論我國獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)整

萬 衛(wèi)

(湖北工業(yè)大學(xué)高等職業(yè)教育研究中心，武漢430068)

論我國獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)整

萬 衛(wèi)

(湖北工業(yè)大學(xué)高等職業(yè)教育研究中心，武漢430068)

我國獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策的主要特點(diǎn)是重視法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，忽視出資者的所有權(quán)。這嚴(yán)重地制約了產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮，阻礙了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)整，可以通過構(gòu)造產(chǎn)權(quán)主體、優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、謹(jǐn)慎分割產(chǎn)權(quán)等策略，實(shí)現(xiàn)明確出資者的所有權(quán)，落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)。

獨(dú)立學(xué)院；產(chǎn)權(quán)政策；調(diào)整

產(chǎn)權(quán)制度是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度化。政策屬于正式制度，現(xiàn)代國家常通過調(diào)整政策來降低交易費(fèi)用。我國獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展離不開各種交易?？偟目矗a(chǎn)權(quán)政策已嚴(yán)重阻礙了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。為了降低交易費(fèi)用，應(yīng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)政策進(jìn)行調(diào)整。

一、 獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策的特點(diǎn)

自《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)起，民辦教育產(chǎn)權(quán)政策的基本精神得以延續(xù)。鄔大光教授指出，捐資辦學(xué)是我國制定民辦教育政策的基本假設(shè)前提[1]。事實(shí)上，民辦教育產(chǎn)權(quán)政策確實(shí)呈現(xiàn)了這樣的特點(diǎn)：重視法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，忽視出資者所有權(quán)。獨(dú)立學(xué)院同樣如此。

(一)重視法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。民辦學(xué)校擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是國家一直試圖解決卻又沒有解決好的問題。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)于民辦學(xué)校的意義不言而喻。沒有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，民辦學(xué)校就失去獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如此，它將極大地?fù)p害學(xué)生和教師的利益，影響社會(huì)福利。為此，國家一直重視民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。獨(dú)立學(xué)院興起后，國家同樣強(qiáng)調(diào)它應(yīng)該擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。1985年中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》后，各地紛紛興辦民辦學(xué)校。然而，問題也迅速產(chǎn)生。例如，部分人將民辦學(xué)校當(dāng)作營利的工具。為此，1987年我國出臺(tái)的《暫行規(guī)定》在第十六條規(guī)定：“社會(huì)力量舉辦學(xué)校的全部收入以及固定資產(chǎn)，歸學(xué)校所有”。這就明確規(guī)定了民辦學(xué)校法人擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。1997年，我國出臺(tái)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》也作了類似的規(guī)定。它指出，“教育機(jī)構(gòu)在存續(xù)期間，可以依法管理和使用其財(cái)產(chǎn)，但是不得轉(zhuǎn)讓或者用于擔(dān)?！?。2003年頒發(fā)的《民辦教育促進(jìn)法》明確：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”；“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占”。為了使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)得以延續(xù)，國家一直努力完善民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)。于是，董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制進(jìn)入了決策者的視野。1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》及2003年的《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)此均作了明確規(guī)定。20世紀(jì)90年代末，國有民辦二級(jí)學(xué)院在江浙一帶興起，并在全國迅速發(fā)展，成為我國高等教育的一支重要力量。然而許多國有民辦二級(jí)學(xué)院辦成了“校中?！?。這嚴(yán)重地?fù)p害了教育公平。為了規(guī)范此類學(xué)院的發(fā)展，國家出臺(tái)了“8號(hào)令”，核心思想就是構(gòu)建獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。它指出，“試辦獨(dú)立學(xué)院要一律采用新的辦學(xué)模式。獨(dú)立學(xué)院……獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，應(yīng)具有獨(dú)立法人資格，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！薄?號(hào)令”的出臺(tái)，有利于獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展。為了進(jìn)一步規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展，2008年國家又出臺(tái)了“26號(hào)令”，延續(xù)了“8號(hào)令”的基本思想。它強(qiáng)調(diào)：“獨(dú)立學(xué)院舉辦者的出資須經(jīng)依法驗(yàn)資，于籌設(shè)期內(nèi)過戶到獨(dú)立學(xué)院名下”；“獨(dú)立學(xué)院存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由獨(dú)立學(xué)院依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占”。同時(shí)，國家也在完善獨(dú)立學(xué)院的法人治理?！?6號(hào)令”明確：“獨(dú)立學(xué)院設(shè)立理事會(huì)或者董事會(huì)，作為獨(dú)立學(xué)院的決策機(jī)構(gòu)”；“獨(dú)立學(xué)院院長負(fù)責(zé)獨(dú)立學(xué)院的教育教學(xué)和行政管理工作?！?/p>

(二)忽視出資者的所有權(quán)。與此相反，國家一直忽視出資者的所有權(quán)。盡管投資辦學(xué)是民辦教育的基本特征，但捐資辦學(xué)卻是政策制定的假設(shè)前提。既然是捐資辦學(xué)，出資者就沒有理由主張所有權(quán)。在此背景下，出資者只能通過掌握民辦學(xué)校的控制權(quán)來獲得收益。當(dāng)然，出資者也沒有動(dòng)力將資產(chǎn)過戶到民辦學(xué)校名下，直接影響了民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的形成。獨(dú)立學(xué)院同樣如此。所有權(quán)是法律意義的，它的目的就是為了獲得收益。無須諱言，出資者投資舉辦民辦學(xué)校，其主要目的就是為了獲得收益。當(dāng)然，出資者應(yīng)該尊重教育的公益性，否則將嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)福利。然而，民辦學(xué)校出資者的剩余索取權(quán)(即對(duì)資本剩余的索取)一直沒有得到認(rèn)可。1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》規(guī)定：“教育機(jī)構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得用于分配，不得用于校外投資。”《民辦教育促進(jìn)法》作了一些修改：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資者可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。應(yīng)該指出，“合理回報(bào)”并不是出資者的剩余索取權(quán)，只是出資者獲得的獎(jiǎng)勵(lì)。同樣，獨(dú)立學(xué)院的出資者也沒有獲得剩余索取權(quán)。2008年“26號(hào)令”指出：“獨(dú)立學(xué)院在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資者可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?！?/p>

二、獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策調(diào)整的指導(dǎo)思想

(一)堅(jiān)持鼓勵(lì)與引導(dǎo)。2012年，中國共產(chǎn)黨在“十八大”報(bào)告中提出，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育”。這是我國政府對(duì)待社會(huì)力量辦學(xué)的基本態(tài)度?！肮膭?lì)”意味著政府應(yīng)該對(duì)其提供一定的優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)措施，“引導(dǎo)”則表示政府應(yīng)該出臺(tái)一系列的政策規(guī)范其辦學(xué)行為。這些政策的實(shí)施，將對(duì)吸引社會(huì)力量舉辦教育產(chǎn)生積極影響。改革開放后，我國政府對(duì)待社會(huì)力量舉辦教育的態(tài)度呈現(xiàn)出階段性特點(diǎn)：(1)1978～1996年：以鼓勵(lì)為主。1987年，《暫行規(guī)定》指出，“各級(jí)人民政府及教育行政部門應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦各種教育事業(yè)，維護(hù)學(xué)校的正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)辦學(xué)積極性”。(2)1997年至今：以引導(dǎo)為主，兼顧鼓勵(lì)。1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》強(qiáng)調(diào)，“國家對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”。自此以后，這一方針一直被沿用。然而事實(shí)上，多數(shù)民辦教育舉辦者反映政策實(shí)施時(shí)，政府更注重規(guī)范而忽視鼓勵(lì)。我們認(rèn)為，政府應(yīng)在鼓勵(lì)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)行為進(jìn)行引導(dǎo)。只有如此，才能促進(jìn)我國民辦教育的繁榮。社會(huì)力量辦學(xué)離不開政府的鼓勵(lì)與引導(dǎo)。為此，國家應(yīng)該出臺(tái)更具激勵(lì)性的政策。

(二)合理配置產(chǎn)權(quán)。經(jīng)過十多年的發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院取得了巨大的成績，但也面臨著諸多問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國共有獨(dú)立學(xué)院323所，在校學(xué)生兩百多萬人。應(yīng)該說，獨(dú)立學(xué)院具有自身的優(yōu)勢(shì)。它將“公辦”、“民辦”兩種辦學(xué)體制結(jié)合起來，在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了跨越性的發(fā)展。但是，受多種因素的制約，這種優(yōu)勢(shì)也影響了它的發(fā)展，并使其飽受批評(píng)。獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展，有賴于產(chǎn)權(quán)的合理配置。從根本上說，其產(chǎn)權(quán)配置具有一定的合理性。目前，獨(dú)立學(xué)院分配辦學(xué)收益的主要依據(jù)是出資比例。當(dāng)然，其中的“資”，既有無形資產(chǎn)，也有有形資產(chǎn)。人們根據(jù)出資比例的多少，獲取辦學(xué)收益。顯然，這里根據(jù)的是“誰投資，誰受益”的原則。如此，將有利于發(fā)揮產(chǎn)權(quán)在資源配置方面的功能，為獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展注入“動(dòng)力”。

三、獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策調(diào)整的目標(biāo)

(一)明確出資者的所有權(quán)。所有權(quán)是指產(chǎn)權(quán)主體把客體視為自己的專有物，排斥別人侵奪的權(quán)利。顯然，排他性是所有權(quán)的主要特征。如果排他性是鮮明的，那么所有權(quán)就是清晰的。反之，所有權(quán)就是模糊的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，產(chǎn)權(quán)包括多項(xiàng)權(quán)利，如所有權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)和使用權(quán)。其中，所有權(quán)是所有權(quán)利的基礎(chǔ)。如果沒有所有權(quán)，其他權(quán)利就無法得到保障，產(chǎn)權(quán)的功能也就無法得到發(fā)揮。因此，要想發(fā)揮獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)的功能，就應(yīng)該明確出資者的所有權(quán)。首先，明確出資者的剩余索取權(quán)。剩余索取權(quán)是所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，所有權(quán)以實(shí)現(xiàn)剩余索取權(quán)為存在目的。獨(dú)立學(xué)院是出資者投資建立起來的，因此出資者應(yīng)該獲得剩余索取權(quán)。其次，明確出資者的破產(chǎn)索償權(quán)。所謂破產(chǎn)索償權(quán)，是指出資者有權(quán)獲得企業(yè)破產(chǎn)清償后剩余資產(chǎn)的權(quán)利。破產(chǎn)索償權(quán)是所有權(quán)的重要表現(xiàn)。從企業(yè)的角度看，它生活在一個(gè)充滿競爭的環(huán)境中，既然有競爭企業(yè)就可能面臨著破產(chǎn)的窘境。在股份制企業(yè)中，它有效地降低了出資者所要面臨的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，出資者以自己的出資承擔(dān)企業(yè)的債務(wù)。如果企業(yè)資不抵債，出資者也只以自己的出資償還債務(wù)。然而，如果企業(yè)償還所有債務(wù)后還有剩余資產(chǎn)，出資者就可以依據(jù)出資比例進(jìn)行分享。如此，可以迫使出資者關(guān)注企業(yè)的發(fā)展。同樣，獨(dú)立學(xué)院生活在一個(gè)充滿競爭的環(huán)境中，那么獨(dú)立學(xué)院也就面臨著破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。為了促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展，應(yīng)該明確出資者的破產(chǎn)索償權(quán)。只有如此，出資者才會(huì)關(guān)注獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。

(二)落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。長期以來，我國政府都重視獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。2003年，我國政府頒布了“8號(hào)令”，提出了“五個(gè)獨(dú)立”的基本主張。其中，獨(dú)立學(xué)院具有獨(dú)立的法人資格是其重要內(nèi)容。這一主張被“26號(hào)令”所沿襲。它指出，“獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，“獨(dú)立學(xué)院舉辦者的出資須經(jīng)依法驗(yàn)資，于籌設(shè)期內(nèi)過戶到獨(dú)立學(xué)院名下”。為了合理行使獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，“26號(hào)令”還規(guī)定了獨(dú)立學(xué)院的法人治理結(jié)構(gòu)，它主要由董事會(huì)(理事會(huì))和院長組成。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展具有極其重要的意義。大致說來，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，它是獨(dú)立學(xué)院獲得法人資格的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果沒有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，獨(dú)立學(xué)院就無法以自己名下的財(cái)產(chǎn)去承擔(dān)民事責(zé)任。此時(shí)，獨(dú)立學(xué)院類似于“校中?！?。因此，出資者必須將出資部分過戶到獨(dú)立學(xué)院的名下。馮向東教授指出，“……將所有應(yīng)當(dāng)歸屬于獨(dú)立學(xué)院的資產(chǎn)經(jīng)過評(píng)估后從各類投資者手中過戶到繼續(xù)存在的辦學(xué)實(shí)體名下，就是國家這次推行強(qiáng)制性制度變遷所要完成的首要任務(wù)”[2]。 其次，它是獨(dú)立學(xué)院自主辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在“8號(hào)令”頒布前，獨(dú)立學(xué)院沒有成為嚴(yán)格意義上的法人，嚴(yán)重依附于母體高校。就人才培養(yǎng)模式而言，獨(dú)立學(xué)院簡單復(fù)制母體高校的已有經(jīng)驗(yàn)。然而由于生源的差異，獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生比較難以適應(yīng)。隨著法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得，獨(dú)立學(xué)院將積極探索自身的辦學(xué)模式。總的來看，獨(dú)立學(xué)院已經(jīng)獲得了市場(chǎng)的認(rèn)可，學(xué)生和家長愿意選擇到獨(dú)立學(xué)院去求學(xué)。再次，它有利于維護(hù)出資者的利益。依據(jù)投入獨(dú)立學(xué)院的出資額度，出資者享有相應(yīng)的權(quán)利，并承擔(dān)一定的責(zé)任。其中，出資者的權(quán)利包括終極所有權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)、剩余索取等。其中，剩余索取權(quán)是出資者最重要的一項(xiàng)權(quán)利，其他權(quán)利都為其服務(wù)。如果招生困難，獨(dú)立學(xué)院就可能出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，出資者的權(quán)益就會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)。如果獨(dú)立學(xué)院明確了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，就可依法讓其破產(chǎn)，出資者只以自己的出資額對(duì)獨(dú)立學(xué)院的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。否則，出資者就將承擔(dān)無限責(zé)任。這是對(duì)出資者利益的有效保護(hù)，降低了出資者所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策調(diào)整的原則

(一)總體穩(wěn)定。“總體穩(wěn)定”是指產(chǎn)權(quán)政策保持一定的延續(xù)性，以保障獨(dú)立學(xué)院的穩(wěn)定發(fā)展。一般而言，人們將制度變遷分為兩類，即誘致性和強(qiáng)制性。誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷在許多方面都具有差異：前者的主體是基層，而后者是政府；前者的程序是自下而上，而后者是自上而下；前者的性質(zhì)是增量革命，而后者是存量革命；前者的改革路徑是漸進(jìn)的，而后者是激進(jìn)的。獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)整，應(yīng)該主要選擇誘致性的制度變遷，以保障獨(dú)立學(xué)院的穩(wěn)定發(fā)展。這是由我國獨(dú)立學(xué)院面臨的現(xiàn)實(shí)條件決定的，如高等教育需求旺盛、高等教育經(jīng)費(fèi)短缺、產(chǎn)權(quán)主體的多元化、辦學(xué)模式的多樣化等。因此，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，宜將“三分法”作為我國獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)分割的辦法。它是我國獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策的頂層設(shè)計(jì)，也是一種比較務(wù)實(shí)的做法。潘懋元教授等指出，我國民辦高教需要更多的發(fā)展路徑，政府應(yīng)該允許民辦高校走“第三條道路”[3]。

(二)適度微調(diào)?！斑m度微調(diào)”是指對(duì)產(chǎn)權(quán)政策進(jìn)行較小幅度的調(diào)整，以促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的快速發(fā)展。目前，產(chǎn)權(quán)政策存在的問題，提高了獨(dú)立學(xué)院的交易費(fèi)用。例如，出資者維護(hù)產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用還比較高。由于所有權(quán)不清晰，出資者為了防止財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，于是他們采用多種方式抽逃獨(dú)立學(xué)院的資產(chǎn)。因此，我們應(yīng)該對(duì)獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)政策進(jìn)行調(diào)整。然而，調(diào)整的幅度不宜太大。當(dāng)然，這僅僅具有比較的意義。目前，多數(shù)人主張采用“兩分法”對(duì)民辦教育進(jìn)行分類管理。如果從制度變遷的角度看，這屬于強(qiáng)制性制度變遷，改革的路徑比較激進(jìn)。他們希望一勞永逸地解決我國民辦教育的產(chǎn)權(quán)問題，具有積極意義。然而，“兩分法”有著自身的適應(yīng)條件。筆者認(rèn)為，宜選擇漸進(jìn)的改革路徑，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)政策進(jìn)行調(diào)整。

(三)因地制宜?！耙虻刂埔恕笔侵父鞯卣鶕?jù)自身的情況制定相關(guān)政策，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。其前提條件是，各地政府具有相應(yīng)的權(quán)力。應(yīng)該說，隨著中央政府進(jìn)一步的簡政放權(quán)，地方政府的權(quán)力正在加大。近年來，地方政府對(duì)于民辦教育的政策也屢有創(chuàng)新之處，“改善民辦高校辦學(xué)條件，規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為”[4]，促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛褶k教育的發(fā)展。我國獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策的制定，應(yīng)該堅(jiān)持因地制宜的原則。這是由我國的基本國情決定的。眾所周知，我國區(qū)域發(fā)展極度不平衡。在這樣的條件下，如果采取“一刀切”的辦法，政策就很難執(zhí)行。

(四)分類指導(dǎo)?！胺诸愔笇?dǎo)”是指政府根據(jù)獨(dú)立學(xué)院的類別，分別制定管理辦法。從產(chǎn)權(quán)的角度看，我國獨(dú)立學(xué)院主要存在兩種類別，即出資者不要求獲得合理回報(bào)和出資者要求獲得合理回報(bào)。出資者不要求獲得合理回報(bào)的獨(dú)立學(xué)院，主要由母體高校與地方政府等共同舉辦。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前這些舉辦者提取了合理回報(bào)，以彌補(bǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足或償還銀行貸款。然而，已經(jīng)有相當(dāng)一部分舉辦者表示，會(huì)在不久的將來放棄合理回報(bào)。出資者要求取得合理回報(bào)的獨(dú)立學(xué)院，主要由母體高校與民辦企業(yè)共同舉辦，約占總數(shù)的1/3。對(duì)于出資者不要求取得合理回報(bào)的獨(dú)立學(xué)院，與捐資舉辦的民辦學(xué)校一樣，依法享有與公辦學(xué)校同等的稅收與其他優(yōu)惠政策；對(duì)于出資者要求取得合理回報(bào)的獨(dú)立學(xué)院，按照國家有關(guān)稅收規(guī)定執(zhí)行。但是，國家應(yīng)該提供優(yōu)惠政策，使兩類學(xué)校都得到較好的發(fā)展。

五、獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)政策調(diào)整的策略

(一)構(gòu)造產(chǎn)權(quán)主體。構(gòu)造產(chǎn)權(quán)主體，是擺在我們面前最為迫切的任務(wù)。從理論上說，獨(dú)立學(xué)院屬于投資辦學(xué)，出資者和獨(dú)立學(xué)院法人是獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)主體。然而從實(shí)踐來看，兩者都不具備主體地位。首先，出資者沒有獲得主體地位。根據(jù)“誰投資，誰所有”的原則，出資者應(yīng)該獲得終極所有權(quán)和剩余索取權(quán)。然而從政策的角度看，這兩項(xiàng)權(quán)利都不歸出資者所有。沒有終極所有權(quán)，意味著出資者無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)；沒有剩余索取權(quán)，意味著出資者的投資辦學(xué)等同于捐資辦學(xué)。其次，獨(dú)立學(xué)院法人沒有獲得主體地位。獨(dú)立學(xué)院雖然注冊(cè)為法人，但其法人資格形同虛設(shè)。究其原因，多數(shù)獨(dú)立學(xué)院法人沒有自己的財(cái)產(chǎn)。沒有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，獨(dú)立學(xué)院就無法以自己的財(cái)產(chǎn)來承擔(dān)責(zé)任。從這個(gè)意義上說，獨(dú)立學(xué)院沒有產(chǎn)權(quán)主體。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該盡快構(gòu)造產(chǎn)權(quán)主體。第一，明確出資者的所有權(quán)。獨(dú)立學(xué)院是出資者投資建立起來的。那么，在保持教育公益性的基礎(chǔ)上，出資者應(yīng)該享有終極所有權(quán)和剩余索取權(quán)。如果出資者的所有權(quán)不明確，出資者很難有動(dòng)力將資產(chǎn)過戶到獨(dú)立學(xué)院。第二，界定獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。沒有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，獨(dú)立學(xué)院就無法獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任，利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)比較大。馮向東教授指出，從法律上界定獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)，是獨(dú)立學(xué)院繼續(xù)發(fā)展必須解決的核心問題[5]。關(guān)鍵在于，獨(dú)立學(xué)院必須盡快完成資產(chǎn)過戶。那么，首先就要進(jìn)行清資核產(chǎn)。第三，協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)主體之間的關(guān)系。利益訴求的不同，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)主體存在著博弈。由于獨(dú)立學(xué)院法人尚未成為真正的主體，出資者之間的博弈是其主要方面。它們之間的博弈，可能造成難以估量的損失。這就需要完善獨(dú)立學(xué)院的法人治理。

(二)優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)合理，是產(chǎn)權(quán)主體發(fā)揮作用的重要保障。首先，出資者的所有權(quán)沒有明確。因?yàn)槌鲑Y者的所有權(quán)不明確，所以出資者通過掌握獨(dú)立學(xué)院的實(shí)際控制權(quán)來確保自身的利益。從理論上說，實(shí)際控制權(quán)應(yīng)由獨(dú)立學(xué)院法人掌握。其次，獨(dú)立學(xué)院沒有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于沒有完成資產(chǎn)過戶，獨(dú)立學(xué)院的法人資格形同虛設(shè)。沒有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，意味著獨(dú)立學(xué)院無法獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任。再次，法人治理結(jié)構(gòu)不合理。例如，董事和院長既缺乏激勵(lì)，又缺乏約束。因此，應(yīng)該合理配置獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。第一，可以借鑒股份制的組織形式。股份制的主要特點(diǎn)是兩權(quán)分離。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院而言，實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。第二，完善獨(dú)立學(xué)院的法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院而言，應(yīng)倡導(dǎo)多元共治的法人治理。

(三)謹(jǐn)慎分割產(chǎn)權(quán)。完成產(chǎn)權(quán)分割，是歷史賦予我們的使命。如果產(chǎn)權(quán)分割不合理，產(chǎn)權(quán)的功能就無法得到充分的發(fā)揮，資源配置的效率將大打折扣。因此，應(yīng)該采取辦法，完成獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)分割。目前，人們對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)分割主要有兩種主張，即“兩分法”和“三分法”?！皟煞址ā钡闹鲝埵?，將獨(dú)立學(xué)院分成營利性和非營利性兩類。營利性的獨(dú)立學(xué)院注冊(cè)為公司法人，照章納稅，不能獲得任何政策優(yōu)惠；非營利性的獨(dú)立學(xué)院注冊(cè)為民辦非企業(yè)法人，參照公辦高校享受相關(guān)優(yōu)惠政策。“三分法”的主張是，將獨(dú)立學(xué)院分為捐資辦學(xué)、出資者要求獲得合理回報(bào)和出資者不要求獲得合理回報(bào)三類。盡管獨(dú)立學(xué)院是出資者投資建立起來的，但是部分獨(dú)立學(xué)院將來可能變?yōu)榫栀Y辦學(xué)。對(duì)于捐資辦學(xué)的獨(dú)立學(xué)院，注冊(cè)為民辦非企業(yè)法人或者事業(yè)單位法人，參照公辦高校進(jìn)行管理。出資者要求獲得合理回報(bào)的獨(dú)立學(xué)院，出資者享有終極所有權(quán)和剩余索取權(quán)，獨(dú)立學(xué)院享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。出資者不要求獲得合理回報(bào)的獨(dú)立學(xué)院，出資者享有終極所有權(quán)，獨(dú)立學(xué)院享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。筆者認(rèn)為，“三分法”適用于獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)分割，是一種謹(jǐn)慎的做法。它由獨(dú)立學(xué)院面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾決定的，不以人們的意志為轉(zhuǎn)移。獨(dú)立學(xué)院面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾是復(fù)雜的，包括高等教育需求強(qiáng)勁、高等教育經(jīng)費(fèi)緊缺、產(chǎn)權(quán)主體的多元化、辦學(xué)模式的多樣化等?！叭址ā钡氖┬?，將使不同類型的獨(dú)立學(xué)院都能得到較好的發(fā)展。

[1]鄔大光.我國民辦教育的特殊性與基本特征[J].教育研究,2007,(1)：3-8.

[2][4]馮向東.處在“十字路口”的獨(dú)立學(xué)院[J].高等教育研究,2011,(6):36-41.

[3]潘懋元,鄔大光,別敦榮.民辦高教發(fā)展需要更多的路徑[N].中國教育報(bào),2012-01-09(05).

[4]柯佑祥.民辦高教分類管理新政的設(shè)計(jì)方略[J].江蘇高教，2012，(03)：44.

(責(zé)任編輯顧冠華)

G648

A

1003-8418(2014)05-0078-04

萬 衛(wèi)(1979—)，男，湖南衡陽人，湖北工業(yè)大學(xué)高等職業(yè)教育研究中心、湖北職業(yè)教育發(fā)展研究院講師，教育學(xué)博士。

湖北工業(yè)大學(xué)博士科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“政府責(zé)任視角下職業(yè)教育校企合作問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)BSQD13070)。