善治視閾下中國(guó)現(xiàn)代化的國(guó)家治理研究＊

劉麗雪

（河北師范大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050024）

一、國(guó)家治理的內(nèi)涵

自20世紀(jì)90年代以來，治理問題成為全球的熱門話題，不同于民主、人權(quán)等在不同文化背景下易生歧義的概念，治理旨在尋求一個(gè)一般意義上公共管理的范式，鼓勵(lì)政府、公共組織和個(gè)人積極參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理中去。治理的目的就是在各種不同制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民活動(dòng)，最大限度增進(jìn)公共利益。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因此，在當(dāng)代國(guó)際流行的“善治”視野下，深入理解中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也許可以為我們找準(zhǔn)當(dāng)下改革的著力點(diǎn)提供一個(gè)努力方向。

眾所周知，國(guó)家與人民的關(guān)系經(jīng)歷了統(tǒng)治、管理、治理三個(gè)概念的變遷，是不同歷史背景、思維觀念、認(rèn)識(shí)方法綜合反映在政治活動(dòng)中的體現(xiàn)?！敖y(tǒng)治”更多是階級(jí)對(duì)立和政治沖突角度的表達(dá)，在軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等暴力機(jī)器為支柱的國(guó)家中，具有強(qiáng)迫性、壓迫性的國(guó)家統(tǒng)治，是不可能由兩個(gè)相互對(duì)立的階級(jí)來分享的?！肮芾怼笔前殡S經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家機(jī)器日益發(fā)達(dá)，國(guó)家活動(dòng)日益豐富而發(fā)展起來的，執(zhí)政黨和政府注重自上而下的縱向支配和管控，其背后可以說仍然是管理者居于中心地位的單向命令與服從關(guān)系。而“治理”的流行則是社會(huì)巨大變化的反映，它注重的是國(guó)家與社會(huì)互相合作的現(xiàn)代化管理模式，社會(huì)活動(dòng)的復(fù)雜多變使不同國(guó)家間一方面相互競(jìng)爭(zhēng)，另一方面卻面臨人類共同的問題，如環(huán)境惡化、恐怖主義、貧富差距等，也只有具有現(xiàn)代化的治理思維和體系以及能力，才能給人類一個(gè)美好的現(xiàn)在和未來。

然而，治理在彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控過程中的不足時(shí)也不是萬能的，它不可能代替國(guó)家享有合法的政治暴力，也不可能代替市場(chǎng)自發(fā)地對(duì)多數(shù)資源進(jìn)行有效配置。資源配置中國(guó)家、市場(chǎng)可能失效，治理同樣存在失效的可能，對(duì)于如何克服治理失效，不少學(xué)者和組織紛紛提出了善治理論。

善治就是良好的治理，其本質(zhì)是政府與公民對(duì)社會(huì)的合作管理，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，是一個(gè)還政于民的過程，它有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，它被認(rèn)為是國(guó)家迎接挑戰(zhàn)、解決問題并保證其可持續(xù)發(fā)展的極其重要因素。善包含一系列公平正義的價(jià)值觀，現(xiàn)代化啟動(dòng)之后，人們將更多的注意力放在工具理性和器物層面的現(xiàn)代化之上，而忽視了現(xiàn)代化的內(nèi)在價(jià)值和精神是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的原始動(dòng)力，善治和現(xiàn)代化既是國(guó)家治理中有機(jī)統(tǒng)一于人民福祉的目標(biāo)，也是澤被后世的手段。

二、影響中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的因素

我們嘗試了很多國(guó)家治理現(xiàn)代化的努力，但目前我國(guó)依然存在著諸多影響國(guó)家治理現(xiàn)代化的因素，這些因素有如下方面。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，高速流動(dòng)的生產(chǎn)要素形成了社會(huì)發(fā)展的原始動(dòng)力，這其中對(duì)生產(chǎn)要素流動(dòng)性產(chǎn)生阻礙和不利于市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用的因素，都對(duì)上層建筑的改革提出了要求。單純的市場(chǎng)化不一定有利于社會(huì)整體利益，特別是在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等關(guān)乎群眾切身利益的領(lǐng)域，一些片面追求財(cái)富導(dǎo)致嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的短視行為，也是過度市場(chǎng)化的惡果。同樣，政府對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)又會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率降低。在市場(chǎng)、政府雙重“失靈”時(shí)，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的同時(shí)，又要維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，這是我們改革中面臨的難題。全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求我們既要努力進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，又要發(fā)揮政府在維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)安全領(lǐng)域的獨(dú)特作用，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化、法治化的發(fā)展目標(biāo)。

（二）公共需求多樣化因素

現(xiàn)代的公共權(quán)力不僅應(yīng)承擔(dān)傳統(tǒng)社會(huì)中保衛(wèi)國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)職能，在涉及公民福祉的其它領(lǐng)域中群眾提出了更高要求，公民參與民主治理，要求法治社會(huì)的公平正義與民主的呼聲越來越高。值得慶幸的是，在我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，包含著多元、參與、純潔、理性等因素的公民意識(shí)正在逐步形成。在筆者看來，公民意識(shí)作為公民社會(huì)的基礎(chǔ)，它是社會(huì)美德的化身，因?yàn)楣残枨笙伦躺墓褚庾R(shí)乃至公民社會(huì)，既不妨礙國(guó)家履行捍衛(wèi)和平與調(diào)節(jié)社會(huì)各方利益的職能，又可以有足夠的力量制衡國(guó)家。國(guó)家治理的民主性與合法性，是近代民主政治發(fā)軔以來考量一個(gè)國(guó)家政治生活合法性的重要指標(biāo)，公共需求的多樣化不僅要求民主、法治的確立和深入人心，還要求對(duì)貪污腐敗進(jìn)行嚴(yán)厲懲處與制裁，不僅要求公共權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行自身職能，同樣要求應(yīng)給社會(huì)組織、公民以施展才華的空間。公共需求的發(fā)展、公民社會(huì)的形成，是長(zhǎng)期而又復(fù)雜的歷史演化過程的產(chǎn)物，是近代世界的成就，致力于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)，其現(xiàn)代化的國(guó)家治理更加應(yīng)該以滿足這種公共需求來共濟(jì)世業(yè)。

（三）責(zé)任主體單一化因素

現(xiàn)代化治理中國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)共治且相互賦權(quán)是其本質(zhì)屬性，在傳統(tǒng)的“全能主義”模式下，國(guó)家主導(dǎo)和支配社會(huì)，國(guó)家與市場(chǎng)和社會(huì)的邊界模糊不清，加之城鄉(xiāng)、貧富、行業(yè)、民族等各種矛盾交織在一起，原有的矛盾處理方式集中于政府，任何矛盾處理不當(dāng)不僅會(huì)直接引發(fā)更大范圍內(nèi)沖突，而且會(huì)使責(zé)任矛頭直指政府，形成政府與百姓直接的對(duì)立，傳統(tǒng)政府化解矛盾的簡(jiǎn)單粗暴方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適用于構(gòu)建現(xiàn)代民主理性社會(huì)的需要。為改變這一現(xiàn)狀，就需要承認(rèn)現(xiàn)代化國(guó)家治理不是一元的，結(jié)構(gòu)不是單一的這一事實(shí)。集權(quán)容易滋生尋租與腐敗，分權(quán)難以避免制度缺失和規(guī)避責(zé)任，為解決這種單中心的制度下“一收就死，一放就亂”的難題，多中心治理理念應(yīng)運(yùn)而生。這樣，一方面繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把蛋糕做大，為社會(huì)公平正義提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面在國(guó)家治理過程中，強(qiáng)調(diào)多元主體能力培育和共同參與，所有的公共組織均具有有限但獨(dú)立的地位，沒有任何人、任何群體作為最終權(quán)威凌駕于法律之上。作為民主治理基礎(chǔ)的公民參與程度越高，民主治理程度就越高，城鄉(xiāng)、地區(qū)、教育、醫(yī)療、就業(yè)、公共服務(wù)各方面的差異在多主體共同參與的情況下，也會(huì)向社會(huì)公平正義方向發(fā)展，因?yàn)樯浦?、共治、法治是現(xiàn)代化國(guó)家治理的題中應(yīng)有之意，強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)社會(huì)的組合也是現(xiàn)代化國(guó)家治理的目的。

三、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)

良好社會(huì)秩序的達(dá)成不需要什么都管的政府，但是確實(shí)需要在有限范圍內(nèi)功能齊全、強(qiáng)力有效的政府，善治是針對(duì)軟弱無力的政府建構(gòu)提出的策略，所以，善治視閾下治理的目的應(yīng)當(dāng)在于運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制、規(guī)范公民各種活動(dòng)，以最大限度增進(jìn)公眾利益。治理有了良好的目標(biāo)取向，才不至于輕易墜落到傳統(tǒng)統(tǒng)治困局當(dāng)中，善治之于治理猶如憲法之于法律，前者構(gòu)成后者的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，毋庸置疑是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“李普塞特假設(shè)”認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將人們帶離困境之時(shí)，他們或許能夠滿足于沒有政治自由的生活，一旦人們富裕起來，便會(huì)主張更多的政治自由?；谖覈?guó)公民意識(shí)與法治思維逐步形成以及民眾對(duì)政治生活更加渴望的現(xiàn)實(shí)，通過多種努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化已是大勢(shì)所趨。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

國(guó)家治理體系是包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多領(lǐng)域在內(nèi)的制度系統(tǒng)，總體上規(guī)劃各領(lǐng)域改革方案，是我們對(duì)抗政府自身碎片化、部門主義和地方主義等弱點(diǎn)的有效手段。頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上是對(duì)未來中國(guó)改革的整體規(guī)劃，是從人民利益出發(fā)在國(guó)家層面對(duì)我國(guó)改革發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問題的頂層判斷，它的核心問題是國(guó)家治理體系的總體設(shè)計(jì)，這其中包含著對(duì)治理目標(biāo)模式的選擇、治理機(jī)制的調(diào)整和治理方法的考量。頂層設(shè)計(jì)對(duì)現(xiàn)代化國(guó)家治理的重要性體現(xiàn)在它事關(guān)國(guó)計(jì)民生、民主法治的方向，事關(guān)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向，所以，它只能由具有最高權(quán)威的中央來統(tǒng)一推動(dòng)，以形成完備的國(guó)家治理制度體系。

結(jié)合當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)狀，如果過度強(qiáng)調(diào)放權(quán)與合作，輕視強(qiáng)制性監(jiān)督的作用，極可能導(dǎo)致多元主體責(zé)任不明確，互相扯皮推諉，爭(zhēng)功避責(zé)，反而不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)效果。所以，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來參與治理各方應(yīng)在法定的治理規(guī)劃和責(zé)任的約束下明確各自目標(biāo)、責(zé)任，制定相對(duì)完善的評(píng)估方法、標(biāo)準(zhǔn)，建立明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制，使國(guó)家治理現(xiàn)代化上升到制度層面不僅要有具體的安排，同時(shí)制度本身也應(yīng)該是一個(gè)具備實(shí)施能力、調(diào)適能力和學(xué)習(xí)能力的開放性體系。國(guó)家是制度實(shí)施的最佳主體，如果沒有高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)加以落實(shí)，那么即使頂層設(shè)計(jì)具有再精致完美的方案，也不過是鏡中花，水中月?，F(xiàn)代國(guó)家同樣面臨“內(nèi)憂外患”，可以求助的唯有自身不僵化的國(guó)家治理制度，公權(quán)力機(jī)關(guān)貴在革新，克服官僚之風(fēng)，國(guó)家政策的廣得民心是通過法定程序使社會(huì)整體進(jìn)行良性變遷。

（二）構(gòu)建公民社會(huì)

國(guó)家治理現(xiàn)代化的要素之一就是治理的民主化，善治的過程也是一個(gè)還政于民的過程，善治本意就包含著政府與公民的良好合作，善治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的認(rèn)同，從這個(gè)意義上說，公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)對(duì)制度需求的敏感程度取決于公民培育的水平，富有責(zé)任感的公民對(duì)國(guó)家制度發(fā)展及自身權(quán)利保障的需求會(huì)作出較為理性的判斷和表達(dá)。由大量各自獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)交錯(cuò)組成作為公民社會(huì)的民間組織，有能力組織起來并且獨(dú)立于政府自愿承擔(dān)某些社會(huì)管理職能，公民社會(huì)不存在唯一的權(quán)力中心，雖然私利之間的沖突不斷，但由于每個(gè)人都不能脫離社會(huì)而生存，由此形成的妥協(xié)精神和生存規(guī)則是人人應(yīng)該遵循的，這樣便形成了人人自覺遵守的秩序與規(guī)范，并且由于沒有唯一的權(quán)力中心，人們所信仰和依托的對(duì)象不是政府與領(lǐng)袖，而是支撐整個(gè)國(guó)家的法律，公民社會(huì)對(duì)秩序的需求源自社會(huì)內(nèi)部的主體結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)，它一旦失序會(huì)將每個(gè)個(gè)體置于不確定的風(fēng)險(xiǎn)之中。所以，公民社會(huì)不僅充當(dāng)秩序的信守者，而且要求國(guó)家依法維護(hù)公民社會(huì)的秩序。作為體現(xiàn)國(guó)家意志的法律，轉(zhuǎn)化為公民社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序的保護(hù)神，同時(shí)也凝結(jié)了公民社會(huì)的意志，從而以法律制度為相互滲透的載體和中介，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與公民的互動(dòng)及合作。公民社會(huì)是國(guó)家和法律的基礎(chǔ)，從另一個(gè)角度來講，國(guó)家和法律也是公民社會(huì)的外在制約力量和安全有序運(yùn)行的保障，法理和民主政治承認(rèn)公民社會(huì)的自律權(quán)不等于對(duì)其采取放任主義，而是視團(tuán)體之性質(zhì)、事項(xiàng)、范圍能否自我約束而加以區(qū)別對(duì)待。

（三）建設(shè)法治社會(huì)

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，在堅(jiān)持民主、自由理念的人看來，法治在保障人權(quán)以及在實(shí)現(xiàn)民主過程中，寄托著人們對(duì)公平正義與和諧理性社會(huì)的向往。黨的十八屆四中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義道路的本質(zhì)和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。法治之于國(guó)家治理能力構(gòu)建的基礎(chǔ)性作用是不容置疑的，而法律的生命和權(quán)威在于實(shí)施，其權(quán)威源自人民內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，法律實(shí)施的目的是維持公正，公正是法治的生命線。建構(gòu)在君臣父子之上的宗法制度在中國(guó)有長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的歷史，被認(rèn)為是“二千年之政皆秦政”的政治發(fā)展長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。改革開放以來，舊的倫理道德體系被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)摧毀，新的倫理體系并未建立起來，無疑，此時(shí)的中國(guó)正處于倫理道德的轉(zhuǎn)型期，而市場(chǎng)化、民主化、法治化的改革取向，則是頂層設(shè)計(jì)的全面體現(xiàn)。就像戴雪所說，法治意味著與專橫權(quán)力的影響相對(duì)，正規(guī)的法律至高無上，并排除政府全面的專擅、特權(quán)乃至寬泛的自由裁量權(quán)，立法機(jī)關(guān)的職能在于創(chuàng)造和維持使個(gè)人尊嚴(yán)得以維護(hù)的各種條件，不僅需防范行政權(quán)力濫用，還需要一個(gè)有效的政府來維持法律秩序，借以保障人們享有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件。

作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我們飽受來自發(fā)達(dá)國(guó)家的壓力，這也激發(fā)了我們對(duì)發(fā)展的渴望，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)我們堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，雖然民主、法治包含著人類共同追求的價(jià)值元素，但這絕不是說就可以不顧本國(guó)具體歷史和傳統(tǒng)文化的制約，抹煞民主法治在不同國(guó)家的特殊價(jià)值，即使是在西方國(guó)家也沒有任何一國(guó)的民主進(jìn)程完全等同于另一個(gè)國(guó)家，我們不可能也不應(yīng)該照搬別國(guó)的治理模式。中國(guó)法治建設(shè)面臨著雙重任務(wù)，第一，是需要進(jìn)一步完善形式法治；第二，是需要在價(jià)值導(dǎo)向上把形式法治轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)法治。全面推進(jìn)依法治國(guó)，就意味著要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要在促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面做出全方位的努力。

總之，善治是一種理想的治理模式，國(guó)家治理現(xiàn)代化也是一個(gè)不斷優(yōu)化的過程，從統(tǒng)治到管理再到治理，語言表達(dá)上的變化暗含著國(guó)家、社會(huì)、公民關(guān)系由對(duì)抗到合作的善治演進(jìn)之路，民主不是一蹴而就的，但我們對(duì)我國(guó)民主的發(fā)展與進(jìn)步有足夠的耐心與信心。

［1］ 俞可平．治理與善治［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

［2］ 張繼良．近代中國(guó)政治社會(huì)變革研究［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2013．

［3］ 俞可平．國(guó)家治理評(píng)估：中國(guó)與世界［M］．北京：中央編譯出版社，2009．

［4］ 馮仕政．當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)治理與政治秩序［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013．

［5］ 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織．中國(guó)治理［M］．中國(guó)科學(xué)院—清華大學(xué)國(guó)情研究中心，譯．北京：清華大學(xué)出版社，2007．