法治視野下科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的風(fēng)險拷問*

李政剛

(重慶市科學(xué)技術(shù)研究院 科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院,重慶 401123)

一、引言

科研事業(yè)單位是指從事科學(xué)技術(shù)研究和應(yīng)用開發(fā)的組織機(jī)構(gòu),隨著我國1999年事業(yè)單位分類改革和科技體制改革的逐步推進(jìn),大部分技術(shù)開發(fā)類科研事業(yè)單位成功轉(zhuǎn)制為企業(yè),現(xiàn)如今的科研事業(yè)單位主要包括社會公益類和基礎(chǔ)研究類科研機(jī)構(gòu)[1]。隨著我國科技投入的逐年增加,科研事業(yè)單位在發(fā)展中積累了大量國有資產(chǎn),按照財政部2006年出臺的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》,這些資產(chǎn)大多由科研機(jī)構(gòu)的直屬部門自行管理。但科學(xué)研究的特殊性,使科研事業(yè)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管與一般事業(yè)單位不同。主要體現(xiàn)在:一是科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)在資源配置領(lǐng)域具有非生產(chǎn)性。這些資產(chǎn)包含眾多類型的科學(xué)儀器,這些儀器基本上不會被用于生產(chǎn)經(jīng)營活動,它們往往以科技事業(yè)發(fā)展為購置目的,具有明顯的社會公益性。二是資產(chǎn)的多樣性和復(fù)雜性。一般的科研事業(yè)單位每年都要承擔(dān)大量的財政科技項目,不同層次的項目需要有不同的儀器設(shè)備,因為項目所涉及的研究領(lǐng)域不同,所購置的儀器設(shè)備種類多而雜,且項目研究所產(chǎn)生的成果如植物新品種、專利權(quán)等無形資產(chǎn)無法用貨幣價值度量[2]。三是資產(chǎn)的無償使用性?？茖W(xué)研究所基于的科研設(shè)備具有專業(yè)性和技術(shù)性,在發(fā)展過程中,科研單位會根據(jù)課題研究需要,不斷添置新的科研儀器,這些資源經(jīng)過積累后形成科學(xué)活動的基礎(chǔ)條件(如重點(diǎn)實驗室),一般由科研人員無償使用。

雖然科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)與一般事業(yè)單位國有資產(chǎn)在內(nèi)容上有所不同,但作為國有資產(chǎn)的重要組成部分,不能因其資產(chǎn)特性而游離于法律監(jiān)管之外,成為無法管控的法外之物。黨的十八大報告明確提出要“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”,這是對包括科研事業(yè)單位在內(nèi)的所有國有資產(chǎn)監(jiān)管作出的新部署。這一部署是基于多年來國有資產(chǎn)監(jiān)管中所存在的監(jiān)管制度不完善、監(jiān)管主體職責(zé)界限模糊不清、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范等問題做出的。為此,以科研事業(yè)單位的特性為切入點(diǎn),探尋其在國有資產(chǎn)監(jiān)管中所面臨的各類風(fēng)險,在政府監(jiān)管和社會監(jiān)管之外,以法治思維和法治手段建構(gòu)資產(chǎn)監(jiān)管的新體制,可有效預(yù)防科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管所面臨的各類風(fēng)險。

二、法治精神之法律至上:拷問科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管制度缺失

監(jiān)管是政府對市場經(jīng)濟(jì)秩序的一種維護(hù)與干預(yù),是政府以制裁手段對個人或組織自由決策的一種強(qiáng)制性限制[3]233?？蒲惺聵I(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管是指特定的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律所賦予的監(jiān)督權(quán),對科研單位國有資產(chǎn)的經(jīng)營、占有、使用、處分等行為進(jìn)行管理。在我國科研事業(yè)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域,實現(xiàn)合法有效的監(jiān)管有賴于完善的法律制度和法治環(huán)境,這種環(huán)境取決于法治自身所具有的特性和優(yōu)勢。作為一種社會治理的有效工具,法律不同于其它任何社會控制手段,這使得國有資產(chǎn)監(jiān)管活動必須堅持“法律至上”原則。這一原則主要基于以下原因:一是法律具有人民性。法律是絕大多數(shù)公民意志和利益的體現(xiàn),用絕大多數(shù)人所信奉的法律作為社會管理和控制的手段,可以形成普遍共識,凝聚人心。與倫理、道德和慣例等行為規(guī)范比較而言,法律是一種硬約束,正是基于此,監(jiān)管機(jī)關(guān)才能夠?qū)η终紘匈Y產(chǎn)的行為進(jìn)行制裁。二是法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。法治精神所映射的整個社會基本規(guī)則是一切權(quán)力和行為都要服從于法律,任何機(jī)構(gòu)和個人不能超越法律所規(guī)定的限度行事,法律通過嚴(yán)格的制度和程序,對所控制的對象進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和保護(hù),并使這種控制力始終處于最高級別狀態(tài),任何制度都不能跟法律相抵觸?？蒲惺聵I(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的難點(diǎn)在于其資產(chǎn)特性,但資產(chǎn)監(jiān)管的手段卻依賴于良好的法律制度,而非依靠道德和政策,法律在規(guī)范人們行為上的作用優(yōu)于道德和政策[4]235。三是法律的穩(wěn)定性。法律并不會朝令夕改,而政策則帶有明顯的人治思維,經(jīng)常會因為領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)境的變化而發(fā)生改變。這種不穩(wěn)定性使人們?nèi)狈勺袷氐闹贫纫蕾?無法預(yù)測行為結(jié)果,容易造成資產(chǎn)監(jiān)管秩序的紊亂。

近年來,針對國有資產(chǎn)流失和使用效率低下等問題,國家相繼出臺了一系列有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī),可這些法律并沒有形成體系,且大多針對經(jīng)營性國有資產(chǎn)?？蒲惺聵I(yè)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管目前主要參照財政部出臺的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》和國家國有資產(chǎn)管理局頒布的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實施辦法》,但這兩個辦法主要是針對經(jīng)營性資產(chǎn)和固定資產(chǎn)做出規(guī)定,對科研活動中形成和配備的科學(xué)儀器等特殊資產(chǎn)未做規(guī)定,特別是科研單位以課題費(fèi)形式購買的大型科研儀器設(shè)備在項目結(jié)題之后,如何進(jìn)行有效管理和使用一直處于監(jiān)管的真空地帶。此外,科研活動形成的植物新品種、專利權(quán)等以無形資產(chǎn)形式存在的科技成果的轉(zhuǎn)讓和處分也缺乏更高層次的法律規(guī)定?？萍汲晒幹脵?quán)的歸屬不明,使投入大量資源所產(chǎn)生的科技成果未能充分發(fā)揮社會和經(jīng)濟(jì)價值。雖然地方政府也出臺了一些國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī),但這些法規(guī)仍然缺乏對科研事業(yè)單位作為特殊機(jī)構(gòu)所量身定做的主體法律,使資產(chǎn)監(jiān)管存在無法可依的現(xiàn)象,監(jiān)管效率低下導(dǎo)致資產(chǎn)流失和資產(chǎn)使用效益不佳,資產(chǎn)管理人員私自占用資產(chǎn)的行為也無法追究責(zé)任。針對大型科研儀器設(shè)備游離于監(jiān)管之外的現(xiàn)狀,部分省市出臺了《科研儀器設(shè)備管理辦法》,但由于部門利益驅(qū)使,這種辦法帶有明顯的部門和地方保護(hù)主義,而國有資產(chǎn)作為全社會的共有資產(chǎn),對它的管理應(yīng)該體現(xiàn)全社會意志。

法治精神之于法律至上,最低層次的理念就是“有法可依、有法必依”,它要求任何性質(zhì)的國有資產(chǎn)監(jiān)管都要以法律法規(guī)作為統(tǒng)一制度體系,將全部監(jiān)管行為納入日常評判,對違法活動進(jìn)行及時矯正,保證法律內(nèi)容與資產(chǎn)監(jiān)督的內(nèi)容基本一致,防范立法缺失導(dǎo)致資產(chǎn)管理的無序化,確保對資產(chǎn)的經(jīng)營和使用能實行有效的控制和制約。與此相同,科研事業(yè)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管也必須始終處于法律的視線之內(nèi),如若任何具有特殊復(fù)雜性的全民共有資產(chǎn),游離于法律監(jiān)管之外,它必將成為個人從事牟利行為的私產(chǎn),喪失為社會公共利益服務(wù)的價值取向。法律的威嚴(yán)使人民有理由相信,任何有權(quán)力的人如果侵占公有資產(chǎn)都應(yīng)受到法律懲罰,法律從不幻想所有的國有資產(chǎn)監(jiān)管主體和監(jiān)管對象都能夠自覺服從法律,對科研事業(yè)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管,必須基于完善的法律制度來明確監(jiān)管主體的責(zé)任和規(guī)范監(jiān)管對象的行為,這是法治精神之于資產(chǎn)監(jiān)管的首要任務(wù)。可是從中央到地方的6 000多家科研事業(yè)單位,至今沒有一部統(tǒng)一的《科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》,法律制度缺失使國有資產(chǎn)存在著流失的風(fēng)險。

三、法治精神之權(quán)力制衡:拷問科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)限不清

現(xiàn)實中人們常常將分權(quán)制衡原則與三權(quán)分立等同,其實三權(quán)分立不等于分權(quán)和制衡原則,三權(quán)分立僅僅是分權(quán)和制衡原則的一種表現(xiàn)形式[5]154。權(quán)力制衡強(qiáng)調(diào)的是各種權(quán)力不應(yīng)集中于一個機(jī)構(gòu)和一個人的手中,應(yīng)該在不同機(jī)構(gòu)和不同人之間進(jìn)行分配,形成權(quán)力制約關(guān)系。在國家經(jīng)濟(jì)管理語境中,法治化國家所基于的政治結(jié)構(gòu)和理念價值被明確表述為“以權(quán)力制約權(quán)力”,要將公權(quán)力具體化為社會治理的工具,必須要由具體的個人去執(zhí)行,執(zhí)行權(quán)力的個人如果沒有相應(yīng)的制約機(jī)制對其進(jìn)行監(jiān)督控制,它極有可能將個人意志和利益凌駕于組織和社會之上,導(dǎo)致權(quán)力行使價值的偏離。

現(xiàn)代法治國家,國有資產(chǎn)經(jīng)營主體和使用主體作為國有資產(chǎn)的代理人和受益人,行使有關(guān)權(quán)力時必須受到限制。國有資產(chǎn)監(jiān)管的目的就是防止經(jīng)營者和使用者濫用權(quán)力謀取私利。科研事業(yè)單位作為提供科技公共服務(wù)的重要組織,對國家科學(xué)事業(yè)的發(fā)展和全社會的進(jìn)步發(fā)揮著重要作用。但長期以來,我國并沒有將其作為市場經(jīng)濟(jì)主體對其使用國有資產(chǎn)從事科技開發(fā)活動進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。從本質(zhì)上來說,國有資產(chǎn)經(jīng)營者和使用者所享有的權(quán)利建立在以人民同意和為人民謀利益的基礎(chǔ)之上,國有資產(chǎn)的所有權(quán)始終屬于國家。但問題是人民是國家的主人,它對國有資產(chǎn)的監(jiān)管是委托各級人民代表大會進(jìn)行,這就必然導(dǎo)致作為監(jiān)管主體的人大及其委托代理機(jī)關(guān)——政府以及作為監(jiān)管對象的科研機(jī)構(gòu)在力量對比上的失衡,現(xiàn)實表現(xiàn)就是政府有無限的管理權(quán)、決策權(quán)、委托權(quán)和自由裁決權(quán),而人大的最高監(jiān)管權(quán)則十分有限。法治社會,對國有資產(chǎn)的監(jiān)管最低層次的要求是基于產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的各種附屬權(quán)力必須獲得合理的分配并且相互之間形成某種制約。如果對財產(chǎn)經(jīng)營使用的決策權(quán)掌握在領(lǐng)導(dǎo)一人手中,其內(nèi)在實質(zhì)則是個人的自利性對國家財產(chǎn)所有權(quán)形成威脅,若任其發(fā)展將導(dǎo)致資產(chǎn)流失。因此,為了國有資產(chǎn)的安全和增值,必須設(shè)定一種抵抗其權(quán)力濫用的權(quán)力和權(quán)利。

科研事業(yè)單位的資產(chǎn)構(gòu)成較為復(fù)雜,既有國家財政科技經(jīng)費(fèi)投入形成的資產(chǎn),也有自身經(jīng)營和社會捐贈等其它形式所形成的資產(chǎn),要對這些資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管,必須使產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式,它包括財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)[6]。對科研事業(yè)單位來說,要形成對特殊資產(chǎn)的監(jiān)管,當(dāng)務(wù)之急就是要在所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)之間形成監(jiān)督制約機(jī)制,用法治精神所衍生的權(quán)力制衡理念來建構(gòu)監(jiān)管規(guī)則。當(dāng)經(jīng)營者和使用者的權(quán)利超越了所有權(quán)人的意志和愿望時,就必須運(yùn)用法治手段,為這種權(quán)力的運(yùn)作方式和軌道設(shè)計一種與之抗衡的權(quán)利;當(dāng)經(jīng)營者和使用者的權(quán)利濫用導(dǎo)致所有權(quán)人的合法利益受到侵害時,就要用另一種權(quán)力去干涉和裁決此種權(quán)力的正當(dāng)性,懲罰濫用權(quán)力的人;當(dāng)經(jīng)營者和使用者的權(quán)利界限不明導(dǎo)致資產(chǎn)管理混亂時,要有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)去裁決它們之間的權(quán)限爭議,平衡二者的權(quán)利關(guān)系。但科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)狀卻是資產(chǎn)的實際占有人成了資產(chǎn)所有者,他們用國有資產(chǎn)從事私人活動,隨意處置國有資產(chǎn),權(quán)力制衡機(jī)制缺失導(dǎo)致國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)限不清,使國有資產(chǎn)存在流失的風(fēng)險。

四、法治精神之公眾參與:拷問科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管力度不足

傳統(tǒng)意義上的監(jiān)管主要依賴于監(jiān)管決策的專業(yè)性和科學(xué)性,但現(xiàn)代社會民意政治和責(zé)任政治原則強(qiáng)調(diào)監(jiān)管過程的民主性,這種民主性一般要通過某種形式的公眾參與機(jī)制來體現(xiàn)。公眾參與的基本要求是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在規(guī)則設(shè)計、制定、實施的各個環(huán)節(jié)中,要確保所有利害關(guān)系人的利益,賦予它們足夠的發(fā)言權(quán),在充分考慮各方利益意見的基礎(chǔ)上做出決策[7]261。在規(guī)范意義上,公民參與可能是民主的初級形式,它側(cè)重于維護(hù)個體權(quán)利和個體利益,但公民參與的根本價值在于法治精神所昭示的公平公正理念。社會發(fā)展讓普通民眾的權(quán)利意識得以蘇醒,如果其參與社會管理的訴求無法得到滿足和回應(yīng),就會積壓社會矛盾,導(dǎo)致其與政府的對立和抵抗[8]73。公眾參與可以幫助減少監(jiān)管政策錯誤,賦予監(jiān)管及其結(jié)果以民主的正當(dāng)性,增加一般公眾對于風(fēng)險的認(rèn)識和對監(jiān)管正當(dāng)性的信心[9]175。

按照現(xiàn)代科研院所制度和市場經(jīng)濟(jì)要求,人民把自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)利委托給政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員,必然要求監(jiān)管權(quán)力的行使能夠給自身帶來政治和經(jīng)濟(jì)利益,必然要求這種監(jiān)管符合社會發(fā)展趨勢,必然要求監(jiān)管的過程民主、公正、公開。實際上,民眾參與監(jiān)管過程對政府監(jiān)管出現(xiàn)的種種問題是重要的補(bǔ)充和校正。我國當(dāng)下的國有資產(chǎn)監(jiān)管,政府處于絕對強(qiáng)勢地位,由此容易產(chǎn)生監(jiān)管權(quán)力和執(zhí)法權(quán)力的異化變質(zhì),使監(jiān)管的合法性受到挑戰(zhàn)。政府接受公民參與監(jiān)管的程度越高,監(jiān)管對象的自愿合作程度就可能越高?？蒲腥藛T從事科研活動的基礎(chǔ)條件是完備的科研設(shè)施與設(shè)備,這關(guān)系著科研產(chǎn)出的效率。但公共財產(chǎn)的公有性與使用權(quán)的私有化天然存在對立,二者相互排斥將降低使用效率,導(dǎo)致資源閑置。如科研機(jī)構(gòu)各個實驗室和研發(fā)中心的科研儀器,分屬于不同科研人員管理和使用,這可能導(dǎo)致資源割據(jù)和獨(dú)享,如果在科研設(shè)施配備上沒有信息溝通和民眾參與的論證機(jī)制,就會導(dǎo)致盲目購置和重復(fù)購置,造成資源浪費(fèi)[10]。如何在保障科研人員無償使用公共科研設(shè)備的同時,杜絕其假借科研名義從事牟利行為是監(jiān)管的難點(diǎn)。但如果監(jiān)管權(quán)力過度深入到科研活動的具體事務(wù)中,則會干擾科研人員從事科研的積極性,因為科研人員的利益和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益并非總是一致,過度的權(quán)力介入將侵犯科學(xué)活動的自主性,所以,對科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的著力點(diǎn)應(yīng)該在于尋求科研活動正常進(jìn)行和發(fā)揮科研設(shè)施最大化使用效益間的平衡。

從目前許多發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管實踐看,監(jiān)管主體的單一性向多元性轉(zhuǎn)變是一種明顯趨勢[11]38-39。體現(xiàn)在科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管中,就意味著要建構(gòu)開放型的監(jiān)管模式,包括廣大職工在內(nèi)的監(jiān)管客體對監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行享有充分的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)等。其目的是通過國家監(jiān)管和社會監(jiān)管以及權(quán)力監(jiān)管和非權(quán)力監(jiān)管的互動,形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管與人民群眾監(jiān)管相互配合的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。作為人民委托代理國有資產(chǎn)監(jiān)管的政府,理應(yīng)暢通利益表達(dá)渠道,從科研設(shè)備采購到協(xié)調(diào)科研儀器使用、從采購程序的公開透明到預(yù)防資產(chǎn)的額外耗損,都必須發(fā)揮公眾參與監(jiān)管,防止違法違紀(jì)和權(quán)力濫用,維護(hù)國有資產(chǎn)保值增值和公共利益的實現(xiàn)。

五、法治精神之權(quán)責(zé)統(tǒng)一:拷問科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力異化

從所屬主體與行使主體間因契約委托所產(chǎn)生的主屬關(guān)系來說,任何公共權(quán)力的行使主體都不能脫離所屬主體的意志而任意行動[12]348?！耙驗橐坏碛辛藱?quán)力,少數(shù)擁有權(quán)力的人就不能只考慮自己的利益,他們代表多數(shù)人的利益。權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是統(tǒng)一、對等和平衡的。”[13]22有多大的權(quán)力,就應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任。權(quán)力若脫離責(zé)任單獨(dú)存在,必然導(dǎo)致權(quán)力濫用。對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說,其責(zé)任先于權(quán)利而存在。公民將權(quán)力委托給政府的目的就是要其承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任,政府的合法性也在于它所從事的每項管理公共事務(wù)的職能均來自于公民的同意和授權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為公共行政組織的重要組成部分,其從事監(jiān)管行為所依據(jù)的法律規(guī)范必須確保體現(xiàn)國家與社會的良性互動,以保障和促進(jìn)國有資產(chǎn)實現(xiàn)最大化效益為宗旨,這是法治原則對公共行政組織從事公共事務(wù)的實質(zhì)性要求。監(jiān)管主體的職權(quán)來源于憲法、法律的授權(quán),法律授予其職權(quán),實際上就是賦予監(jiān)管主體以公權(quán)力來管理社會事務(wù)[14]272-273。根據(jù)有關(guān)理論,“凡有權(quán)力,必有與其相關(guān)的責(zé)任,權(quán)力所出,必有責(zé)任所行,如果在規(guī)則中不含責(zé)任,那么同樣在規(guī)則中不應(yīng)有權(quán)力,必要的、正當(dāng)?shù)暮鸵?guī)則明示的責(zé)任機(jī)制乃是權(quán)力必要性的閘門”[15]285。

當(dāng)前,我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的一個主要弊端是科層官僚體制:上級領(lǐng)導(dǎo)下級,下級服從上級,監(jiān)管機(jī)關(guān)和監(jiān)管人員與所有其他政府機(jī)關(guān)和政府工作人員一樣,只對上負(fù)責(zé)而不對公眾和人大負(fù)責(zé)。監(jiān)管出現(xiàn)問題(如失職、瀆職等)或因監(jiān)管不力而引發(fā)系列問題,問責(zé)主體只是其上級機(jī)關(guān),而不是公眾和人大機(jī)關(guān)[16]。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有一批居于或接近頂層設(shè)計的官員,但這些官員并不能準(zhǔn)確把握不同事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理所存在的異質(zhì)性,其行政管理所采取的一般手段與資產(chǎn)管理的專業(yè)性存在差距,由此導(dǎo)致其監(jiān)管行為可能因為自身能力的有限性而曲解公共利益的含義,產(chǎn)生權(quán)力腐敗和瀆職,而國家又必須依賴這些官員來完成國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)。法治的落腳點(diǎn)是依法行政,依法行政必須讓官員的不軌行為承擔(dān)相應(yīng)的法律后果,目前我國的事業(yè)單位資產(chǎn)管理就存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)向本級政府負(fù)責(zé)的現(xiàn)象,政府本應(yīng)向人大負(fù)責(zé),但人大對政府的監(jiān)督則主要采取法律監(jiān)督,且人大與國有資產(chǎn)監(jiān)管部門之間并不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,導(dǎo)致實際從事監(jiān)管行為的主體并不承擔(dān)監(jiān)管不力所造成的直接后果。

責(zé)任是授權(quán)的結(jié)果,國有資產(chǎn)監(jiān)管主體不論機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、法律地位如何,只要法律授權(quán),根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則它就應(yīng)該行使監(jiān)管權(quán)力、承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。在國有企業(yè)監(jiān)管制度日趨完善之后,處在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和科技體制改革前沿的科研事業(yè)單位,如何建立一套針對科研儀器、專利權(quán)等特殊國有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)制,顯得尤為重要。科技已經(jīng)成為我國未來發(fā)展的重要引擎,對科研事業(yè)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管,必須實現(xiàn)行為主體與責(zé)任主體的統(tǒng)一。就外部監(jiān)管來說,國有資產(chǎn)管理部門和科研院所之間的委托管理應(yīng)該是法律上的授權(quán)管理關(guān)系,而非人大與政府之間的委托代理關(guān)系。就科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部來說,研究部門使用科研設(shè)施從事科研活動的行為應(yīng)該受到本單位資產(chǎn)管理部門的監(jiān)督,而本單位資產(chǎn)管理部門采購科研儀器設(shè)施等特殊國有資產(chǎn)的行為應(yīng)受《政府采購法》等法律法規(guī)約束。不論是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者還是使用者,都應(yīng)該明確界定其權(quán)利行使的邊界,有效的監(jiān)管寄希望于改革科層制的資產(chǎn)監(jiān)管方式,以行政問責(zé)、行政追償為法律后盾,將監(jiān)管主體的職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一,建立監(jiān)管的“授權(quán)——問責(zé)”制度。

科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國家享有所有權(quán)的財產(chǎn),是科研機(jī)構(gòu)不斷獲得生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)保障,對其進(jìn)行監(jiān)管是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和高效使用的必要手段。法治作為一種監(jiān)管理念,應(yīng)該貫穿于所有領(lǐng)域內(nèi)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理之中?？蒲械倪M(jìn)步離不開科研設(shè)備和設(shè)施的有效使用,但重復(fù)購置和資產(chǎn)閑置卻是科研機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理中長期無法化解的頑疾,其根本原因在于對資產(chǎn)的監(jiān)管缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性的法律制度支撐。市場經(jīng)濟(jì)條件下,行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理必須體現(xiàn)法治原則和法治精神。權(quán)力機(jī)關(guān)要針對不同資產(chǎn)的特性,在更高層次上立法,使監(jiān)管法律體系內(nèi)部關(guān)系和諧統(tǒng)一,理順人大與政府在監(jiān)管體制中的地位,從資產(chǎn)配置、使用和處置的各個環(huán)節(jié)完善國有資產(chǎn)監(jiān)管法律制度,從而化解科研事業(yè)單位在國有資產(chǎn)經(jīng)營與投資、大型科研儀器采購與使用、無形資產(chǎn)評估與處置等方面存在的潛在風(fēng)險。

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