西方國(guó)家公共文化服務(wù)的典型模式、特點(diǎn)及啟示

李榮華

西方發(fā)達(dá)國(guó)家注重通過提供有效的公共文化服務(wù)促進(jìn)文化事業(yè)的發(fā)展，在公共文化服務(wù)的實(shí)踐中形成了一些較成熟的做法，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)?？疾煳鞣絿?guó)家公共文化服務(wù)的實(shí)踐及其特點(diǎn)，借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型期公共文化服務(wù)的建設(shè)、推動(dòng)我國(guó)文化事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

一、西方公共文化服務(wù)的模式

由于歷史、文化、國(guó)情等方面的差異，英美法主要西方國(guó)家在公共文化服務(wù)實(shí)踐中形成了“一臂之距”、民間主導(dǎo)、政府主導(dǎo)三種典型模式。

（一）英國(guó)：“一臂之距”

在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，英國(guó)是實(shí)行“一臂之距”分權(quán)管理原則的典型國(guó)家?！耙槐壑唷保╝rm'slength），原指在隊(duì)列中與其前后左右的伙伴保持相同的距離。在英國(guó)的文化公共服務(wù)中，“一臂之距”基本含義是：要求政府與文化機(jī)構(gòu)、文化企業(yè)保持一定的距離，政府不直接去管理文化機(jī)構(gòu)、文化企業(yè)，對(duì)文化實(shí)行分權(quán)化管理體制。英國(guó)文化服務(wù)體制從主體上可分三級(jí)：一是中央政府和地方政府的文化行政部門，如文化、媒體與體育部；二是非政府公共文化機(jī)構(gòu)，如半官方的各類文化藝術(shù)委員會(huì)；三是各類行業(yè)性的協(xié)會(huì)組織和基層文化機(jī)構(gòu)。政府文化行政部門統(tǒng)一管理全國(guó)的文化事務(wù)，負(fù)責(zé)制定文化藝術(shù)、文化遺產(chǎn)、新聞廣播、體育和旅游等文化政策，掌管政府財(cái)政撥款并下發(fā)到相關(guān)的非政府組織。非政府公共文化機(jī)構(gòu)受政府文化行政部門的委托，負(fù)責(zé)執(zhí)行政府的文化政策，將政府的財(cái)政文化撥款具體分配到文化協(xié)會(huì)、文化組織并對(duì)文化協(xié)會(huì)、文化組織的進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。各種文化組織接受撥款，具體實(shí)施國(guó)家的文化政策，給公眾提供文化服務(wù)。這三級(jí)文化機(jī)構(gòu)既相對(duì)獨(dú)立又緊密合作，通過制定和執(zhí)行國(guó)家的文化政策、劃撥和使用財(cái)政文化經(jīng)費(fèi)、提供文化事務(wù)的管理和服務(wù)等方式建立起緊密地伙伴關(guān)系。“這種‘不能不管，又不能多管’的臂距原則一直被作為英國(guó)各級(jí)政府管理文化藝術(shù)事業(yè)的準(zhǔn)則，被英國(guó)政府視作管理文化的法寶?！盵1]在“一臂之距”的文化服務(wù)模式的引導(dǎo)下，英國(guó)的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)均等到了迅速發(fā)展。

（二）美國(guó)：民間主導(dǎo)

作為自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的典型代表，美國(guó)對(duì)文化發(fā)展實(shí)行民間主導(dǎo)、開放性的市場(chǎng)策略，由非正式組織和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)開展大量的公共文化服務(wù)，政府的主要職能是為文化發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。在美國(guó)，聯(lián)邦級(jí)文化機(jī)構(gòu)（如“國(guó)家藝術(shù)與人文基金會(huì)”）、州級(jí)地方政府文化機(jī)構(gòu) （如 “文化或藝術(shù)/人文委員會(huì)”）、民間文化機(jī)構(gòu)（如基金會(huì)、公益性文化機(jī)構(gòu)、大學(xué)、社區(qū)文化組織、文化公司）共同構(gòu)成了美國(guó)公共文化服務(wù)的框架。美國(guó)政府主要采用以下兩種方式對(duì)文化發(fā)展提供間接的服務(wù)：一是利用國(guó)家基金會(huì)對(duì)文化事業(yè)進(jìn)行資助。美國(guó)聯(lián)邦政府在行政體制上沒有設(shè)立統(tǒng)管全國(guó)文化事業(yè)的行政部門，而是由議會(huì)立法設(shè)立的國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)、國(guó)家人文基金會(huì)、國(guó)家博物館圖書館服務(wù)署等政府代理機(jī)構(gòu)分別代表政府行使部分文化服務(wù)職能，利用聯(lián)邦政府資源，對(duì)文化藝術(shù)進(jìn)行直接資助，以此來(lái)影響和引導(dǎo)文化發(fā)展，在一定程度上避免了政府對(duì)文化的直接管理控制；二是通過各種法律和稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵(lì)社會(huì)、私人對(duì)文化事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，促進(jìn)文化事業(yè)的發(fā)展。1965年，美國(guó)頒布了《國(guó)家藝術(shù)及人文事業(yè)基金法》。這部法律保證了美國(guó)政府每年必須投入到文化藝術(shù)中的資金比例，并確保這項(xiàng)資金用于公益性為主的文化藝術(shù)事業(yè)而不是耗費(fèi)于龐大的文化行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行之中。《國(guó)家藝術(shù)及人文事業(yè)基金法》及《聯(lián)邦稅收法》對(duì)非營(yíng)利文化團(tuán)體、機(jī)構(gòu)和公共電視臺(tái)、廣播電臺(tái)免征所得稅，并對(duì)減免資助者的稅額作了明文規(guī)定。

（三）法國(guó)：政府主導(dǎo)

法國(guó)具有對(duì)文化事業(yè)進(jìn)行資助的傳統(tǒng)，政府對(duì)文化的發(fā)展始終發(fā)揮主導(dǎo)性的作用。1959年，法國(guó)成立文化部，主要負(fù)責(zé)資助公共文化活動(dòng)和文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化創(chuàng)新、文化遺產(chǎn)的保護(hù)，制定針對(duì)文化事業(yè)組織的稅收減免政策以及針對(duì)文化事業(yè)協(xié)會(huì)的補(bǔ)貼政策。法國(guó)歷屆政府對(duì)文化事業(yè)的發(fā)展非常重視，堅(jiān)持為文化發(fā)展提供充足的資金保障，文化經(jīng)費(fèi)支出在政府的財(cái)政支出中一直占有很大比例，這在西方國(guó)家是不多見的，如文化部每年的財(cái)政預(yù)算均占國(guó)家財(cái)政總預(yù)算的1%，而且地方各級(jí)政府還要投入兩倍于國(guó)家預(yù)算的資金，共同建設(shè)和資助公共文化。近年來(lái)，法國(guó)政府對(duì)新聞、文學(xué)、藝術(shù)、音樂、電視、電影等行業(yè)的資金扶持大約為40億歐元。同時(shí)，政府通過減免稅收等政策鼓勵(lì)企業(yè)和私人為文化發(fā)展提供捐助，建立非營(yíng)利文化基金會(huì)，動(dòng)員社會(huì)力量參與公共文化的發(fā)展。由于有龐大、穩(wěn)定的文化財(cái)政資助，法國(guó)各地都建有博物館、圖書館、文化體育中心等公共文化服務(wù)設(shè)施，不但對(duì)當(dāng)?shù)鼐用衩赓M(fèi)，就連臨時(shí)居住的外國(guó)人也能免費(fèi)使用。近年來(lái)，面對(duì)美國(guó)文化的大量涌入，法國(guó)政府主張“文化例外”的原則，抵制文化市場(chǎng)的自由貿(mào)易，保護(hù)國(guó)內(nèi)文化市場(chǎng)，捍衛(wèi)民族文化?？傊▏?guó)強(qiáng)調(diào)政府在公共文化服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位，通過政府制定政策、提供資助等行政干預(yù)，堅(jiān)持對(duì)文化發(fā)展較大的扶持力度，提供比較完善的公共文化服務(wù)，主導(dǎo)文化事業(yè)的發(fā)展方向。

二、西方公共文化服的特點(diǎn)

盡管主要西方國(guó)家公共文化服務(wù)模式不盡相同，但歸納起來(lái)，西方國(guó)家公共文化服務(wù)三種典型模式均具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

（一）以體現(xiàn)“公民文化權(quán)利”為價(jià)值理念

20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利，要求政府在公共文化領(lǐng)域以體現(xiàn)“公民文化權(quán)利”為價(jià)值理念，提供良好的公共文化服務(wù)，滿足公民的文化需求。西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過制度安排，建立民主決策機(jī)制和公民參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公民的文化權(quán)利。英國(guó)政府認(rèn)為，文化是全體公民的福利，人人都能平等地參與并享受文化成果，把擴(kuò)展公民參加文化生活的渠道、確保各種社會(huì)群體都能享受到政府提供的公平的公共文化服務(wù)作為文化發(fā)展的目標(biāo)。法國(guó)采取文化分散政策，將文化活動(dòng)、資金和設(shè)施分別分散到全國(guó)各地，努力實(shí)現(xiàn)三個(gè)平衡，即巴黎與外省的平衡、城市和鄉(xiāng)村的平衡、市區(qū)和郊區(qū)的平衡，目的是讓生活在各地的公民都有平等享受文化生活的權(quán)利?？梢?，公民文化權(quán)利已成為西方國(guó)家對(duì)公共文化服務(wù)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、模式選擇和政策制定的基本價(jià)值取向。

（二）政府與非政府組織合作共治

目前，西方各國(guó)形成了以“政府主導(dǎo)”模式、“民間主導(dǎo)式”模式、“一臂之距”模式為典型代表的公共文化服務(wù)模式，各種模式體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但“都可以歸入現(xiàn)代公共管理學(xué)意義上的‘公共治理’模式，各國(guó)除政府部門外，都有大量的非政府、非營(yíng)利組織，即第三部門，如各種文化協(xié)會(huì)等，參與公共文化服務(wù)的提供”[2]。西方公共文化服務(wù)的“共同治理”模式主張政府與非政府組織的密切合作，重視在公共文化服務(wù)中的獨(dú)特作用，通過多元化的供給主體來(lái)滿足不同層次的公眾文化需求，體現(xiàn)出文化服務(wù)的公共性特征。如在英國(guó)，政府部門通過第三方的專業(yè)化社會(huì)組織對(duì)文化基礎(chǔ)設(shè)施或文化投資進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，以提高文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率和組織效率，避免因龐大的政府公共部門而帶來(lái)的效率下降的現(xiàn)象。即使在文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭姓鲗?dǎo)的法國(guó)，政府也越來(lái)越多地針對(duì)具體的服務(wù)要求和目標(biāo)，委托社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)文化設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，并在財(cái)政經(jīng)費(fèi)上給予支持。西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，建立現(xiàn)代公共文化服務(wù)體制，形成政府與非政府組織共同治理結(jié)構(gòu)，是提高公共文化服務(wù)有效性的一般模式。

（三）資助方式呈現(xiàn)社會(huì)化和多元化

充足的資金是文化事業(yè)發(fā)展的必要保障。西方國(guó)家文化事業(yè)蓬勃發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)是“文化發(fā)展離不開政府與社會(huì)在資金上的共同支持，即文化發(fā)展融資多渠道化，文化產(chǎn)業(yè)投資主體多樣化”[3]。

隨著文化資助政策日臻完善，西方國(guó)家文化資助方式日趨社會(huì)化和多元化，形成中央與地方、政府與市場(chǎng)、直接與間接結(jié)合的多種資助格局。美國(guó)政府采取稅收優(yōu)惠、減稅、補(bǔ)貼等多種措施，鼓勵(lì)企業(yè)與個(gè)人對(duì)文化事業(yè)的捐贈(zèng)，為美國(guó)文化組織發(fā)展提供充足的資金支持。非營(yíng)利性組織除了接受政府資助和社會(huì)捐贈(zèng)之外，也通過服務(wù)性收費(fèi)、收取會(huì)費(fèi)等方式增加資金來(lái)源。在英國(guó)的公共文化服務(wù)中，政府對(duì)文化事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，除了提供財(cái)政支持外，不僅鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)人士贊助文化活動(dòng)，而且還通過發(fā)行國(guó)家彩票、將風(fēng)險(xiǎn)投資引入文化產(chǎn)業(yè)等措施扶持國(guó)家文化的發(fā)展。這既減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，避免了文化事業(yè)發(fā)展的官方傾向，又鼓勵(lì)了社會(huì)各界關(guān)心和支持文化事業(yè)的發(fā)展，這樣更有利于調(diào)動(dòng)民間資本和社會(huì)財(cái)富用于公共文化建設(shè)。

（四）完善的法律法規(guī)體系

西方國(guó)家具有悠久的法制傳統(tǒng)，制定法律法規(guī)、依靠法律手段推動(dòng)、規(guī)范文化發(fā)展是西方公共文化服務(wù)的一個(gè)重要特征。西方完善的文化法規(guī)和制度既對(duì)文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)作出了明確的規(guī)定，也保證了文化發(fā)展充足的資金來(lái)源，為文化事業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展提供了良好的環(huán)境。早在1850年，英國(guó)就通過《公共圖書館法案》，允許各地建立公共圖書館，并要求免費(fèi)向公眾開放。1964年制定的《公共圖書館和博物館法案》要求公共圖書館和博物館要面向公眾提供廣泛而高質(zhì)量的服務(wù)。法國(guó)在文化藝術(shù)方面先后出臺(tái)了《保護(hù)及修復(fù)歷史遺跡法》《古跡保護(hù)法》《圖書單一價(jià)格法》等一系列法律，有效地保護(hù)了本國(guó)文化的發(fā)展。同時(shí)，也制定了 《企業(yè)參與文化贊助稅收法》《文化贊助稅制》《共同贊助法》等文化贊助法，對(duì)文化贊助的性質(zhì)、范圍、條件、形式、對(duì)象、目的等作了具體的規(guī)定?！懊绹?guó)沒有專門的文化部，它主要是通過制定相關(guān)的法律來(lái)保證文化得以持續(xù)發(fā)展。其中最關(guān)鍵的兩部法律就是《國(guó)家藝術(shù)及人文事業(yè)基金法》和《聯(lián)邦稅收法》?！盵4]除了這兩部重要的法律外，還制定了《公共電訊法》《電影法》等法律，政府對(duì)文化藝術(shù)事業(yè)的管理和資助主要依靠法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行，確保文化的健康快速發(fā)展。

三、啟 示

考察西方國(guó)家公共文化服務(wù)的模式及其特點(diǎn)，借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)目前公共文化服務(wù)建設(shè)、推動(dòng)我國(guó)文化事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

（一）堅(jiān)持以人為本，以滿足公眾文化權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)

“政府的公共文化管理要以滿足公民文化權(quán)利為任務(wù)主導(dǎo)，以提供‘公共文化服務(wù)’為主要職責(zé)?！盵5]過去，我國(guó)的公共文化服務(wù)采取的是自上而下的政府統(tǒng)一配置的有償服務(wù)提供方式，這種方式較少顧及公眾的需求偏好，存在供給結(jié)構(gòu)不合理、供給與需求的脫節(jié)等問題，既不能惠及全體公眾，也難以真正滿足公眾對(duì)公共文化服務(wù)的需要。因此，完善我國(guó)的公共文化服務(wù)，一方面，政府要把保障公民的基本文化權(quán)利作為重要職責(zé)，樹立普遍服務(wù)的理念，盡可能堅(jiān)持公益性方向，免費(fèi)或低費(fèi)向公眾提供服務(wù)，努力擴(kuò)大基本公共文化服務(wù)的覆蓋面，使廣大民眾都能最大程度地享受到公共文化機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)，體現(xiàn)對(duì)廣大人民群眾特別是弱勢(shì)群體的關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展成果人人共享，捍衛(wèi)公民的文化權(quán)利；另一方面，鑒于公眾文化需求的多元化，公共文化服務(wù)要以公眾文化需求為導(dǎo)向，兼顧不同社會(huì)群體的不同文化需求，處理好文化需求的一般性與特殊性關(guān)系，區(qū)別不同的服務(wù)對(duì)象，提供多層次、多形式公共文化，努力滿足社會(huì)各階層、各群體的文化需求，充分發(fā)揮公共文化資源的社會(huì)效益和利用效率。

（二）充分發(fā)揮非政府組織在公共文化服務(wù)中的獨(dú)特作用

公共文化服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)提供，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這并不意味著政府是唯一的供給主體。非政府組織是聯(lián)系政府與社會(huì)成員之間的重要橋梁與紐帶，是推動(dòng)傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)型的重要力量，在公共文化服務(wù)中具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)形成了政府在公共文化服務(wù)領(lǐng)域大包大攬的制度安排，公共文化服務(wù)的供給形成了對(duì)政府的習(xí)慣性依賴，使得非政府組織在公共文化服務(wù)中的作用沒有得到有效的發(fā)揮。當(dāng)前，我國(guó)文化領(lǐng)域中的非政府組織發(fā)展還不成熟，數(shù)量偏少、實(shí)力偏小、服務(wù)能力不強(qiáng)，還難以承接政府轉(zhuǎn)移的公共文化服務(wù)職能。因此，應(yīng)通過創(chuàng)新社會(huì)參與公共文化服務(wù)的機(jī)制，實(shí)行扶持政策，鼓勵(lì)、支持非政府組織參與公共文化服務(wù)，拓寬非政府組織參與公共文化服務(wù)的渠道，優(yōu)化非政府組織參與公共文化服務(wù)的社會(huì)環(huán)境，逐步實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、非政府組織參與”的公共文化服務(wù)格局。我國(guó)公共文化服務(wù)模式應(yīng)由“政府辦、政府管”向“政府及社會(huì)辦、政府管”模式的轉(zhuǎn)型。

（三）建立多元化的資金投入機(jī)制

目前，資金投入不足是制約我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展的一個(gè)重要因素。因此，調(diào)整公共財(cái)政的資助政策，拓寬公共文化服務(wù)的投資渠道，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的資金多元投入機(jī)制，是解決公共文化服務(wù)資金短缺的必然選擇。一是要充分發(fā)揮政府對(duì)基本公共文化服務(wù)的保障職能，不斷加大公共財(cái)政的投入力度，形成與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排，保證政府對(duì)公共文化服務(wù)資金的投入比例能夠逐年增加。二是出臺(tái)和完善支持非政府組織等社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的相關(guān)優(yōu)惠政策。積極吸納民間資金，拓寬公共文化服務(wù)的投資渠道，對(duì)非政府組織等社會(huì)力量舉辦的公益性文化項(xiàng)目，在融資、稅收、用地方面給予政策優(yōu)惠，同時(shí)利用財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等手段扶持非政府組織等社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。三是完善公益性文化捐贈(zèng)的政策法規(guī)，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)各界以捐贈(zèng)、贊助、合作等形式支持公共文化事業(yè)發(fā)展。四是引導(dǎo)和鼓勵(lì)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)通過服務(wù)性收費(fèi)、收取會(huì)費(fèi)等方式增加資金來(lái)源。

（四）建立健全相關(guān)的法律法規(guī)

從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共文化服務(wù)發(fā)展離不開完善的公共文化服務(wù)法律法規(guī)。建立建全相關(guān)法律法規(guī)就成為公共文化服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，直接關(guān)系到公共文化供給的數(shù)量、質(zhì)量及服務(wù)方式等相關(guān)問題，是我國(guó)公共文化服務(wù)進(jìn)入有序化、規(guī)范化和法制化的必由之路。從我國(guó)目前的情況來(lái)看，公共文化服務(wù)法律法規(guī)不完善，在經(jīng)費(fèi)保障、經(jīng)濟(jì)政策、捐贈(zèng)制度等方面只是做了原則性要求而缺乏具體規(guī)定，在公共文化服務(wù)供給中還普遍存在使用行政審批、行政命令等傳統(tǒng)方式，主觀性、隨意性較大。因此，加快我國(guó)有關(guān)公共文化服務(wù)的立法，既要針對(duì)公共文化服務(wù)的特點(diǎn)制定相關(guān)的公共文化服務(wù)基本法，又要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和我國(guó)實(shí)際情況積極探索制定《圖書館法》《博物館法》等專項(xiàng)法規(guī)。要將黨和國(guó)家的公共文化政策上升為國(guó)家意志，明確公民的文化權(quán)利、政府的職責(zé)和公共財(cái)政的投入，確立公益性文化組織的法律地位和權(quán)利義務(wù)，從而保障公共文化服務(wù)的健康發(fā)展。

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