蘇北地區(qū)農(nóng)村貧困新特征與扶貧開發(fā)政策建議＊

沈春梅，魏范青

（淮海工學(xué)院 法學(xué)院，江蘇 連云港 222005）

江蘇要實現(xiàn)全面小康社會，重點在農(nóng)村，難點在蘇北。因此，探討蘇北地區(qū)農(nóng)村致貧原因和特征，提高扶貧開發(fā)對策的針對性，找到切實可行的增收致富路子，從根本上預(yù)防和減少新的貧困現(xiàn)象，是加快蘇北新農(nóng)村建設(shè)的步伐，確?！皟蓚€率先”目標順利實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

一、蘇北地區(qū)農(nóng)村貧困與扶貧開發(fā)政策新特點

（一）絕對貧困現(xiàn)象緩解，相對貧困現(xiàn)象日益突出

2011年，中央決定將農(nóng)民人均純收入2 300元作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年提高了92%，這將更多的低收入口納入到扶貧范圍，這是社會發(fā)展的進步，也是扶貧的新舉措。

筆者將3口之家視為標準家庭，根據(jù)目前的物價水平，選取連云港市5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30戶貧困農(nóng)戶作一個調(diào)查。一個3口之家，每天的最低消費：米面7元，油鹽醬醋1．5元，蔬菜2元，葷菜2元，穿著4元，日用品3元，水電0．5元，合計20元／天，年人均為2 433元，這是根據(jù)基本需求法在調(diào)查的基礎(chǔ)上確定的蘇北地區(qū)最低生活標準。這些消費不包括上學(xué)、治病、人情來往等支出，只能維持最低水平的基本生活，這離新農(nóng)村建設(shè)“生活寬?！焙徒K省“兩個率先”的要求差距很大。江蘇省的扶貧標準理應(yīng)比全國要高，人均年收入4 000元這一新的扶貧標準是切合實際的。

據(jù)江蘇省統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)研究可得出如下結(jié)論：

第一，江蘇省的城鄉(xiāng)之間的差距越來越大（表1）?？傮w而言，農(nóng)村生活水平遠遠落后于城市居民，且差距越來越大。改革開放初，城鄉(xiāng)差距不算特別大，其主要得益于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制這一制度的創(chuàng)新帶給農(nóng)民的實惠，在20世紀末，隨著承包制度的效應(yīng)遞減，而農(nóng)村又沒有形成新的有利于農(nóng)民收入增長新機制。其差距維持在2．4∶1左右。

表1 江蘇省農(nóng)村居民家庭人均收入情況表（部分）Table 1 Rur al family per－capita income in parts of Jiangsu

第二，農(nóng)村內(nèi)部的收入存在較大差異，蘇南蘇北地區(qū)差距鴻溝呈現(xiàn)擴大化趨勢，其中表2反映了蘇南、蘇中、蘇北在人均年純收入上的巨大差距，特別是高、中、低收入組的人均年純收入的差距存在巨大鴻溝，可見農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距非常驚人。

以上說明，江蘇省雖然消滅了絕對貧困，但相對貧困的問題卻日益嚴重，意味著扶貧工作進一個新的攻堅階段。特別是隨著蘇北地區(qū)農(nóng)村基尼系數(shù)的提高更是增加了處理農(nóng)村相對貧困的難度。因此必須對于農(nóng)村的相對貧困以更多的關(guān)注和研究，如果對農(nóng)村內(nèi)部收入分配不平等還不引起高度重視的話，會加深農(nóng)村社會的裂痕，造成不可估量的后果。

表2 分地區(qū)農(nóng)村居民家庭基本情況（2010年）Table 2 The 2010 rural f amily conditions in parts of Jiangsu

（二）扶貧瞄準對象的多維化，形成了開發(fā)式與救助式扶貧并舉的雙輪驅(qū)動機制

蘇北地區(qū)是江蘇省貧困和低收入人口的集中地，全省扶貧開發(fā)的12個重點縣區(qū)全部在這一區(qū)域。江蘇以蘇北地區(qū)的重點縣區(qū)為瞄準對象，實施整村推進計劃的開發(fā)扶貧模式，通過生產(chǎn)性建設(shè)，增強了蘇北地區(qū)的自我發(fā)展能力，其涓滴效應(yīng)帶動了農(nóng)民脫貧政富，在解決絕對貧困人口過程起到了歷史性作用。但它是反貧困的必要而非充分條件，開發(fā)式扶貧以縣和村為瞄準對象，以經(jīng)濟發(fā)展帶動反貧困，貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展如果沒有一個好的分配機制未必就能直接帶來貧困人口生活狀況的改進。而且貧困人口插花式零星分布狀態(tài)，扶貧以縣、村為瞄準對象，如何保證貧困戶在整村推進中受益不被排擠這一個需要深思的問題。為了改變開發(fā)式扶貧模式在以縣、村為瞄準對象會導(dǎo)致精準度不高，容易造成不公平的現(xiàn)象，就必須以貧困家庭為瞄準對象，實現(xiàn)扶貧瞄準對象的多維化，以提高扶貧開發(fā)的政策效益。

2008年以來，為了摸清蘇北地區(qū)農(nóng)村貧因人口的數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)和致貧的原因，江蘇省開展對貧困人口情況進行了拉網(wǎng)式調(diào)查，完成了農(nóng)村貧困人中建檔立卡的主要數(shù)據(jù)，并根據(jù)扶貧目標的序時要求，采用倒排確定年度農(nóng)村低保標準，實現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的銜接，將救助式扶貧作為開發(fā)扶貧的輔助形式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式與救助式扶貧并舉的雙輪驅(qū)動機制。

二、蘇北地區(qū)扶貧開發(fā)政策建議

（一）建立“以農(nóng)為本”的扶貧開發(fā)新路徑

工業(yè)化與城市化是蘇北振興的核心任務(wù)。蘇北正處于工業(yè)化的初級階段，經(jīng)濟較為薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，社會事業(yè)發(fā)展滯后，貧困人口較多，村民市場意識較弱，因而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“蘇南模式”不能移植到蘇北。如果不切實際地實施“以工帶農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展模式，扶貧不僅不能取得如期效果，甚至出現(xiàn)越扶越貧的現(xiàn)象。這方面是有教訓(xùn)的，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村都曾大力引進和擴建工廠以求工業(yè)發(fā)展，但引進企業(yè)大多是其他地方限制發(fā)展的重污染化工類企業(yè)，造成生態(tài)環(huán)境的破壞，引起村民的不滿。所以說，蘇北實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的方法和途徑不是以“以工帶農(nóng)”“以工哺農(nóng)”，恰恰相反，只能實行“以農(nóng)帶工”“以農(nóng)哺工”的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，才能真正實現(xiàn)蘇北的工業(yè)化和城市化。

當(dāng)前，蘇北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然處于傳統(tǒng)模式，這也是貧困人口較多的一個主因。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)主要源于長期的經(jīng)驗積累，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，要素配置已達到最優(yōu)狀態(tài)，雖然實現(xiàn)了帕累托的最適度經(jīng)濟狀況，但農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率卻極為低下，想依靠重新配置受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)束縛的農(nóng)民所擁有的要素也不會使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有顯著的增加。根據(jù)國際經(jīng)驗，人均GDP超過1 000美元，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段。蘇北人均GDP在2006年就接近2 000美元，因此，蘇北地區(qū)扶貧的重點是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、走新型“三農(nóng)”發(fā)展道路，將生產(chǎn)率很低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成商品率高的經(jīng)濟部門，使農(nóng)業(yè)成為經(jīng)濟發(fā)展的原動力。

其一，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因地制宜發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、特色種植業(yè)，大力提高來自農(nóng)業(yè)內(nèi)部的收入，幫助貧困農(nóng)民發(fā)展短平快的增收項目，得到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實惠從而增強信心，調(diào)動他們的積極性和主動性。

其二，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這是解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必由之路。按照“生產(chǎn)基地化、品種優(yōu)質(zhì)化、種養(yǎng)規(guī)范化、加工標準化、產(chǎn)品名牌化、銷售訂單化”的鏈式開發(fā)原則來推進蘇北農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，做到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、消費的流程高效化。為此，必須進一步優(yōu)化、整合現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品加工、流通企業(yè)，發(fā)展龍頭企業(yè)；積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中間組織，處理好農(nóng)戶、中間組織和市場的關(guān)系；積極培育農(nóng)產(chǎn)品市場，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，充分發(fā)揮市場機制的作用。

（二）重視農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建立和健全農(nóng)村社會保障制度

取消農(nóng)業(yè)稅后，蘇北地區(qū)一些農(nóng)村出現(xiàn)公共產(chǎn)品（特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施）供給嚴重不足，農(nóng)村公共產(chǎn)品的滯后性會嚴重影響農(nóng)民的消費提升。因此，國家加大農(nóng)村投資公共設(shè)施與公共產(chǎn)品的建設(shè)力度，解決農(nóng)民生產(chǎn)、生活中急需的農(nóng)民個人解決起來不經(jīng)濟或個人無力解決的那些問題，就會大大降低農(nóng)戶用于生產(chǎn)和生活中必需的公共支出，支出的減少就意味著收入的相對增加，這些措施會在一定程度上有助于調(diào)動農(nóng)民脫貧致富的內(nèi)在動力機制，對于消除貧困起到不可忽視的重要作用。

制度也是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給表現(xiàn)形式，新的制度的嵌入對于蘇北地區(qū)農(nóng)村扶貧具有重要的意義。當(dāng)前，經(jīng)濟政策是扶貧資源分配的物質(zhì)經(jīng)濟，其發(fā)展的公式：經(jīng)濟收入的增長＋瞄準貧困地區(qū)及貧困家庭的扶貧＝農(nóng)村的發(fā)展和消解貧困。這種模式對于風(fēng)險意識準備不足，環(huán)境一旦發(fā)生變化，貧困者返貧的可能性會增加，在扶貧戰(zhàn)略框架中嵌入發(fā)展型社會政策，建立和健全農(nóng)民社會保障體制，也將大大提高經(jīng)濟政策的扶貧效應(yīng)，解決經(jīng)濟增長模式的減貧與社會保護體系缺失間的不平衡問題。建立和健全農(nóng)村社會保障體系是一項重要的反貧困的制度安排，它會構(gòu)建一個預(yù)防線和保障線，從更深層次意義講，它會增加農(nóng)民的主體意識，讓農(nóng)民產(chǎn)生一個強烈的歸屬感，只有這樣，扶貧才具有它的制度價值意義。

（三）加強財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督，使之發(fā)揮最大效益

資金是扶貧的重要條件，不同途徑的財政轉(zhuǎn)移支付資金如何有機結(jié)合起來使用，更是當(dāng)前需要解決的難題。當(dāng)下，簡單的資金使用和管理制度已不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，因此，各級財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督制度的建立迫在眉捷。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們初步形成了一系列資金管理和監(jiān)督的思路與構(gòu)想。

第一，在全局統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上將各級財政轉(zhuǎn)移支付資金進行分類，第一類為救助式扶貧資金，第二類為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，第三類為產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，其中各級財政支付的扶貧資金主要側(cè)重于第一、三類，其他財政支付資金側(cè)重于第二類，資金管理使用的分類，可以有效地提高資金使用的效率。

第二，建立專門機構(gòu)保證轉(zhuǎn)移支付政策和制度的落實。由于沒有先例，這方面的嘗試和探索具有重要的前瞻意義。如配備專職人員進行轉(zhuǎn)移支付制度、政策、數(shù)據(jù)資料的分析和研究，這將對進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的分配，提高轉(zhuǎn)移資金的使用效益。

第三，財政部門和審計部門對資金的管理和監(jiān)督實施聯(lián)席審核和查對制度。對資金財政轉(zhuǎn)移支付資金進行制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的管理，要建立一整套完整的會計核算體系和管理制度，加強扶貧資金的跟蹤問效和監(jiān)督檢查。財政部門會同審計有關(guān)部門進行嚴格的政策把關(guān)，除了組織日常性檢查外，還可以通過交叉檢查，加大財政及審計部門對扶貧資金的檢查與審計力度，防止擠占挪用扶貧資金。發(fā)現(xiàn)問題，及時處理，確保扶貧資金的高效、安全運轉(zhuǎn)，還可以不定期深入項目單位調(diào)查研究和監(jiān)督檢查，掌握項目建設(shè)動態(tài)，糾正項目管理中存在的問題確保項目投資發(fā)揮預(yù)期的經(jīng)濟效益和社會效益。

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