英國行政法中越權(quán)無效原則研究*

崔曉芬

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽合肥 230601)

在英國行政法領(lǐng)域，存在著具有憲法意義的議會(huì)至上原則、法治原則，并在此基礎(chǔ)上形成了越權(quán)無效原則、合理性原則、程序公正原則。其中的“越權(quán)無效原則”被認(rèn)為是英國行政法的核心原則，也是普通法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的理論基礎(chǔ)，英國行政法的所有內(nèi)容都圍繞著該原則展開，整個(gè)行政法體系也是建立在該原則的基礎(chǔ)之上。

一、英國越權(quán)無效原則概述

(一)越權(quán)無效原則的概念

越權(quán)無效，是指行政權(quán)必須依法行使，任何超越法律授權(quán)的行政行為都是無效的。如果行政機(jī)關(guān)的行為超越了法律授予的權(quán)限則該行為違法并可能被法院認(rèn)定無效，它承認(rèn)附屬機(jī)關(guān)公共權(quán)力的歸屬，但要求任何權(quán)力的行使必須在上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的權(quán)限范圍。越權(quán)原則是個(gè)很龐大的范疇，包括實(shí)質(zhì)越權(quán)和程序越權(quán)兩個(gè)方面，實(shí)質(zhì)越權(quán)包括超越管轄權(quán)、濫用權(quán)力、不履行法定義務(wù)以及記錄中所出現(xiàn)的法律錯(cuò)誤(又稱“案卷表面錯(cuò)誤”)，而程序越權(quán)包括違反自然公正原則和違反法定程序原則。

(二)越權(quán)無效原則產(chǎn)生的基礎(chǔ)

一是越權(quán)無效原則產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)，源于自然法觀念和實(shí)證主義。自然法觀念確認(rèn)并保護(hù)人的自然權(quán)利，認(rèn)為政府只有保障人們的權(quán)利才能受到人們的服從，而依法治國能夠很好的限制政府權(quán)力和保證人民主權(quán)，其中組織政府最好的形式就是議會(huì)制。毫無疑問，自然法觀念和法律實(shí)證主義對(duì)越權(quán)原則的產(chǎn)生和發(fā)展有著重要的影響。

二是越權(quán)無效原則的產(chǎn)生憲法基礎(chǔ)，是議會(huì)主權(quán)原則和法治原則。在英國，議會(huì)主權(quán)原則和法治原則都非常重要，共同形成了行政法的基礎(chǔ)。議會(huì)主權(quán)原則要求政府服從議會(huì)的立法，法治原則要求政府守法，因此，政府的行為就不得超越法律的特權(quán)。由于議會(huì)法律處于最高的位階，法院必須予以執(zhí)行，所以，行政機(jī)關(guān)必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，如果行政機(jī)關(guān)的行為超越了法定權(quán)限范圍，則法院可以宣告無效或撤銷。

三是越權(quán)無效原則的產(chǎn)生還有著深刻的社會(huì)原因。一方面是議會(huì)為了控制龐大的行政權(quán)。17世紀(jì)，英國憲政的體制與權(quán)力的格局隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利發(fā)生了巨大變化，議會(huì)代替國王取得了國家的最高權(quán)力。自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了社會(huì)繁榮，也帶來了一系列社會(huì)問題。為了應(yīng)付多種復(fù)雜的社會(huì)問題，議會(huì)廣泛授權(quán)給行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的職能從傳統(tǒng)的外交、稅收擴(kuò)展到教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域，行政機(jī)構(gòu)逐漸龐大，行政權(quán)也日益膨脹。另一方面是委任立法的增加。1920年英國各種行政立法與規(guī)章就達(dá)到了議會(huì)立法的5倍之多，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力急劇擴(kuò)張。二戰(zhàn)后英國進(jìn)入了所謂的福利國家時(shí)期，政府職務(wù)更為廣泛，形成了委任立法的一個(gè)高峰，其后的國家政策也幾乎沒有廢止這些立法，雖然委任立法是議會(huì)的授權(quán)，但議會(huì)卻很難對(duì)委任立法加以有效控制。

二、英國越權(quán)無效原則的發(fā)展過程

在越權(quán)無效原則的發(fā)展史上，具有里程碑意義的是1969年“安尼斯米尼克有限公司訴國外補(bǔ)償委員會(huì)案”，該案的事實(shí)為:安尼斯米尼克原是一家英國在埃及的公司，1956年蘇伊士運(yùn)河危機(jī)時(shí)該公司被埃及政府征收，隨后，該公司將被征收的財(cái)產(chǎn)賣給了一個(gè)埃及公司，后來，埃及政府對(duì)征收行為進(jìn)行補(bǔ)償，支付給英國政府一筆基金，由英國政府支配。在英國，所有申請(qǐng)國外補(bǔ)償金的案件依《國外補(bǔ)償金法》的規(guī)定，由國外賠償金委員會(huì)管轄，委員會(huì)的決定為最后決定，不受任何法院的審查。關(guān)于埃及政府給予英國公民補(bǔ)償金的分配原則，依樞密院令的規(guī)定只限給予列名在英埃條約中的財(cái)產(chǎn)所有者及其權(quán)利繼承人，所有者及其繼承人必須在條約簽訂時(shí)及以前都是英國公民。而該案申請(qǐng)人安尼斯米尼克公司已經(jīng)將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)讓給外國人(在轉(zhuǎn)讓契約中保留了補(bǔ)償?shù)臋?quán)利)，但是國外補(bǔ)償金委員會(huì)拒絕給予申請(qǐng)人以補(bǔ)償，原因是該公司的繼承人在規(guī)定時(shí)間以前不是英國公民。然而本案和繼承人的國籍無關(guān)，因?yàn)楸景傅纳暾?qǐng)人不是繼承人，而是保留了補(bǔ)償權(quán)利的安尼斯米尼克公司，顯然國外補(bǔ)償金委員會(huì)拒絕補(bǔ)償?shù)臎Q定是錯(cuò)誤地解釋了樞密院令，這個(gè)錯(cuò)誤依照傳統(tǒng)的看法是管轄權(quán)范圍內(nèi)的法律錯(cuò)誤。但上議院的判決卻認(rèn)為“委員會(huì)由于法律錯(cuò)誤的結(jié)果受理和裁決了超過他的管轄權(quán)的事情”，因?yàn)槲瘑T會(huì)對(duì)繼承人的國籍問題無管轄權(quán)，由于錯(cuò)誤地提出繼承人的國籍問題，受理了自己沒有權(quán)力受理的事情，規(guī)定了自己沒有權(quán)力規(guī)定的要求，委員會(huì)的行為超越了自己的管轄權(quán)，因此是越權(quán)的行為，屬于司法審查范圍之內(nèi)。根據(jù)這個(gè)判例的觀點(diǎn)，所有的法律錯(cuò)誤都是越權(quán)行為，公共機(jī)構(gòu)即使在當(dāng)初有權(quán)處理某個(gè)案件，如果在處理的過程中由于對(duì)法律的解釋錯(cuò)誤，提出了不應(yīng)當(dāng)提出的問題，考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，它就已經(jīng)超越了它的權(quán)限。

在理論上英國著名的行政法學(xué)家威廉韋德把“越權(quán)無效”奉為行政法的核心原則，或者說“越權(quán)無效原則”是司法審查的基礎(chǔ)，因?yàn)樵诎材崴姑啄峥税讣蟛痪?，威廉韋德就發(fā)現(xiàn)越權(quán)無效已經(jīng)擴(kuò)展為行政法的基本原則。在1977年版的《行政法》中，威廉韋德首次醒目地把越權(quán)無效提升為“司法權(quán)的憲法基礎(chǔ)”之一，與法治、議會(huì)主權(quán)、政府守法相提并論。

三、英國越權(quán)無效原則存在的主要問題

在英國行政法快速發(fā)展的同時(shí)，對(duì)行政法的研究特別是對(duì)司法審查的憲政基礎(chǔ)的研究卻沒有跟上腳步，這就導(dǎo)致了20世紀(jì)90年代開始對(duì)越權(quán)無效原則的爭(zhēng)論。很多學(xué)者都對(duì)越權(quán)無效原則提出了挑戰(zhàn)并表達(dá)了不同意見，認(rèn)為無效原則具有不確定性、脫離現(xiàn)實(shí)、自相矛盾以及偏離公法范圍等缺陷。

(一)不確定性

對(duì)確權(quán)無效原則一個(gè)有力的批評(píng)是它的不確定性，越權(quán)原則沒有提供指導(dǎo)應(yīng)該適用哪種司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，法院決定審查到何種程度可以尋求議會(huì)的立法意圖，權(quán)限始終含糊不清，無法提供一個(gè)真正的理由給司法判決，對(duì)管轄問題的司法審查可以證明這一點(diǎn)。作為法律史問題，英國法院已經(jīng)采取了許多不同的方法來確定管轄錯(cuò)誤。而越權(quán)無效原則沒有提供任何指引，沒有告訴人們審查這些標(biāo)準(zhǔn)哪些該適用，也沒有告訴人們是否司法審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由法院來判斷其含義。越權(quán)無效原則的靈活性可以維持法院簡單服從議會(huì)意圖的外表，但正是由于這種特殊的靈活性，最終奪走了所有讓人確信的理由。因?yàn)樽h會(huì)意圖可以用來將幾乎所有類型的司法管轄權(quán)合法化，所以它失去了合法化特定管轄權(quán)的效力。

(二)脫離現(xiàn)實(shí)

對(duì)越權(quán)無效原則的另一個(gè)批評(píng)是它脫離現(xiàn)實(shí)，且不能解釋司法審查標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。這突出表現(xiàn)在法院限制行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，雖然英國傳統(tǒng)的做法是提及議會(huì)的意圖來說明這種限制的合理性，議會(huì)只希望這種權(quán)力能在相關(guān)因素、合理和正當(dāng)目的基礎(chǔ)上行使。而這將帶來兩個(gè)問題，一是議會(huì)立法往往不會(huì)提供法院任何關(guān)于行政自由裁量權(quán)的司法控制的指引;二是通過對(duì)行政裁量權(quán)控制的歷史發(fā)展的問題，就可以發(fā)現(xiàn)求助于議會(huì)意圖的不現(xiàn)實(shí)。

(三)自相矛盾

越權(quán)無效原則還有一個(gè)問題是自相矛盾，這在尋求通過排除條款排除司法審查中最為明顯，英國的憲政理論是議會(huì)有權(quán)對(duì)任何事項(xiàng)立法，從理論上來講法院必須執(zhí)行，如果司法審查的理由是法院據(jù)此實(shí)現(xiàn)議會(huì)意圖而議會(huì)已在立法中明確指出不希望法院干涉，這將產(chǎn)生爭(zhēng)議，越多人為的搜索立法意圖的合法地位，整個(gè)越權(quán)無效原則變得越來越自相矛盾和越發(fā)不合理了。

(四)偏離公法范圍

對(duì)于所有的爭(zhēng)議，至少有理由認(rèn)為越權(quán)無效原則作為司法審查的基礎(chǔ)與那些法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)有關(guān)。然而法院擴(kuò)展了越權(quán)無效原則，使其利用到許多傳統(tǒng)意義上不是公共機(jī)構(gòu)的組織。例如行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)這些組織，它們不能從法規(guī)或英王特權(quán)中獲得權(quán)力，但實(shí)際上享有壟斷權(quán)。法院在相當(dāng)長的時(shí)期對(duì)這類機(jī)構(gòu)適用公法或類似的原則。對(duì)這類機(jī)構(gòu)適用越權(quán)原則而未大幅度改變其含義是很困難的，這類機(jī)構(gòu)沒有從法規(guī)中得到權(quán)力，無法通過法院來實(shí)現(xiàn)議會(huì)意圖的合理化。批判者認(rèn)為普通法才是司法審查的基礎(chǔ)，法院司法審查時(shí)應(yīng)該以普通法為理由，而不必尋求議會(huì)意圖，法院在司法審查中具有司法創(chuàng)造性。普通法理論認(rèn)為司法審查是普通法創(chuàng)造的，是由于法院發(fā)展了符合法治與正義的司法審查原則。與傳統(tǒng)越權(quán)理論需要議會(huì)意圖不同的是，普通法理論認(rèn)為法院發(fā)展的原則不需要議會(huì)立法意圖的掩飾。

四、越權(quán)無效原則在中國行政法中的運(yùn)用

(一)學(xué)者關(guān)于行政越權(quán)的解釋

對(duì)行政越權(quán)的含義，在中國不同的學(xué)者有不同的解釋，總結(jié)起來主要有這樣三點(diǎn):一是從整個(gè)行政行為的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)，超越了法律、法規(guī)賦予的權(quán)力范圍。二是從具體行政行為的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員以及法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托的組織實(shí)施的具體行政行為超越了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利范圍。三是從超越職權(quán)的表現(xiàn)形式的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施了無權(quán)實(shí)施的行為。

上述幾種觀點(diǎn)也集中在這樣幾個(gè)問題上產(chǎn)生了爭(zhēng)議:一是行政越權(quán)的主體問題，有人認(rèn)為是行政機(jī)關(guān);有人認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)及其工作人員;還有人認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)及其工作人員、授權(quán)的組織和委托的組織。二是行政越權(quán)的范圍問題，行政越權(quán)當(dāng)然包括行政權(quán)，但是否應(yīng)該包括立法權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)等其他權(quán)力。三是構(gòu)成行政越權(quán)的行政行為問題，具體行政行為超越行政行為當(dāng)然屬于行政越權(quán)，但是抽象行政行為是否也構(gòu)成行政越權(quán)。

(二)立法關(guān)于行政越權(quán)的解釋

英國行政法對(duì)越權(quán)的解釋幾乎包括了所有的違法情形，即:(1)違反管轄條件;(2)違反明確的法定程序;(3)不正當(dāng)?shù)奈?(4)不合理;(5)不相關(guān)的考慮;(6)不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī);(7)違反自然正義;(8)案卷表面錯(cuò)誤。

我國行政法對(duì)越權(quán)的解釋則較窄，《行政訴訟法》第54條規(guī)定了行政行為的六種違法情形，越權(quán)只是其中之一。行政行為的六種違法情形包括:(1)主要證據(jù)不足;(2)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤;(3)違反法定程序;(4)超越職權(quán);(5)濫用職權(quán);(6)不履行或拖延履行法定職責(zé)。其中，越權(quán)包括下述四種情形:其一，無權(quán)限。即行政機(jī)關(guān)做了應(yīng)由行政相對(duì)人自行解決的或者應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)解決的或者應(yīng)由社會(huì)團(tuán)體、組織自律解決的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的該項(xiàng)行為既沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，也沒有相應(yīng)的授權(quán)或委托。其二，級(jí)別越權(quán)。即下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了應(yīng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，或者行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)行使了應(yīng)由行政機(jī)關(guān)本身行使的職權(quán)，或者行政機(jī)關(guān)的工作人員行使了應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行使的職權(quán)。其三，事務(wù)越權(quán)。即原主管甲事務(wù)的行政機(jī)關(guān)行使了主管乙事務(wù)的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。其四，地域越權(quán)。即甲地域的行政機(jī)關(guān)行使了乙地域的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。

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