高校去行政化的倫理途徑

劉家明

(嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院，廣東梅州 514015)

十八屆三中全會做出了“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化“的重要決定，尋求改革的多元路徑便提上了議事日程。人類的任何行為都是涉及倫理價值取向的有意識的行為，無不受到價值觀和倫理道德的影響和制約。從這個意義上講，人類態(tài)度和行為的轉(zhuǎn)變、社會與組織的變革都必然要經(jīng)過倫理的途徑。倫理價值作為公共行政領(lǐng)域普遍接受的價值觀，不僅是行政行為評價的重要依據(jù)，而且對倫理價值的反思與轉(zhuǎn)型也成為行政改革的必由之路，高校去行政化亦不例外。

一、倫理途徑對于高校去行政化的必要性

(一)高校行政倫理的地位

高校行政是高校內(nèi)部管理機構(gòu)和人員對各項教育教學(xué)工作及其輔助事務(wù)行使計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等職能以有效地實現(xiàn)高校使命、目標和職責(zé)的過程。高校行政行為必然涉及倫理問題。首先，高校行政主體無論對行政目標的確定、決策方案的選擇及其標準設(shè)定、資源的配置或是管理方式、風(fēng)格的選擇都是管理者在一定的道德意識的支配下的倫理價值選擇的自主行為。其次，高校行政的實質(zhì)是對高校利益相關(guān)者權(quán)益的協(xié)調(diào)，如何協(xié)調(diào)好高校與社會、高校與政府之間的外部關(guān)系以及高校內(nèi)部二級學(xué)院之間、高校與二級學(xué)院、行政職能部門之間、行政上下級、行政與學(xué)術(shù)、教師與學(xué)生的關(guān)系，必然要接受諸如公正、平等、民主、人道等倫理價值的指導(dǎo)和規(guī)范。高校作為一個精神實體，承擔(dān)著人類倫理精神的創(chuàng)新、人類文化的傳承使命，其責(zé)任和使命構(gòu)成大學(xué)的倫理特征，因此高校行政行為不能沒有倫理道德的指導(dǎo)和約束。最后，高校行政的倫理化符合高校學(xué)術(shù)本位的基本要求。高校以知識創(chuàng)新與傳承作為核心使命，高校教師喜歡在民主、自由的寬松環(huán)境中進行知識創(chuàng)造與人才培養(yǎng)，因此只有富有倫理化的行政管理才能激發(fā)高校教師工作積極性和學(xué)術(shù)潛能。

行政責(zé)任是行政倫理學(xué)的核心價值和終極追求。在高校官僚制及行政化的軌跡中，高校行政陷入了倫理困境，價值觀扭曲，行政責(zé)任無法有效地履行。高校非行政化改革的實質(zhì)就是發(fā)動一場深入持久以公共行政精神為核心的行政倫理文化與制度的轉(zhuǎn)型。推動高校非行政化改革，就是要變革傳統(tǒng)的行政型的官本文化，向高校自治與法治、學(xué)術(shù)獨立與自由以及管理民主與柔性化的人本倫理文化轉(zhuǎn)變。［1］

(二)官僚制高校及其行政化的倫理困境

1.高校官僚政治控制

高校的官僚政治表現(xiàn)在高校內(nèi)部嚴格的行政集權(quán)和政治操控，黨政幾乎主導(dǎo)一切。圖洛克認為，處于嚴格政治關(guān)系中的政府雇員，只能寄希望于通過取悅上級得到提升，如果他使上級不悅，他的升遷機會就十分渺茫。大多數(shù)公務(wù)員，都把投上級所好當作份內(nèi)的工作，期望上級以后會用晉級來獎勵這類行為。［2］高校行政人員就是這種典型的政府雇員，依賴行政主管并為之忠實地服務(wù)，以便取得有關(guān)資源和獎勵，因此他們無法監(jiān)督行政主管。薩喬萬尼認為，學(xué)校管理之所以失敗，原因在于我們過度強調(diào)了科層的、心理的和技術(shù)、理性的權(quán)威，嚴重忽視了專業(yè)的知識的權(quán)威，學(xué)校管理變成了對人進行控制以提高產(chǎn)出的過程，甚至控制變成了目的本身。因此，他認為，有價值的管理，最終還是那種以不同方式觸動人們的管理:開掘他們的情感，呼喚他們的價值觀念，回應(yīng)他們連接他人的需要。［3］

2.責(zé)任制度體系與責(zé)任文化的殘缺

轉(zhuǎn)型期我國高校行政表現(xiàn)出黨政權(quán)責(zé)之間、學(xué)術(shù)與行政權(quán)責(zé)之間往往不分，高校內(nèi)部權(quán)力無序，權(quán)責(zé)不對等，不僅使權(quán)責(zé)監(jiān)督困難，而且容易造成行政權(quán)力的泛化和行政責(zé)任的邊緣化。責(zé)任制度體系與文化的殘缺還與以下幾個因素有關(guān):一是高校行政實行集體決策，導(dǎo)致責(zé)任交錯，且難以追究個人責(zé)任;二是高校行政產(chǎn)出結(jié)果的模糊性和效能的滯后性，不僅難以評定和量化，而且管理失誤難以及時暴露;三是高校的主要高層領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，本著“誰任命對誰負責(zé)”的傳統(tǒng)，這些領(lǐng)導(dǎo)通過回避責(zé)任和風(fēng)險來保證“無大過“以保住自己的位子;四是由于行政集權(quán)和官僚政治，行政人員只需“惟命是從”，將責(zé)任很輕松地推到上級那;此外，高校問責(zé)和評估走形式，信息不透明等等，都不利于培育責(zé)任文化。我國幾千年的封建文化遺留下來權(quán)力崇拜、官本位與臣民意識，共同致使高校行政倫理扭曲。

3.高校行政民主的淪喪

高校行政民主首先是法治下的民主，然而大學(xué)自治與法治沒能完全實現(xiàn)，大學(xué)章程和現(xiàn)代大學(xué)制度正在探索之中，計劃經(jīng)濟時代的集權(quán)、人治、指令式管理仍然延續(xù)。第二，高校中的民主機構(gòu)，如工會、教代會等幾乎形同虛設(shè)，不僅缺乏合法的、明確的權(quán)益訴求機制，而且沒有實質(zhì)決策權(quán)。第三，高校中政治和行政權(quán)力獨大，缺乏權(quán)力制衡的結(jié)構(gòu)和機制，高校中的重大決策。第四，高校的行政人員要么由政府任命，要么由高校行政任命，而且都由其行政主管來監(jiān)督、考評，缺乏民主選舉、民主監(jiān)督與問責(zé);最后，高校行政民主受到官僚政治的操控，例如，公開哪些信息、公開到什么程度取決于行政部門及其主管的利益與偏好。

4.單位制困境

長期以來，我國公立高校作為事業(yè)單位存在，基本遵從單位組織的邏輯。首先，高校不僅是學(xué)術(shù)組織，也是行政組織，承擔(dān)著類似福利組織的一些責(zé)任;其次，基于單位邏輯對秩序、穩(wěn)定歸屬關(guān)系的強調(diào)，從而易產(chǎn)生編制固定、人身依附、資源獨占等現(xiàn)象;第三，單位制導(dǎo)致了人員流動的高昂成本，人員難以自由流動的后果是絕大多數(shù)都要在高校單位中“老老實實“呆一輩子，必須接受單位的俘獲和行政俘獲，他們的權(quán)利保障、安全需求甚至是言論自由都受到影響。高校單位制將高校利益與個人利益捆綁在一起，容易造成高校本位主義和管理政治，高校內(nèi)部“上下同心”共同應(yīng)對外來的監(jiān)督與問責(zé);單位意識將高校理解為一般意義上的福利組織，從而導(dǎo)致包括高校行政人員在內(nèi)的大學(xué)人喪失責(zé)任感和倫理自主性，被動接受高校管理和服從既有的制度安排。

(三)高校傳統(tǒng)行政的倫理假設(shè)與轉(zhuǎn)型目標

高校傳統(tǒng)行政面臨的官僚政治控制、責(zé)任文化殘缺、民主淪喪、單位制等困境，不僅扭曲了行政與學(xué)術(shù)的合理關(guān)系，而且致使高校行政的應(yīng)有價值淪喪，行政專制橫行，其倫理自主更是無從談起。教育管理的目標本身應(yīng)該是充滿道德關(guān)懷與倫理指向的，教育管理的教育性決定它不可能沒有基本的價值立場和道德取向，決定了它不應(yīng)當蛻變?yōu)榧兇獾膶I(yè)技術(shù)化和職能化的活動，因此，教育管理的道德價值向度和公共倫理精神應(yīng)該成為管理者的實踐追求。［4］因此，必須在深刻反思高校傳統(tǒng)行政的倫理假設(shè)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)向高校非行政化的管理轉(zhuǎn)型，詳見表1。

轉(zhuǎn)型的倫理途徑，首先需要在信仰、價值觀方面重塑樂善好施的高校公共行政精神，并在倫理制度上予以保障，最后把精神和制度文化落實在行政態(tài)度和行為上。

表1:高校傳統(tǒng)行政的倫理假設(shè)與轉(zhuǎn)型目標

二、高校行政精神的重塑

高校行政精神是高校行政機構(gòu)及其行政人員共同認可的行政理念和長期形成的行政風(fēng)貌，是行政人員履行責(zé)任所表現(xiàn)出來的優(yōu)良品質(zhì)，是高校行政文化的精髓和靈魂。當前，我國高校面臨最大的挑戰(zhàn)就是高校行政精神乃至大學(xué)精神的衰微。因此，重塑高校行政的精神必須實現(xiàn)以下幾個方面的轉(zhuǎn)變:

一是由專制型行政理念向民主參與型的理念轉(zhuǎn)型，建立民主、公正的高校行政精神。推進社會民主化進程是高校的社會責(zé)任，但必須首先用民主的價值來改造高校自身，用民主的精神來支配整個高校行政制度。民主的價值觀和倫理規(guī)范是高校一切行政價值的基礎(chǔ)，是高校相關(guān)利益方最有效的權(quán)益訴求機制。

二是由統(tǒng)治型行政理念向回應(yīng)需求并提供柔性服務(wù)的顧客需求導(dǎo)向型行政理念轉(zhuǎn)型，回歸高校行政的服務(wù)精神。公共行政的精神意味著對于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。［5］服務(wù)性是現(xiàn)代行政的本質(zhì)屬性，是當代公共行政改革的普遍趨勢，更是高校行政的根本價值所在。服務(wù)精神要求高校行政人員放下高高在上的作為統(tǒng)治者的架子，站在國家、社會和高校的立場上，突出高校的學(xué)術(shù)本位，強調(diào)對學(xué)術(shù)需要的積極回應(yīng)和柔性服務(wù)。

三是由官僚政治操作向契約型治理轉(zhuǎn)向，建立公開透明、崇尚法治的高校行政精神。契約理念是現(xiàn)代公共行政文化最突出、最基本的反映。它強調(diào)人格獨立、權(quán)利平等、科學(xué)理性、民主法制、社會責(zé)任，力主消除任何不受法律限制的公共行政權(quán)力。高等教育法律、法規(guī)與政策和高校內(nèi)部的規(guī)章制度成為高校行政的基本框架，有助于消除高校“人治“行政與官僚政治操作的傳統(tǒng)陋習(xí)，促進高校行政不斷地走向廉潔、高效、透明、公正的法治型軌道。

四是由行政化的單向治理向多元治理轉(zhuǎn)型，發(fā)揚高校行政的公共精神。作為公共組織或承擔(dān)公共職責(zé)的非營利組織，大學(xué)都是典型的利益相關(guān)者組織，不同的利益相關(guān)者都有自己的權(quán)利和需求，任何個人或組織都不具備對大學(xué)的單獨控制權(quán)。利益相關(guān)者的多元治理本身是一種倫理機制，不僅有助于實現(xiàn)各方的權(quán)益訴求，而且有助于發(fā)揚高校行政的公共精神和公共責(zé)任的履行。

重塑高校行政的精神是一個漫長的循序漸進過程，不僅要深入持久地進行，而且要注意把握好以下原則和方向:一是堅持大學(xué)使命導(dǎo)向，使高校行政精神承接大學(xué)精神。作為學(xué)術(shù)性組織，“從普遍的意義來看，大學(xué)的精神主義體現(xiàn)為自由精神、民主精神、科學(xué)精神、創(chuàng)新精神和民族精神”。［6］二是重塑高校行政價值觀，實現(xiàn)官本位向?qū)W術(shù)本位的倫理轉(zhuǎn)變。重塑高校行政價值觀需要從根本上思考高校行政的存在邏輯，正確定位行政在大學(xué)終極價值實現(xiàn)中的從屬地位。三是培養(yǎng)高尚的行政人格和行政風(fēng)范，實現(xiàn)由趨利避害的自私自利型行政風(fēng)格向樂善好施的利他主義的行政風(fēng)范轉(zhuǎn)型。四是培養(yǎng)高校行政人員的道德修養(yǎng)和德性，這是重塑高校行政精神的初始條件，因為行政人員的德性是高校德性的重要體現(xiàn)和組成部分。

三、高校行政倫理制度的完善

一套完整的行政倫理制度、規(guī)范與行政倫理立法，是制約行政權(quán)力運行過程中的負效應(yīng)和權(quán)力濫用的外在力量，是實現(xiàn)行政責(zé)任的必要前提。倫理制度還具有價值導(dǎo)向作用，可以從道德認知上引導(dǎo)行政主體接受制度倡導(dǎo)的價值原則。當前，健全高校行政倫理制度主要從倫理自主的組織救濟制度、民主制度、責(zé)任與監(jiān)督制度入手。

(一)倫理自主與組織救濟制度的完善

高校行政人員的自主性是擺脫外在強制、脫離奴性自我的根源，是自主價值選擇、承擔(dān)道德責(zé)任的保障。倫理自主需要通過制度和體制層面的完善以及道德自主性的培養(yǎng)來實現(xiàn)，但必須正視大學(xué)官僚制對倫理自主產(chǎn)生的壓力和威脅。首先是官僚政治控制和單位制，使個人的職業(yè)前途、收入、安全感都將受到影響;其次是團隊合作的倫理困境，倫理自主被視為對高校單位的不忠和行政系統(tǒng)的威脅，因為在高校這樣的公共組織中，保持良好的印象被認為是最重要的事情;最后是代理轉(zhuǎn)換，通俗來說，就是上級行政主管或行政制度讓我選擇了行為方式，所以責(zé)任由主管或制度本身來承擔(dān)，即官僚制委托代理關(guān)系中的獨裁統(tǒng)治和工具理性開脫了代理人的罪行。

實現(xiàn)高校行政人員的倫理自主，一方面要建立法律和法規(guī)機制以限制組織的權(quán)力和保護個人行使倫理自主性的權(quán)力，即對個人權(quán)利和個人意識提供法律和制度的保護。另一方面必須完善組織救濟制度和途徑。如決策回避、復(fù)議與申訴、檢舉投訴等制度和措施，建立并完善一整套舉報人保護制度，對敢于指出危害及破壞公共利益的行政行為及主體給予必要保護，以防遭到打擊報復(fù)。此外，還可以從以下幾個方面努力:培養(yǎng)一種超越高?！皢挝弧钡纳矸菡J同，即限定自己對高?；虮静块T的忠誠，以系統(tǒng)的方式、更廣泛的視角去考慮其它角色、其他義務(wù)、其他個人的自我實現(xiàn)需求及其他合法的權(quán)益。

(二)高校行政民主制度的完善

責(zé)任政治必然是民主政治，因為獨裁政治無法實現(xiàn)公共責(zé)任和利益相關(guān)方的權(quán)益。行政民主、分權(quán)制衡的高校行政制度為大學(xué)人提供了一種能夠平等參與決定他們需要什么樣的正義、自由、平等以及實現(xiàn)這些價值的具體方法。高校行政民主制度首先要明確高校的主要利益相關(guān)方參與決策的合法權(quán)力和常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，以及投票選舉、監(jiān)督問責(zé)、績效評估的權(quán)益訴求機制。其次是實現(xiàn)權(quán)力制衡，權(quán)力壟斷妨礙公平、創(chuàng)新、高效和責(zé)任的履行。權(quán)力制衡機制包括:一是高校行政與外部監(jiān)督與問責(zé)主體的權(quán)力平衡，主要通過教育法律法規(guī)來保障;二是高校內(nèi)部行政之間、黨政之間的權(quán)力制衡，通過民主投票、授權(quán)與決策參與、競爭上崗、自下而上的民主問責(zé)與評估、基于績效結(jié)果的財務(wù)預(yù)算與人力資源管理決策來實現(xiàn);三，也是最關(guān)鍵的，是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的制衡，通過大學(xué)章程、組織結(jié)構(gòu)、決策機制、問責(zé)與監(jiān)督機制來保障。因此，要健全學(xué)術(shù)組織，明確其決策權(quán)力和決策機制，完善學(xué)術(shù)組織管理的范圍、形式與渠道，健全學(xué)術(shù)人員對行政機構(gòu)和人員的民主監(jiān)督。

(三)責(zé)任及監(jiān)督制度的完善

在責(zé)任制度方面，首先需要合理劃分政府與高校之間、高校內(nèi)部黨政之間、高校行政與學(xué)術(shù)之間的權(quán)力邊界和責(zé)任體系，進一步明確高校行政各部門和各崗位的職責(zé)體系。尤其是在高校內(nèi)部，健全學(xué)術(shù)組織機構(gòu)，明確其決策權(quán)力、范圍和決策機制，完善學(xué)術(shù)組織、民主組織參與管理的形式、渠道與便利措施，實現(xiàn)行政與學(xué)術(shù)各司其職、各守其責(zé)、權(quán)責(zé)對等的善治局面。其次，需要制定高校行政的服務(wù)準則及服務(wù)質(zhì)量保障實施辦法和行政責(zé)任的激勵制度，完善高校信息公開的執(zhí)行規(guī)范和高校內(nèi)部的競爭上崗與淘汰制，以激發(fā)高校行政人員積極主動地履行職責(zé)。最后，需要將制裁手段和懲罰措施落實到行政人員個人身上，以減少大學(xué)官僚制造成的倫理自主壓力。

在監(jiān)督制度方面，首先是要完善非行政主導(dǎo)的社會監(jiān)督與問責(zé)制度，完善社會監(jiān)督與問責(zé)的具體形式、渠道和便利措施。第二，在高校內(nèi)部要落實民主評估與問責(zé)的機制，通過360度的民主評估來取代行政化的評估機制，從不同向度增加了責(zé)任履行的壓力?？傊?，一方面通過健全法治與責(zé)任體系、新型大學(xué)治理機制等制度和信息披露、民主行政、競爭與制衡、新型人力資源管理制度等保障機制，實現(xiàn)制度自動自發(fā)地監(jiān)督與問責(zé);另一方面通過內(nèi)外部控制和激勵，實現(xiàn)高校行政主體通過匯報、通報、述職、發(fā)布會積極主動地接受監(jiān)督與“報告”責(zé)任，主動地證明自身的責(zé)任履行情況和績效。

最后，行政倫理轉(zhuǎn)型與建設(shè)絕不能停留和局限于行政精神弘揚和倫理制度建設(shè)的層面，還必須加強高校行政人員的道德修養(yǎng)和責(zé)任意識培養(yǎng)，最終必須通過看得見的行為及物質(zhì)形態(tài)表現(xiàn)出來，組織范圍內(nèi)持久的、連貫的、一致的行為才能逐漸形成文化傳統(tǒng)和倫理規(guī)范。其中，最關(guān)鍵的就是廣泛、深入、持久地開展民主行動和卓有成效地開展行政服務(wù)活動。

四、結(jié)語:兼論倫理途徑的前提與改革方式

高校要引領(lǐng)社會的發(fā)展，要挽救社會倫理道德的頹勢和民主精神的淪喪，必先挽救自身的行政倫理扭曲，即欲救社會，先救自己。重塑高校行政的精神最為根本，但最為艱難;健全新型的高校行政倫理制度是保障，但官僚制內(nèi)部不會自動出現(xiàn)反官僚制的倫理;加強道德修養(yǎng)、開展民主運動和服務(wù)運動，是必不可少的促進倫理轉(zhuǎn)型的務(wù)實行動，但也存在動力不足的問題，也很難走出高校行政倫理的困境。因此，高校去行政化的倫理途徑必須有個動力前提。

一是具有高校行政精神的教育家擔(dān)當校長，成為改革的發(fā)起者，即靠大學(xué)精神、大學(xué)信念來驅(qū)動改革。但如何識別教育家，如何使教育家成為校長，就需要沖出現(xiàn)有的高等教育人事政策。第二個前提是，依靠廣大的高校師生員工的改革呼聲和利益訴求拉動倫理轉(zhuǎn)型和去行政化改革。這個前提的前提是，學(xué)術(shù)系統(tǒng)有合法的、強大的利益訴求權(quán)力和組織來扭轉(zhuǎn)行政控制學(xué)術(shù)的倫理。因此，還是需要國家高等教育法律和政策的調(diào)整，以提升高校學(xué)術(shù)組織的地位和權(quán)力。在權(quán)力力量對比發(fā)生重大轉(zhuǎn)折的情況下，再通過利益誘導(dǎo)、高校文化重塑來逐漸實現(xiàn)高校行政倫理的轉(zhuǎn)型。兩個動力前提意味著兩種改革。前者依靠信仰價值推動，后者依靠權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷后的利益誘導(dǎo)拉動;都是以誘致性變遷為主，但都以強制性變遷為前提;前者是在高校行政系統(tǒng)內(nèi)部尋求突破，后者是在高校行政系統(tǒng)外部謀求動力;前者的變革主要從點開始，在高校內(nèi)部是自上而下的變革;后者的變革主要從面開始，在高校內(nèi)部是自下而上的改造。但兩者并不沖突，因為學(xué)術(shù)的利益符合大學(xué)精神的價值，因此可以整合大學(xué)精神的力量和組織制度調(diào)整后的利益驅(qū)動力，雙管齊下實施改革?？赡苡腥苏J為，直接通過強制性變遷，來實現(xiàn)行政倫理的轉(zhuǎn)型豈不更直接有效?但筆者認為，強制性變遷對精神、價值觀、信念的變革十分有限。兩種改革方式有個共同點，其實都是高校行政文化的重塑。前者是從弘揚行政精神文化開始，后者是從轉(zhuǎn)型行政制度文化出發(fā)，最終是異曲同工、殊途同歸。

最后，必須指出的是，倫理途徑盡管被認為是最經(jīng)濟、最可靠、最持久的根本性控制形式，但短期內(nèi)無能為力。因為高校行政文化及其倫理的轉(zhuǎn)型是漫長的、漸進的，不可能起到立竿見影的效果，而且倫理的轉(zhuǎn)型效果一時難以衡量。因此，高校去行政化的倫理途徑實際上需要很多前提條件和匹配途徑共同發(fā)生作用。因此，必須同政治與法律途徑、經(jīng)濟與市場途徑、組織與人事途徑等進行整合，采取多元綜合主義的改革方法論，即從多個視角、多個變量、多種方式、多種途徑去解決高校去行政化改革的復(fù)雜難題，最終建立負責(zé)任、倫理化的高校行政模式，回歸大學(xué)的應(yīng)有之義和高校行政的本來面目。

［1］劉家明.組織文化視角下高校非行政化改革的實質(zhì)［J］.山西師范大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2010(4):114－117.

［2］戈登·圖洛克.官僚體制的政治［M］.柏克，鄭景勝，譯.北京:商務(wù)印書館，2010:13－14.

［3］托馬斯·J·薩喬萬尼.道德領(lǐng)導(dǎo)——抵及學(xué)校改善的核心［M］.馮大鳴，譯.上海:上海教育出版社，2002:55－57.

［4］郅庭瑾.教育管理制度倫理問題研究［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報:教育科學(xué)版，2006(12):34.

［5］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.張成福，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003:178.

［6］肖海濤.大學(xué)的理想與文化素質(zhì)教育［J］.高等教育研究，1998(5):19－23.