論民事檢察監(jiān)督時(shí)效之完善

王怡紅，沙兆華

(上海市第二中級(jí)人民法院，上海市 200070)

近年來，隨著“申訴難”、“申訴濫”的出現(xiàn)，如何完善民事審判監(jiān)督程序，成為我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界共同研究的熱點(diǎn)問題之一。通過2007年及2012年兩次《民事訴訟法》修改，我國(guó)民事審判監(jiān)督程序以申請(qǐng)?jiān)賹徳V權(quán)化改造為目標(biāo)，在再審主體、再審理由、再審程序等方面向前邁進(jìn)了一大步。其中，民事檢察監(jiān)督制度也在爭(zhēng)辯中日益強(qiáng)化，比如將監(jiān)督范圍擴(kuò)大至調(diào)解書、增加檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)以及檢察建議的監(jiān)督方式等。然而，民事檢察監(jiān)督時(shí)效制度卻一直存在缺陷，影響了民事審判監(jiān)督制度整體功能的發(fā)揮。

一、民事檢察監(jiān)督時(shí)效存在的問題

(一)民事檢察監(jiān)督制度的立法考察

1982年制定的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》第十四章規(guī)定了審判監(jiān)督程序，但僅有短短的4個(gè)條文，并未規(guī)定民事檢察監(jiān)督制度，更談不上民事檢察監(jiān)督時(shí)效問題。1991年制定的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百八十五條至第一百八十八條規(guī)定了民事檢察監(jiān)督制度，與1982年試行的《民事訴訟法》相比有了質(zhì)的飛躍，但受制于歷史條件，其既沒有規(guī)定當(dāng)事人向人民檢察院申訴的期間，也沒有限制人民檢察院審查當(dāng)事人申訴的期間及人民法院對(duì)于抗訴案件的審查期間，更沒有關(guān)于人民檢察院依職權(quán)提起抗訴的時(shí)間規(guī)定。實(shí)踐中，多頭申訴、重復(fù)申訴現(xiàn)象普遍，且由于沒有相關(guān)時(shí)效制約，當(dāng)事人申訴的效果不盡如人意。

經(jīng)過立法、實(shí)務(wù)和學(xué)界的深入研究，對(duì)申請(qǐng)?jiān)賹忂M(jìn)行訴權(quán)化改造成為共識(shí)。［1］429在此大背景下，2007年的民事訴訟法修改，主要對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹忂M(jìn)行了訴權(quán)化改造，詳細(xì)規(guī)定了當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹忂^程中各個(gè)環(huán)節(jié)的相應(yīng)時(shí)效、審查期間等問題。①比如，規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽钠谙?、人民法院受理再審申?qǐng)后送達(dá)申請(qǐng)?jiān)賹彆北镜钠谙蕖?dāng)事人提交書面意見的期限、人民法院審查再審申請(qǐng)的期限等。但對(duì)民事檢察監(jiān)督制度中的期間，其僅規(guī)定人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定。2012年，我國(guó)《民事訴訟法》進(jìn)行了全面修改，民事檢察監(jiān)督制度與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徶贫冗M(jìn)一步充實(shí)化、合理化，兩者初步實(shí)現(xiàn)了相互銜接，有利于避免司法資源浪費(fèi)。民事檢察監(jiān)督制度中的期間也在2007年修改的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。

(二)現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督時(shí)效的不足

在民法上，因時(shí)間的經(jīng)過而影響權(quán)利的存續(xù)或行使者，主要有消滅時(shí)效(我國(guó)稱訴訟時(shí)效)和除斥期間。［2］鑒于民事審判監(jiān)督程序的特殊性，民事檢察監(jiān)督時(shí)效應(yīng)當(dāng)屬于除斥期間，具體指，因時(shí)間的經(jīng)過而影響當(dāng)事人或者檢察院申請(qǐng)開啟或者開啟審判監(jiān)督程序權(quán)利的存續(xù)。同理，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽钠谙抟矊儆诔馄陂g?！斑@是民事訴訟法直接規(guī)定的提出再審之訴的期間，必須依照法律規(guī)定確定，屬于法定期間和不變期間，不適用中止、中斷和延長(zhǎng)的規(guī)定。申請(qǐng)?jiān)賹徠谙薜膶脻M導(dǎo)致申請(qǐng)?jiān)賹徳V權(quán)的絕對(duì)消滅?！保?］479

從上述立法過程可以看出，我國(guó)民事檢察監(jiān)督制度從無到有，從粗糙到相對(duì)完善，其中民事檢察監(jiān)督審查期間逐步完善。然而，民事訴訟法對(duì)民事檢察監(jiān)督時(shí)效，即當(dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴的期限，以及檢察院依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴的期限，卻一直未予以規(guī)定，致使司法實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多不良效果。不對(duì)民事抗訴期限做出限制性規(guī)定，意味著檢察院可以在法院裁判生效后隨時(shí)提出抗訴，這固然與我國(guó)再審程序的“有錯(cuò)必究”指導(dǎo)思想和追求客觀真實(shí)相吻合，但是，沒有限制抗訴期限的抗訴，既不利于維護(hù)裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也不利于維護(hù)民事法律關(guān)系的穩(wěn)定和社會(huì)秩序的安定。［3］205

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“民事訴訟法沒有簡(jiǎn)單地規(guī)定民事檢察抗訴的時(shí)效問題，就是因?yàn)槊袷聶z察抗訴是檢察權(quán)的一部分，其根本上也是一種法律監(jiān)督權(quán)”。［4］然而，任何公權(quán)力的行使，都必須由法定主體依照法定權(quán)限及法定程序進(jìn)行，而不能隨心所欲不受限制，民事檢察監(jiān)督權(quán)亦應(yīng)當(dāng)如此?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第二百一十一條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定……”人民檢察院提出抗訴或者檢察建議，特別是抗訴這種法律監(jiān)督方式，其目的指向是開啟審判監(jiān)督程序，民事訴訟法應(yīng)當(dāng)予以規(guī)定相應(yīng)時(shí)效，以規(guī)范其行使。

二、民事檢察監(jiān)督時(shí)效缺失之價(jià)值分析

(一)虛化當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徠谙薜脑O(shè)置

我國(guó)審判監(jiān)督程序的啟動(dòng)有三種途徑，即法院依職權(quán)提起再審，當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹徏皺z察院提出抗訴。2007年修改后的民事訴訟法以及之前的民事訴訟法均規(guī)定，這三種啟動(dòng)方式是并列運(yùn)行的，沒有先后順序之分。實(shí)踐中，當(dāng)事人既可以先向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，然后再申?qǐng)檢察院抗訴，也可以先向檢察院申請(qǐng)抗訴，然后再向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，或者同時(shí)向法院申請(qǐng)?jiān)賹徏吧暾?qǐng)檢察院提出抗訴。三種渠道并存且無次序之分，必然引起再審案件管轄的多重化、多級(jí)化，多種管轄權(quán)交織成一個(gè)“網(wǎng)狀”的管轄形態(tài)，以至于再審管轄成為我國(guó)各類訴訟管轄中最為紛繁復(fù)雜的程序。［5］

為規(guī)范上述三種開啟方式之間的混亂關(guān)系，現(xiàn)行民事訴訟法第二百零九條規(guī)定，當(dāng)事人只有先向法院申請(qǐng)?jiān)賹徍蟛拍芟驒z察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴。但當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹徥怯衅谙薜模冶戎耙?guī)定有所縮短。《民事訴訟法》第二百零五條規(guī)定:“當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹?，?yīng)當(dāng)在判決、裁定發(fā)生法律效力后六個(gè)月內(nèi)提出;有本法第二百條第一項(xiàng)、第三項(xiàng)、第十二項(xiàng)、第十三項(xiàng)規(guī)定情形的，自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起六個(gè)月內(nèi)提出?！币簿褪钦f，當(dāng)事人必須在法定的六個(gè)月期限內(nèi)先向法院申請(qǐng)?jiān)賹彛缓蟛拍芨鶕?jù)相應(yīng)結(jié)果，向檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴。如果當(dāng)事人超過相應(yīng)的六個(gè)月期間申請(qǐng)?jiān)賹彽?，法院將依法裁定駁回申請(qǐng)。然而，由于當(dāng)事人向檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴的時(shí)效沒有規(guī)定，當(dāng)事人即使超過六個(gè)月被法院裁定駁回申請(qǐng)后，其申訴請(qǐng)求仍可能得到檢察院的支持。如此一來，法律對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)效的規(guī)定將被架空，有可能起不到督促當(dāng)事人盡快行使申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)，以及努力穩(wěn)定社會(huì)秩序的立法目的。

(二)影響民事裁判既判力及程序安定性的維護(hù)

終局判決一旦獲得確定，該判決對(duì)請(qǐng)求之判斷就成為規(guī)范今后當(dāng)事人之間法律關(guān)系的準(zhǔn)則，當(dāng)同一事實(shí)再度成為問題時(shí)，當(dāng)事人不能對(duì)該判斷提出爭(zhēng)議、不能提出與之相矛盾的主張，法院也不能做出與該判斷相矛盾或抵觸之判斷。這種確定判決之判斷被賦予通用性或拘束力，就是所謂的既判力。［6］在現(xiàn)代社會(huì)，維護(hù)法的安定性和法律和平是法治原則導(dǎo)出的必然結(jié)果，這就要求每一個(gè)紛爭(zhēng)都應(yīng)獲得終局的裁判。［7］程序的終結(jié)可以確保有關(guān)各方及時(shí)擺脫訴累。同時(shí)，只有人們接受法院的判決，不糾纏于過去，才能重新安排生活，重新安排自己的未來。判決效力不穩(wěn)定，人們的生活也難以穩(wěn)定?！叭绻环N爭(zhēng)端解決程序總是因同一事項(xiàng)而被反復(fù)啟動(dòng)，它是不可能成為程序的。”［8］任何訴訟都不應(yīng)該無休無止，必須加以遏制，［9］否則當(dāng)事人間的矛盾會(huì)愈演愈烈，社會(huì)便沒有穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

我國(guó)民事訴訟法一直未規(guī)定當(dāng)事人向檢察院申訴的期限及檢察院依職權(quán)提起抗訴的期限，這導(dǎo)致民事裁判生效后，其效力始終處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，隨時(shí)都有可能被檢察院抗訴而進(jìn)入再審程序。盡管抗訴案件進(jìn)入再審程序后，最終的審判權(quán)還是在法院，改判與否也不是由檢察院決定，但至少?gòu)某绦蛏蟻碇v，當(dāng)事人隨時(shí)都有可能再卷入或被卷入新一輪訴訟程序之中，社會(huì)矛盾也長(zhǎng)期處于未實(shí)質(zhì)終結(jié)狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中，由于沒有時(shí)效的約束，過分迷戀民事檢察監(jiān)督效果等，有些民事裁判生效十幾年后，檢察院仍以事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、適用法律不當(dāng)為由對(duì)其提起抗訴。這不但打破了恢復(fù)已久的法律秩序和社會(huì)秩序，而且可能重新點(diǎn)燃當(dāng)事人之間仇恨的火種，制造新的社會(huì)矛盾。民事裁判的既判力及程序的安定性蕩然無存，法律權(quán)威也難以樹立。

當(dāng)然，民事裁判的既判力與再審程序之間并非水火不相容。隨著我國(guó)“再審之訴”的逐漸完善，再審程序獲得了相對(duì)的獨(dú)立性，其透明性和可預(yù)期性不斷增強(qiáng)。如能進(jìn)一步完善民事檢察監(jiān)督時(shí)效制度，抗訴開啟再審程序?qū)γ袷虏门?、調(diào)解書等既判力的沖擊會(huì)大大降低。

(三)不利于民事檢察監(jiān)督權(quán)的制約

法律監(jiān)督是指為了維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施，專門的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查督促并能產(chǎn)生法定效力的專門工作。［10］我國(guó)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。民事訴訟法進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了民事檢察監(jiān)督制度。然而，人類的政治經(jīng)驗(yàn)表明，世上沒有絕對(duì)的權(quán)力，有權(quán)力必有制約，這是一條顛撲不破的真理，民事檢察監(jiān)督權(quán)也不例外。除了民事抗訴權(quán)與民事審判權(quán)的雙向制衡關(guān)系外，［3］18對(duì)民事檢察監(jiān)督權(quán)本身行使的條件進(jìn)行限制，比如時(shí)效制度的完善，也應(yīng)當(dāng)是制約民事檢察監(jiān)督權(quán)的重要方面。在檢察院抗訴程序的制度設(shè)計(jì)上必須充分考慮這種內(nèi)在的緊張，或者說應(yīng)盡可能在所謂“強(qiáng)化”和“抑制”之間保持微妙的平衡。［11］

我國(guó)民事檢察監(jiān)督制度自進(jìn)入2000年以后，備受法學(xué)界和司法界關(guān)注和爭(zhēng)議，形成了以法院為主的限制或取消民事抗訴制度和以檢察院為主的加強(qiáng)民事抗訴制度的兩種截然不同的主張。［12－13］之后的立法表明，我們?cè)诓粩嗉訌?qiáng)和完善民事檢察監(jiān)督職能，但“抑制”程度不明顯。然而，不管是從民事檢察理論還是民事檢察監(jiān)督實(shí)踐來看，規(guī)定時(shí)效制度對(duì)督促檢察院謹(jǐn)慎、及時(shí)行使民事檢察監(jiān)督權(quán)非常必要。一方面，檢察院無限期地?fù)碛锌乖V權(quán)，雖可以最大限度地監(jiān)督人民法院的生效裁判及民事訴訟活動(dòng)等，但如果不區(qū)分事由，這種監(jiān)督很可能助長(zhǎng)檢察監(jiān)督權(quán)的專橫。另一方面，民事檢察監(jiān)督權(quán)的行使效果也存在美中不足。以上海某法院為例，2009年至2012年，民事抗訴案件的改判率分別為:5.88%、11.76%、14.29%、8.82%;發(fā)回率分別為:23.53%、29.41%、20%、20.59%。盡管不能單純以改發(fā)率衡量民事檢察監(jiān)督的質(zhì)量，［14］但其還是能反映一些問題，某些案件抗訴的準(zhǔn)確性還有待提高，原因是多方面的，有對(duì)法律理解的差異、有出于維穩(wěn)的考慮等，很多時(shí)候?qū)嶋H上是浪費(fèi)了有限的司法資源。

三、民事檢察監(jiān)督時(shí)效完善之建議

(一)關(guān)于當(dāng)事人申請(qǐng)檢察建議或者抗訴的期間

一直以來，我國(guó)民事訴訟法并未明確當(dāng)事人向檢察院申請(qǐng)抗訴的權(quán)利。2001年9月30日通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《民檢辦案規(guī)則》)第四條規(guī)定，“當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人申訴的”是檢察院民事、行政案件的來源之一。實(shí)踐中，這種申訴經(jīng)常和涉訴信訪混在一起，有時(shí)難以區(qū)分。2012年《民事訴訟法》通過賦予當(dāng)事人在法定情形下申請(qǐng)檢察院提出再審檢察建議或者抗訴的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了檢察院對(duì)民事訴訟進(jìn)行監(jiān)督的渠道。［15］這也表明，民事訴訟法有意將當(dāng)事人向檢察院申請(qǐng)?jiān)賹彊z察建議或者抗訴與一般的涉訴信訪區(qū)分開來。向檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴已經(jīng)變?yōu)楫?dāng)事人的一項(xiàng)法定訴訟權(quán)利，而接下來我們應(yīng)當(dāng)考慮如何從時(shí)效方面規(guī)范這項(xiàng)權(quán)利的行使。有學(xué)者建議其應(yīng)當(dāng)和當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽钠谙藿y(tǒng)一起來。［16］18六個(gè)月的期限是比較適中的，既可以督促當(dāng)事人盡快行使訴訟權(quán)利，又給當(dāng)事人準(zhǔn)備再審留下了空間。具體修改意見為，在民事訴訟法第二百零九條增加一款“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到人民法院駁回再審申請(qǐng)裁定書、再審判決、裁定書之日或者自人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定之日起六個(gè)月內(nèi)，有本法第二百條第一項(xiàng)、第三項(xiàng)、第十二項(xiàng)、第十三項(xiàng)規(guī)定情形的，自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起六個(gè)月內(nèi)向檢察院提出申請(qǐng)”。

(二)關(guān)于檢察院依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴的期間

檢察院依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴是否受時(shí)效約束爭(zhēng)議較大。比如，有學(xué)者建議，人民檢察院依職權(quán)提起抗訴的，應(yīng)當(dāng)在生效裁判作出后2年內(nèi)提出。［16］18也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“檢察院對(duì)法院實(shí)施法律監(jiān)督受時(shí)間限制，顯然是荒唐的”。［17］該問題比較復(fù)雜，不能一刀切，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同事項(xiàng)，在保證民事檢察監(jiān)督效果與限制民事檢察監(jiān)督權(quán)之間尋求平衡，同時(shí)還要考慮到與當(dāng)事人申請(qǐng)檢察院提出檢察建議或者抗訴期間的協(xié)調(diào)。

在法院依職權(quán)提起再審沒有時(shí)間限制的情況下，對(duì)檢察院依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴設(shè)置期限，并不會(huì)影響檢察院法律監(jiān)督權(quán)的有效行使。首先，不管法院何時(shí)依職權(quán)提起再審，檢察院總可以在再審結(jié)束后相應(yīng)的時(shí)間內(nèi)，通過當(dāng)事人的申請(qǐng)或者自行發(fā)現(xiàn)等途徑提出檢察建議或者抗訴。其次，基于維護(hù)既判力及提高司法公信等考量，實(shí)踐中，法院對(duì)自身作出的裁判依職權(quán)提起再審比較克制，其數(shù)量極少，而檢察院再對(duì)之提出抗訴的更少之又少。

具體建議為:對(duì)于調(diào)解書，由于檢察院只能對(duì)違反國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的提出抗訴，而國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)顯然不應(yīng)當(dāng)受到時(shí)效的制約，故對(duì)調(diào)解書的抗訴不應(yīng)當(dāng)設(shè)置時(shí)效。對(duì)于民事判決、裁定，如果系實(shí)體性事由的抗訴、檢察建議，應(yīng)當(dāng)限制在民事判決、裁定生效后3年左右，且當(dāng)事人必須申請(qǐng)過再審;如果系程序性事由的抗訴、檢察建議，則不必以當(dāng)事人申請(qǐng)過再審為限，但應(yīng)當(dāng)限制在民事判決、裁定生效后3年左右;如果系審判主體涉嫌職務(wù)犯罪或者嚴(yán)重違紀(jì)，應(yīng)當(dāng)按照刑法、紀(jì)檢等相關(guān)規(guī)定處理，不管其有無超過刑法的追訴時(shí)效，檢察院對(duì)民事案件提出檢察建議或者抗訴都不應(yīng)當(dāng)受時(shí)效限制;有《民事訴訟法》第二百條第一項(xiàng)、第三項(xiàng)、第十二項(xiàng)之一的，檢察院自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起3年左右可以依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴。

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