既促進(jìn)了政府和市場間的相互溝通相互聯(lián)系，又實(shí)現(xiàn)了二者的相互平衡相互制約。需要強(qiáng)調(diào)的是，采用拍賣、定價出售等市場化政府經(jīng)濟(jì)行為的有償分配方式還是要反映政府意志的主導(dǎo)性，這是由我國碳排放權(quán)交易市場的不成熟和交易制度的不完善所決定的。

（四）政府可調(diào)控碳排放市場價格

《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定，為防止碳市場出現(xiàn)較大幅度的價格波動，影響碳交易市場的正常運(yùn)作。深圳市建立了兩種配額價格調(diào)控機(jī)制：一種是市場調(diào)節(jié)儲備配額制度，即當(dāng)配額的市場價格達(dá)到一定高度時，政府為了維持價格穩(wěn)定抑制價格快速上漲，將以固定價格向市場提供一定數(shù)量的配額，該配額的量亦是固定的；另一種是配額價格保護(hù)機(jī)制，即當(dāng)配額的市場價格低到一定程度時，政府為了提高配額價格抑制價格急速下跌，將以固定價格從市場中回收買入一定量的配額。從上述兩種配額價格調(diào)控機(jī)制可以看出，政府是可以對碳市場的價格進(jìn)行調(diào)控的。深圳市每年作為市場調(diào)節(jié)儲備配額和回收買入的配額數(shù)量的上限分別為年度配額總量2%和10%。循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能減排專項資金、配額有償分配的收入、控排單位超額排放的罰款與社會捐贈是配額保護(hù)價格機(jī)制的主要資金源泉，是碳交易市場穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金。這部分資金，除了用于進(jìn)行碳排放市場價格調(diào)整之外，在支持企業(yè)減排活動、資助市場服務(wù)機(jī)構(gòu)以及推進(jìn)碳排放權(quán)交易管理等方面也起到了一定的積極作用。

三、 深圳市碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)定之不足

（一）交易主體的界定過嚴(yán)

環(huán)境權(quán)是一種基本人權(quán)，人人生而有之。碳排放權(quán)屬于人權(quán)這一范疇，一直以來被忽視，人類呼吸排出二氧化碳這一生理機(jī)能從根本上決定了碳排放權(quán)是一項基本人權(quán)。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》和《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》均將深圳市重點(diǎn)碳排放企業(yè)及重點(diǎn)碳排放單位確定為碳交易市場主體，這間接地否認(rèn)了自然人與生俱來的碳排放權(quán)交易主體資格，也阻礙了并非以追逐經(jīng)濟(jì)利益為目的的環(huán)保組織、環(huán)保投資者根本價值的實(shí)現(xiàn)。對交易主體——控排單和準(zhǔn)控排單位的限定，就像一道無形的墻將一部分碳交易參與者隔離在外，這不利于碳排放權(quán)交易市場的健康發(fā)展。

1990年的美國《空氣清潔法》修正案、2002年的澳大利亞《電力供應(yīng)法案》修正案早已將自然人和其他環(huán)保組織納入了碳排放權(quán)交易主體。2010年1月28日，北京環(huán)境交易所在我國開啟了個人碳交易的先河，自然人可以在環(huán)交所以35元每噸的價格購得碳減排指標(biāo)，建立個人綠色檔案。借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)的實(shí)情，筆者認(rèn)為：深圳市對碳排放交易主體的范圍應(yīng)予以加寬，將自然人和其他組織納入碳排放管控體系。同時，環(huán)境行政主管部門必須依法依職權(quán)對碳排放交易主體的資格進(jìn)行嚴(yán)格的審查。

（二）無償分配的配額量過大

《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定了兩種配額分配方式，即無償分配和有償分配。這兩種分配方式的結(jié)合打破了一直以來初始分配方式單一的瓶頸，但是，首個交易期內(nèi)占配額總量90%的無償分配配額量，對碳排放權(quán)初始分配的公平和效率有一定的負(fù)面影響。無償分配，是環(huán)保部門在法定權(quán)限內(nèi)將區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序分配給排污主體的方法。企業(yè)通過無償分配零成本獲利，刺激了其節(jié)能減排的積極性，進(jìn)而增強(qiáng)了碳減排的可實(shí)施性。毋庸置疑，該模式與環(huán)境法基本原則“污染者付費(fèi)原則”相背離。在分配過程中，由于分配機(jī)制的不嚴(yán)密，使得行政權(quán)力的自主擴(kuò)張，行政權(quán)力的濫用和“尋租”現(xiàn)象出現(xiàn)，初始分配的公平性較難得到保證。而《深圳市碳排放權(quán)管理暫行辦法》的無償分配配額量達(dá)90%之高，基于無償分配的內(nèi)在固有缺陷。

在全球氣候變暖的大環(huán)境下，我國的年平均氣溫也處于上升通道中，預(yù)計到2020年，我國的年平均氣溫將比2000年時高出1.3℃—2.1℃，到2050年將再升高1℃—1.2℃。①國家發(fā)展與改革委員會.中國應(yīng)對氣候變化國家方案［EB/OL］.(2009－12－20)［2010－03－10］.http:∥www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/Up File/Fi1e189.pdf.深圳作為“兩省五市”碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中最早啟動的試點(diǎn)，其政策設(shè)計具有鮮明的地域特征。2014年，重點(diǎn)排放企業(yè)以及大型公共建筑的碳排放量占深圳市碳排放總量的40%。隨著碳排放交易市場的啟動，碳排放信息管理系統(tǒng)的建立、總量控制目標(biāo)的確定、市場監(jiān)管的加強(qiáng)以及交易系統(tǒng)規(guī)則的評估都應(yīng)當(dāng)與其保持同步，并且盡可能地將新能源公共交通的碳排放納入碳交易體系，以滿足時代的發(fā)展需求。碳排放權(quán)交易的各項制度的有效實(shí)施，碳減排對象隊伍的不斷壯大，交易品種的不斷豐富，交易涵蓋區(qū)域的不斷擴(kuò)大，爭取早日形成制度健全、管理規(guī)范、兼具開放性、示范性和有效性的碳排放權(quán)交易市場。最終構(gòu)建具備中國特色、輻射影響全國的碳排放權(quán)交易體系?！?/p>