基于政策工具視角的高職招生改革研究

戴成林

高職招生改革受到民眾的關(guān)注，其生源質(zhì)量與穩(wěn)定性更是焦點問題。目前，我國對高職招生改革的研究主要集中在生源趨緊及招生規(guī)?？s減、以單獨自主招生為討論重點的多樣化招生方式以及趨向獨立分類的招生改革對策等方面。研究表明，高職招生改革問題比較突出，其政策還不健全，新措施還不成熟、效果不明顯。無論實踐層面的開發(fā)，還是理論層面的論述，都與國家教育規(guī)劃的目標(biāo)存在差距。因此，從政策工具角度分析高職招生改革的特征，可以為高職招生改革方案的設(shè)計和政策執(zhí)行提供一種思路。

一、研究設(shè)計：選擇政策工具研究視角的適切性

政策工具的研究視角，密切介入政策制定實踐，緊跟政策發(fā)展的需要，為政策制定拓展了方法，豐富了政策制定者的思考方式，促進了政策研究者與制定者之間的交流，也成為溝通理論和實踐的橋梁。

（一）政策工具理論

所謂政策工具，就是政府為了解決公共問題，實現(xiàn)政策目標(biāo)而采用的具體行動手段、方式或途徑。政策工具可以界定為一種客體，例如法律規(guī)定或政府行政命令；也可以是一種活動，比如政府推進社會治理的一系列特征相似的政治過程，這種區(qū)別取決于對政策工具的不同理解。前一種是工具論，認為政策工具的內(nèi)在作用機制和本身屬性決定了政策過程和效果；后一種是過程論，認為政策工具是適應(yīng)具體政策環(huán)境的嘗試性的解決方案。另外，政策工具還包括關(guān)注政策工具本身的特性與應(yīng)用背景之間“匹配性”的備用論，以及強調(diào)構(gòu)建政策工具“主觀意義”和解決政策問題互動過程的構(gòu)造論等。①從重視政策工具的特征到重視環(huán)境，再到認為政策工具是影響政策過程的因素之一，政策工具理論不斷發(fā)展，政策工具研究也不斷深化。

無論哪種研究路徑，實踐中都需要對政策工具進行分類，它與對政策工具的開發(fā)、選擇、運用和評估，構(gòu)成了政策工具運用過程的重要環(huán)節(jié)。關(guān)于政策工具的分類，美國政治學(xué)家達爾和林德布魯姆劃分為規(guī)制性與非規(guī)制性，阿爾蒙德與鮑威爾劃分為提取、分配、管制和象征，而狄龍劃分為法律工具、經(jīng)濟學(xué)工具和交流工具等三個家族。目前，政策工具主要分為兩種：（1）根據(jù)工具的內(nèi)容屬性劃分。如麥克唐納爾和艾莫爾提出命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具與系統(tǒng)變革工具②，施奈德和英格拉姆分為權(quán)威工具、激勵工具、能力工具、象征和勸告工具以及學(xué)習(xí)工具③。（2）依據(jù)政府介入程度劃分。如豪利特和拉梅什提出強制性工具、混合性工具與志愿性工具等④；我國學(xué)者陳振明提出工商管理技術(shù)、社會化手段與市場化工具等⑤。本文采用第一種分類方法，綜合麥克唐納爾與施奈德的劃分類型，選擇權(quán)威工具、系統(tǒng)變革工具、激勵工具、能力工具、象征工具以及學(xué)習(xí)工具等六種政策工具類型。

（二）高職招生政策文本樣本選擇

考慮研究資源的可得性、研究過程的可重復(fù)性以及研究結(jié)論的可利用性，采用基于政策文本的政策工具研究方式，通過政策文本條文主題歸類的方法，識別其政策工具類型及特征。通過北大法律信息網(wǎng)，檢索與“高職”“招生”主題相關(guān)的國家層面的法律法規(guī)，發(fā)布日期為1985～2013年。獲取高職招生類政策文本29份，其中，改革綜合類12份、招生綜合類4份、職教綜合類8份、單獨招生類5份。研究發(fā)現(xiàn)，大部分高職招生政策被包含在高校招生、職教改革以及教育發(fā)展規(guī)劃等專項或綜合性政策中，專門性的高職招生政策主要集中在高職單獨招生領(lǐng)域。在政策的發(fā)布時間段上，最早為中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》，最近的是教育部《關(guān)于積極推進高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導(dǎo)意見》。中央部門發(fā)布的文件集中在1985～1999年，數(shù)量少、時間跨度大；國務(wù)院及辦公廳發(fā)布的文件時間在1994～2007年，密集程度相對集中；教育部及其部門的文件集中在2006～2010年，數(shù)量多、比較集中，這主要受“國發(fā)［2005］35號”文件的影響。從發(fā)文時間看，政策行動的發(fā)生次序是自上而下，即從中央到國務(wù)院、教育部，最后到地方和學(xué)校。

二、研究結(jié)果：高職招生政策工具的若干特征

高職招生改革所采用的政策工具類型，主要是以控制招生規(guī)模和限制生源為主要目的的權(quán)威工具，以及以改革招生體制、招生方式、考試制度和錄取方式等為重要內(nèi)容的系統(tǒng)變革工具等，這兩類工具是政府最強力使用的工具類型，因為政策受眾對這兩種工具反應(yīng)最大、最強烈。

（一）權(quán)威工具在招生改革宏觀調(diào)控中占重要作用

權(quán)威工具（Authority Tools）得到政府合法權(quán)力支持，包括在指定的情況下授予權(quán)限、禁止或要求采取行動⑥，表現(xiàn)為指導(dǎo)、約束個人和機構(gòu)行動的一些規(guī)則，目的在于使之順從⑦。權(quán)威工具是建立在科層制內(nèi)部機構(gòu)或人員一致性行動基礎(chǔ)上的、政府使用頻率最高的政策工具類型，具體方式有許可、禁止、自愿行動（授權(quán)許可）或強制性履行義務(wù)等，語言包含“必須”“要”“不得”等。高職招生改革的權(quán)威工具主要體現(xiàn)在控制招生對象、限制招生規(guī)模以及制定招生秩序等方面。

1.控制招生規(guī)模，追求平衡發(fā)展?？刂埔?guī)模是分配教育資源的重要手段，規(guī)定了能夠接受高職教育的人群數(shù)量以及從事高職教育機構(gòu)的數(shù)量，表現(xiàn)為對招生規(guī)模的控制上。具體來說，內(nèi)容涉及兩個方面。（1）控制招生增長速度，力求總量相對穩(wěn)定。近十多年來，高職招生規(guī)模沿著“允許”“擴大”“限制”與“擴大”等變動，具體表現(xiàn)為：1999年后，國家允許“3%左右”中職生升入高職，并“適度發(fā)展”五年制高職，增建高職院校；2005年，開始限制高職增長速度，并規(guī)定專升本、五年制高職和對口招收中職生限制在5%，“嚴(yán)禁超計劃招生、無計劃招生”；2010年，要求“完善職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生直接升學(xué)制度”“擴大”中職生升入高職的比例，“適度擴大”高職單獨招生試點規(guī)模，“擴大”應(yīng)用型普通本科學(xué)校招收中職生規(guī)模。可見，政策內(nèi)容主要集中在控制高職招生總規(guī)模與限制中職生升學(xué)比例兩方面。（2）控制招生相對指標(biāo)，追求結(jié)構(gòu)相對均衡。2004年開始，國家要求高職招生規(guī)模占高等教育招生總量“一半以上”，并增加高職比重，限期為五年。2007年至今，將“一半以上”改為“一半左右”，為該政策的執(zhí)行提供了回旋余地。總之，從招生規(guī)模的控制方式和路線看，表現(xiàn)為由總量控制到結(jié)構(gòu)平衡、由控制增長到擴大比例、由嚴(yán)格限制到允許靈活、由與高等教育同步發(fā)展到高職單獨突破的改革路線。

2.限制招生對象，擴大生源范圍。對生源限制是控制高職發(fā)展和學(xué)生升學(xué)的重要手段，通過對年齡、戶籍、國籍、學(xué)歷、地區(qū)和身份等做出規(guī)定，達到控制教育機構(gòu)和受教育對象的目的，如“教發(fā)［2001］33號”文開始“放寬入學(xué)年齡限制”。樣本文件表明，高職招生對象主要為高中生、中職生、復(fù)員軍人及在職人員等四大類。1985年，國家規(guī)定高職院校生源有三類：“高中畢業(yè)生”“中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生”以及“有本專業(yè)實踐經(jīng)驗、成績合格的在職人員”，此后的高職生源結(jié)構(gòu)基本如此。2011年以后，增加了“具有高中階段教育學(xué)歷的復(fù)轉(zhuǎn)軍人”，增加“基層和一線工作者”比例?？傮w看來，高職逐漸放開生源限制，并向社會在職人員傾斜。

3.規(guī)范招生秩序，做到公開、透明。權(quán)威工具的一種功能是建立規(guī)范化、制度化的運作秩序，使得政策各相關(guān)方有章可循。針對高職招生改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，必須及時使用權(quán)威工具，維護招生系統(tǒng)的正常運行，表現(xiàn)為對學(xué)校招生資格、招生組織、錄取程序等環(huán)節(jié)和形式的規(guī)范和監(jiān)督。2007年后，國家對高校（包括高職）擴招后出現(xiàn)的諸多問題及時進行規(guī)范，如“嚴(yán)格審查普通高校招生資格”，實施“陽光工程”，嚴(yán)格禁止招生各環(huán)節(jié)中的違規(guī)和欺詐行為?！爸邪l(fā)［2010］12號”文進一步要求招生全過程做到“三公開”。

（二）系統(tǒng)變革工具的內(nèi)在形式不斷豐富

系統(tǒng)變革工具（system-changing）是為了改變提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的體制，在個人或機構(gòu)中間轉(zhuǎn)移政府權(quán)威。⑧所以，系統(tǒng)變革工具的重點不是政府權(quán)力，而是使這種權(quán)力能夠轉(zhuǎn)移或改變的新體制或機制。系統(tǒng)變革工具一直是高職招生改革的重要內(nèi)容，使用頻率逐漸增多，其政策工具家族不斷發(fā)展和豐富。我國高職招生改革中大量采用了系統(tǒng)變革工具，表現(xiàn)為綜合改革招考錄環(huán)節(jié)、權(quán)力下放以及增加多種招生形式等。

1.綜合改革考試招生制度，構(gòu)建考試招生新框架。（1）改革招生制度，增加多樣性。1999年，國家開始在個別省份進行高考改革試點，“擴大學(xué)校的招生自主權(quán)和考生的選擇機會”，探索“多次機會、雙向選擇、綜合評價”的高校招生方式；2004年后，國家再次強調(diào)了“多元化考試”“多樣化選拔錄取”“綜合評價”的考試招生改革方向；2010年，又增加了“招考分離”、普通高校與高職院?！胺诸惪荚嚒钡却胧??？傊?，高考制度改革始終圍繞“增加選擇”“綜合評價”“多元錄取”及“自主招生”展開。“教學(xué)［2013］3號”文就是展開落實招考改革思想的專項文件。（2）改革考試次數(shù)、考試形式和考試內(nèi)容。1999年開始的春季高考，在個別地區(qū)的高職院校堅持到今，但社會反響并不好。2010年，開始“探索有的科目一年多次考試的辦法，探索實行社會化考試”，同時，加強考試組織的專業(yè)化和考試的獨立性?？荚嚳颇吭O(shè)置和內(nèi)容重視考查“能力和綜合素質(zhì)”（中發(fā)［1999］9號），并將高中學(xué)業(yè)水平考試納入高校招生選拔工作（教發(fā)［2012］9號）。（3）改革評價方法，建立多元錄取機制。首先，推行綜合性評價。高職錄取標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容分為四個方面：“高中階段教育學(xué)業(yè)水平考試成績”“綜合素質(zhì)評價”“職業(yè)準(zhǔn)備類課程學(xué)習(xí)情況”和“職業(yè)傾向測試結(jié)果”（教職成［2011］12號）。其次，建立多元錄取方式。高職院校除了探索“擇優(yōu)錄取、自主錄取、推薦錄取、定向錄取、破格錄取”等具體方式，還嘗試通過自主考試或根據(jù)高中學(xué)業(yè)水平考試成績實行“注冊入學(xué)”（中發(fā)［2010］12號），但是，后者的推廣招生方式存在很多風(fēng)險。

2.完善權(quán)力下放新機制，激發(fā)招生主體的創(chuàng)造性。招生權(quán)下放到省級政府部門和高職院校，是一個釋放和分散政府權(quán)威的過程。（1）加強政府宏觀調(diào)控職能，賦予學(xué)校一定的招生權(quán)。1993年，中央決定“實行國家任務(wù)計劃和調(diào)節(jié)性計劃相結(jié)合”的招生體制，隨后，國務(wù)院明確了招生過程中的各方具體權(quán)限，規(guī)定政府重在宏觀管理，比如“制訂教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和審批年度招生計劃”“調(diào)控招生總規(guī)?！钡龋桓咝＞哂幸欢ㄕ猩鷻?quán)力，如制訂年度招生方案、調(diào)節(jié)系科招生比例、調(diào)整學(xué)校招生規(guī)模等（國發(fā)［1994］39號），高職院校一直沿用此體制。2010年，提出成立“國家教育考試指導(dǎo)委員會”，對考試改革提供方案設(shè)計和指導(dǎo)，加強政府的宏觀調(diào)控職能。（2）建立和擴大省級高職招生管理權(quán)限，高職招生地區(qū)化?！爸邪l(fā)［1993］3號”規(guī)定，在國家管理下，省級政府有權(quán)決定地方高校的招生規(guī)模和專業(yè)設(shè)置。此后，國家再次賦予地方和學(xué)校更大的高職招生權(quán)力。如“把高等職業(yè)教育的招生計劃、入學(xué)考試和文憑發(fā)放等方面的責(zé)權(quán)放給省級人民政府和學(xué)?！保▏l(fā)［1999］4號），“高等職業(yè)教育（包括高等?？茖W(xué)校）的招生計劃改由省級人民政府制定，其招生考試事宜由省級人民政府自行確定”（中發(fā)［1999］9號），但這些政策沒有得到完全實施。2010年，國家又提出“高等職業(yè)教育入學(xué)考試由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）組織”，隨后，教育部又發(fā)兩文，支持各地陸續(xù)開展高職招生改革試點（教職成［2011］12號、教發(fā)［2012］9號）。

3.探索招生新機制和新形式，提供多種升學(xué)機會。（1）對口招收中職畢業(yè)生。教育改革之初，就規(guī)定高職院?！皟?yōu)先對口招收中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生”（中發(fā)［1985］12號），后又提出“高等職業(yè)學(xué)?？蓡为毥M織對口招生考試，優(yōu)先招收中等職業(yè)學(xué)校優(yōu)秀畢業(yè)生”（國發(fā)［2002］16號），但在升學(xué)規(guī)模上一直搖擺不定，中職生的升學(xué)問題一直是中職教育的難點。（2）開展單獨招生試點。2006年，“教高14號”文授權(quán)各地支持示范高職院校開展單獨招生試點改革，隨后，正式在四省部分示范性高職院校中開展單獨招生改革試點工作。教育主管部門控制試點院校資格、招生數(shù)量、生源類別和錄取批次，高職院校具有制訂招生方案、規(guī)定考試內(nèi)容、命題、組織考試以及評價等權(quán)利（教學(xué)廳［2007］3號）。此后，擴大了試點地區(qū)和院校規(guī)模、增加了“具有高中學(xué)歷的復(fù)轉(zhuǎn)軍人”等招生對象（教學(xué)廳［2011］6號）。（3）與合作企業(yè)單獨招生或聯(lián)合招生。與企業(yè)合作招生是校企合作深入發(fā)展的一種重要形式?！敖搪毘桑?011］12號”提出“支持國家示范（骨干）高等職業(yè)學(xué)校與合作企業(yè)開展成人專科學(xué)歷教育單獨招生改革試點”。隨后，“教發(fā)［2012］9號”又提出，利用學(xué)徒制的教學(xué)形式，鼓勵部分企業(yè)與職業(yè)學(xué)?！皩嵭新?lián)合招生（招工）和培養(yǎng)”實用型人才。（4）建立跨地區(qū)聯(lián)合招生協(xié)作機制，擴大對西部、民族地區(qū)和農(nóng)村的錄取規(guī)模。首先，允許有條件的地方院校自主跨地區(qū)招生（教發(fā)［2001］33號），與本地、異地職業(yè)學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)（國發(fā)［2002］16號）。其次，加強東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)職業(yè)教育的對口支援和幫扶工作。通過東西部之間、城鄉(xiāng)之間職業(yè)院校的“合作辦學(xué)、聯(lián)合招生”的方式，東部地區(qū)和中西部地區(qū)大中城市職業(yè)院校要面向西部地區(qū)和農(nóng)村招生，擴大招生規(guī)模，同時，“繼續(xù)實施支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃”（國發(fā)［2002］16號、教職成［2004］12號、國發(fā)［2007］14號、教發(fā)［2012］9號），最后，擴大“職業(yè)院校面向民族地區(qū)招生規(guī)模”（教發(fā)［2012］9號）。

（三）組合政策工具的運用逐漸加強

在高職招生改革中，每項政策除使用權(quán)威工具或系統(tǒng)變革工具外，還不同程度地使用了能力工具、激勵工具、學(xué)習(xí)工具和象征工具等，以最大程度地實現(xiàn)政策目標(biāo)。

1.能力工具得到重視。能力工具（Capacity Tools）表現(xiàn)為提供資金、信息、培訓(xùn)、教育和資源等，使個人、組織或機構(gòu)擁有智力、財力或人力，得以順利進行決策或執(zhí)行活動⑨，它通常是資源支持性的非管制性活動。比如，政府主動發(fā)布招生政策文件、推行招生過程“三公開”，加強信息交流，建設(shè)高考“陽光工程”為考生提供信息查詢服務(wù)，提供資金支持示范高職院校建設(shè)，加強高職院校單獨招生的指導(dǎo)和培訓(xùn)工作等。能力建設(shè)工具的使用，在于提升作為政策對象的現(xiàn)有機構(gòu)或個人參與政策活動的能力，促進事物的變革。

2.激勵工具得到加強。激勵工具（Incentive Tools）表現(xiàn)為借助積極或消極的有形回報，比如將資金轉(zhuǎn)移到個人或機構(gòu)，引導(dǎo)政策對象遵從或鼓勵采用特定的政策行動⑩。激勵注重預(yù)設(shè)性，如果獲得或者選擇假設(shè)條件，則兌現(xiàn)政策制定部門所許諾的一種資源，具體形式包括學(xué)費（收費）、補助、誘導(dǎo)、制裁（懲罰）等。例如，對西部地區(qū)和農(nóng)村“家庭經(jīng)濟困難學(xué)生應(yīng)適當(dāng)減免學(xué)費”（國發(fā)［2002］16號）。根據(jù)高校違規(guī)招生的危害程度，對其進行“限招”或“停招”處罰（教發(fā)［2007］13號）。

3.學(xué)習(xí)工具得到鼓勵。學(xué)習(xí)工具（Learning Tools）是政策形成和發(fā)展的重要形式，它假定機構(gòu)和目標(biāo)人群可能通過學(xué)習(xí)行為，從其他有效工具中進行選擇?。當(dāng)目標(biāo)群體想要開展解決問題的行動卻遇到不知道或者不確定的情況時，就使用學(xué)習(xí)工具。例如，在政策制定和選擇過程，通過聽證、咨詢委員會或開座談會確定政策工具是否合適。一部分內(nèi)生性高職招生改革政策就是通過學(xué)習(xí)工具發(fā)展起來的，如高職單獨招生辦法、注冊入學(xué)、技能拔尖人才免試升學(xué)、分類考試以及面向中職畢業(yè)生的“知識＋技能”考核辦法等政策的調(diào)整和肯定，都是在既有政策基礎(chǔ)上的完善和發(fā)展。

4.象征和勸告工具運用增多。象征和勸告工具（Symbolic and Hortatory Tools）表現(xiàn)為內(nèi)在信念和價值，這包括正確、錯誤、公正、個人主義、平等、義務(wù)等文化觀念。?這些觀念通過宣傳、勸誡、聲明、符號、信息交流、價值定位和展現(xiàn)以及貼標(biāo)簽、稱謂、比喻等手法表現(xiàn)出來。例如，《中華人民共和國職業(yè)教育法》提出，“職業(yè)教育是國家教育事業(yè)的重要組成部分，是促進經(jīng)濟、社會發(fā)展和勞動就業(yè)的重要途徑”，要把“把發(fā)展職業(yè)教育作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和教育工作的戰(zhàn)略重點”。

三、結(jié)論與建議

高職招生改革是教育體制機制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確規(guī)劃了未來近十年我國高職招生改革路線，提出“逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度”的具體形式。要在高職招生的各種可能性上做更多的嘗試和創(chuàng)新，只要是不損害國家和學(xué)生利益、朝著上述方向改革的做法和探索都是值得肯定的。在政策工具的分類框架下，盡可能地豐富和拓展，增加可選擇性，提高政策選擇結(jié)果的社會接受性，及時評估政策工具的使用效果，充分運用和創(chuàng)新政策工具促進高職招生改革進程。

（一）提高系統(tǒng)變革工具內(nèi)部的豐富性、協(xié)調(diào)性

系統(tǒng)變革工具家族十分龐大，當(dāng)涉及多主體、多環(huán)節(jié)時，增加了選擇使用難度。在權(quán)威轉(zhuǎn)移或分配過程中，可能因缺乏協(xié)調(diào)能力而失敗，最終退化為對現(xiàn)有機制的修補，或者轉(zhuǎn)向更為傳統(tǒng)的命令或激勵工具，所以加強工具之間的協(xié)調(diào)尤為重要。高職招生體制機制的改革，關(guān)鍵環(huán)節(jié)有兩個：一是科學(xué)設(shè)置“招考分離”框架下的具體操作程序，表現(xiàn)為考試機構(gòu)和管理部門能夠做到分工明確、權(quán)責(zé)得當(dāng)；二是處理好在考試評價制度與普通高考上的區(qū)別與銜接，體現(xiàn)在當(dāng)前普職“分類考試”政策的具體設(shè)計上。

1.要完善招生、考試與錄取機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制。目前，國家在教育規(guī)劃綱要中提出了“政府宏觀管理，專業(yè)機構(gòu)組織實施，學(xué)校依法自主招生，學(xué)生多次選擇”等四類主體的職責(zé)分工，但操作過程中的協(xié)調(diào)和銜接有待完善，在招、考、錄等三個環(huán)節(jié)的銜接機制上還需創(chuàng)新。某些高職院校通過單獨招生政策獲得完全的招生自主權(quán)，但是在新的招生框架中，管理機構(gòu)如何重新定位、如何發(fā)揮對高職招生的調(diào)控和機構(gòu)間的協(xié)調(diào)功能，還需要進一步探索。

2.要發(fā)揮現(xiàn)有考試制度的基礎(chǔ)性作用。高考制度以及中職生升學(xué)的辦法施行多年，在國家選拔人才方面發(fā)揮了重大作用，在沒有更好的制度替代之前，需要以現(xiàn)有的考試制度為基礎(chǔ)，穩(wěn)妥地改革，謹(jǐn)慎地推進考試形式的多樣化。招生制度改革，既要擴大受益人群，又不能損害現(xiàn)有受益人群的合理利益?！敖虒W(xué)［2013］3號”提出，“建立以高考為基礎(chǔ)的考試招生辦法”是符合這一基本原則的。

3.要理清高職招生改革中的三種關(guān)系。（1）高職招生改革與高考之間的關(guān)系。國家規(guī)定實行高職分類考試（中發(fā)［2010］12號），又提出“建立以高考為基礎(chǔ)的考試招生辦法”（教學(xué)［2013］3號），在多種考試方法并存的情況下，如何發(fā)揮升學(xué)考試的最大效益，需要進一步平衡。（2）高職招生改革與中職教育改革之間的關(guān)系。中職一直是職教改革的重要內(nèi)容，“教學(xué)［2013］3號”文提出四條專門建議，以改革、規(guī)范和完善高職招收中職生的考試評價辦法，為中職生提供了更多的上升機會，但要注重高職招生改革對中職教育教學(xué)改革的導(dǎo)向性影響，防止中職回到升學(xué)考試的老路上。（3）高職招生改革與地方政府、高職院校及企業(yè)的關(guān)系。高職教育改革已經(jīng)落實到省級政府層面。地方政府在發(fā)揮職業(yè)教育功能方面有了更大的權(quán)限，高職院校也相應(yīng)獲得了更多的招生自主權(quán)，但高職招生權(quán)限如何劃分，即招生過程中地方政府、企業(yè)的介入程度如何，還需要進一步探討。

（二）加強與招生相關(guān)環(huán)節(jié)的機構(gòu)能力建設(shè)

更加靈活多樣的考試升學(xué)制度為各組織的形式和功能提出了新要求。對于機會提供者和機會獲得者雙方來說，能力建設(shè)緊隨機制改革之后，能力工具和系統(tǒng)變革工具相輔相成、不可分割。

1.加強地方政府管理能力、高職院校招生能力及專業(yè)機構(gòu)考試能力建設(shè)。高職院校在獲得更大的招生自主權(quán)的同時，也要提供更方便、有效的招生考試程序，這需要學(xué)校不僅制定和發(fā)布招生簡章，還需增加與考試、錄取等相關(guān)方面的能力建設(shè)，適應(yīng)招生改革的需要。專業(yè)考試機構(gòu)可以是多樣的，應(yīng)該提供多次、多種形式的考試方法和評價模式，其對考生的學(xué)業(yè)測定結(jié)果是值得政府、學(xué)校及考生信賴的。地方政府要多利用學(xué)習(xí)工具，及時制定并不斷完善相關(guān)政策，激勵高職院校提高師資質(zhì)量和教育水平，要求專業(yè)考試機構(gòu)規(guī)范考試程序，提升測評效果，并加強對招生過程及招生考試機構(gòu)的監(jiān)督。

2.提高考生的認知和選擇能力。增加學(xué)生的選擇性，對學(xué)生的選擇意識和能力提出了挑戰(zhàn)。在極大增加考生的選擇權(quán)利和機會的前提下，迫切需要提高考生對招生機構(gòu)、考試辦法的認知和選擇能力。一方面，政府和招考機構(gòu)要運用指導(dǎo)性工具、服務(wù)性工具與信息性工具，開發(fā)和開放資源平臺，方便考生查閱，或者通過多種形式提供專題、專門指導(dǎo)，提高考生對高職院校及考試形式的把握能力，合理評估自己的適應(yīng)程度；另一方面，監(jiān)管結(jié)構(gòu)要提供考生、招生機構(gòu)等權(quán)利救濟機會，對于違反公平、公正、侵犯考生和學(xué)校合法權(quán)益的主體，給予制裁。

（三）處理好權(quán)威工具與系統(tǒng)變革工具、激勵工具等的平衡

同一政策項目可能采用不同政策工具，在不同層面各自發(fā)揮作用，使預(yù)期政策效力達到最大化。一般來說，政策過程中的權(quán)威工具與系統(tǒng)變革工具、激勵工具等的沖突比較常見，處理好它們之間的關(guān)系，對于優(yōu)化政策工具系統(tǒng)、提高政策執(zhí)行效力，尤為重要。就目前的高職招生改革來說，招生政策的制定和實施過程中，既要提供學(xué)生“多次”“多種”選擇的條件，保障程序規(guī)范合法，又要防止或減少政策工具之間的沖突，增強政策工具之間的合力。

1.豐富“學(xué)生多次選擇”的內(nèi)容，做好“多樣化入學(xué)形式”的程序性保障。明確“分類考試”只是高職招生改革的一種形式，在考試學(xué)校、科目、時間、次數(shù)、評價形式等方面還有更多的內(nèi)容，因此，應(yīng)該發(fā)揮系統(tǒng)變革工具，發(fā)展多種合理的制度形式，讓學(xué)生有更多自主選擇的機會。同時，要發(fā)揮權(quán)威工具的作用，保障和監(jiān)督制度的規(guī)范運行。

2.要減少政策工具之間的沖突。政策工具之間的沖突降低了政策本身的效力，會導(dǎo)致政策執(zhí)行者產(chǎn)生無所適從、異化政策等不良行為，政策受眾會滋生投機、逃避等消極現(xiàn)象，這些都不利于政策的正確、有效施行。比如，在擴展高職招生對象方面，要使可能的生源與對應(yīng)類型和層次的高職院校之間達成較高的匹配度，才有可能發(fā)揮政策的預(yù)期效果，再加上激勵工具的使用，使得這部分考生能夠合理地評估自己，選報對應(yīng)的高職院校與專業(yè)?？傊?，激勵工具應(yīng)該成為權(quán)威工具、系統(tǒng)變革工具的助推力，要積極防止政策異化。

［注釋］

①（美）S.H.林德爾，B·蓋伊·彼得斯.政策工具研究：四個思想學(xué)派［A］.//（美）B·蓋伊·彼得斯，馮尼斯潘F K.公共政策工具：對公共管理工具的評價［M］.顧建光，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：35，36，38，39，40．

②⑦⑧McDonnell,Lorraine M.&Richard F.Elmore.Getting the Job Done:Alter?native Policy Instruments［J］.Educational Evaluation and Policy Analysis,1987,9（2）:134,134,134.

③⑥⑨⑩??Anne Schneider and Helen Ingram.Behavioral Assumptions of Policy Tools［J］.The Journal of Politics,1990,52（2）:514,514,517,515,521,519.

④Michael Howlett&M.Ramesh.Studying Public Policy:Policy Cycles and Poli?cy Subsystems［M］.New York:Oxford University Press,1995:85.

⑤陳振明.公共政策分析教程［M］.北京：中國城市出版社，2004：56．