我國檢察官選任招錄制度研究*

陳紹斌,梁家喜,劉 侃

(泗縣人民檢察院,安徽 泗縣 234300)

檢察院是我國的公訴機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān),在我們司法系統(tǒng)中占有重要的地位,檢察機關(guān)的工作對于推進我國的法治進程以及建設(shè)社會主義法治國家,具有重要的作用。而檢察官作為檢察機關(guān)的中堅力量,他們的職業(yè)素質(zhì)和工作能力直接影響著檢察機關(guān)的工作效力和作用,因而,完善我國的檢察官招錄制度,將更多的優(yōu)秀人才選拔到檢察隊伍中來,在我國現(xiàn)階段的法治工作中具有重要的意義。

一、檢察官及檢察官選任招錄制度的由來

檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員,包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。檢察官制度可追溯到法國中古時期封建貴族的家臣,直到1789年法國大革命,徹底改造刑事訴訟制度后,具有現(xiàn)代雛型的檢察官制度才相應(yīng)而生。1808年,拿破侖制定《拿破侖治罪法典》,將檢察官制度定型。隨著拿破侖的東征西討,雖然其最終兵敗滑鐵盧,但檢察官制度卻在歐洲各國落地生根。

德意志諸邦在19世紀初葉亦漸次采行法國之檢察官制度,在1848年革命風潮后幾已成各邦共行之法制,隨后普法戰(zhàn)爭法國大敗,本學(xué)習法國法制的日本轉(zhuǎn)而學(xué)習德意志帝國的檢察官制度。中國清朝透過日本學(xué)習歐陸法制,亦采用德意志立法例,制定法院編制法,這是引入檢察官制度的先聲。中華民國于1935年施行新制法院組織法及刑事訴訟法,正式采行檢察官制度。

檢察機關(guān)是我國的公訴機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān),對于我國司法工作及法律的執(zhí)行有著舉足輕重的影響。而檢察官選任招錄制度就是國家選拔招錄合格人員擔任檢察官的制度,這一制度的實行,對于保障檢察官隊伍的素質(zhì)有著重要意義。

二、研究檢察官選任招錄制度的意義

在一個法治昌盛的國家里,檢察官是一份神圣的職業(yè),檢察官肩負著捍衛(wèi)法律尊嚴,監(jiān)督法律運行,懲治犯罪的光榮使命。而我國的檢察機關(guān)在我國的司法體系中占據(jù)著重要的地位,對我國司法工作的運行,法治社會的建設(shè),社會秩序的完善具有重要作用。要想讓檢察機關(guān)在司法實踐中真正發(fā)揮其有效的作用,離不開一批具有較高職業(yè)素質(zhì)和工作能力的檢察官。而一批具備較高職業(yè)素質(zhì)和工作能力的檢察官的形成,除了與一個國家的法治環(huán)境、法學(xué)教育相關(guān)之外,一個完善的檢察官選任招錄制度是不可或缺的。當前,我國的檢察官選任和招錄受制于檢察管理體制的行政化和地方化,由于檢察官選任招錄體制的行政化,使得在這種體制下難以選拔出具備更高職業(yè)素質(zhì)的檢察官,更無法激勵檢察人員努力提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)素質(zhì),最終制約了我國檢察機關(guān)整體素質(zhì)的提升和優(yōu)化,制約了我國法治國家和法治社會的建設(shè)。

此外,近些年來,隨著我國公務(wù)員考試制度的推廣,檢察機關(guān)新進人員大多是通過公務(wù)員考試方式進入檢察機關(guān)的,這種行政色彩極強的公務(wù)員考試制度,雖然在一定程度上結(jié)束了檢察機關(guān)進人混亂的狀態(tài),但是由于對法學(xué)教育背景要求不嚴格,考試科目內(nèi)容行政化,對法學(xué)專業(yè)知識考察極少,以至于使法學(xué)素養(yǎng)較高的法律人才難以加入檢察機關(guān),使得現(xiàn)有的公務(wù)員選拔制度難以滿足檢察機關(guān)對人才的特殊要求。另外,檢察機關(guān)中助理檢察員或檢察員的任命論資排輩現(xiàn)象明顯,無論是何種方式進入的人員,經(jīng)過簡短的培訓(xùn)后便迅速走上崗位,一定年限后便任命為助理檢察員或檢察員,造成檢察員、助理檢察員、書記員比例倒掛,形成“倒三角”結(jié)構(gòu),不利于檢察工作的有效開展。

三、當前我國檢察官選任招錄制度存在的問題

我國《檢察官法》的修訂和司法考試制度的實行在一定程度上改進了我國的檢察官選任制度,促進了檢察官隊伍整體業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。但是,與國家普通公務(wù)員合并招錄的模式卻嚴重制約了檢察系統(tǒng)自身工作的改進和新進人員素質(zhì)的提升,同時也使得檢察系統(tǒng)的人事權(quán)受制于當?shù)匦姓C關(guān)的問題日益突出。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一) 準入門檻過低,嚴重影響了檢察官素質(zhì)的提高

在公務(wù)員考試推行之前的很長一段時期,我國各級檢察機關(guān)成為了各級地方政府安置退伍軍人的主要機關(guān)單位之一,這種現(xiàn)象的普遍存在導(dǎo)致了很多不具備法學(xué)教育背景的人員進入檢察機關(guān),降低了檢察隊伍的整體素質(zhì)。而這些人員進入檢察系統(tǒng)之后,因為從未接觸過司法工作,更沒有接受過系統(tǒng)的法學(xué)教育,缺乏扎實的法學(xué)理論功底,導(dǎo)致在很長一段時間內(nèi)無法進入工作狀態(tài),隨著年齡的增長,部分人員將主要精力放在政治地位的提高上,無心業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升,也疏于業(yè)務(wù)知識的不斷更新,這就嚴重影響了檢察干警隊伍知識結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

近些年來,隨著法學(xué)高等教育的普及,大批具備法學(xué)專業(yè)教育背景的大學(xué)生充實到檢察系統(tǒng)中,在一定程度上提升了檢察干警的整體素質(zhì),但也存在著一些問題,最顯著的問題就是很多大學(xué)生進入檢察機關(guān)前并不具備檢察官資格,所以,他們進入檢察機關(guān)后的頭等大事是通過司法考試,而無心工作。與之不相適應(yīng)的是,我國很多檢察機關(guān)由于歷史原因,檢察人員的年齡結(jié)構(gòu)存在著明顯的斷層,很多檢察機關(guān)起主干力量的檢察官相繼到了退休年齡,導(dǎo)致主要業(yè)務(wù)科室很多人員不具備檢察官資格。由于檢察機關(guān)選任人員準入門檻過低,嚴重影響了檢察機關(guān)人員年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(二) 考試內(nèi)容行政化,不利于檢察人才的選拔

隨著公務(wù)員考試制度的推廣,檢察系統(tǒng)與行政機關(guān)通過公務(wù)員考試制度合并招考,成為當前檢察系統(tǒng)選任招錄人員的主流,逢入必考的現(xiàn)象改變了以往我國各地初任法官、初任檢察官選拔堅持“凡進必考”的狀況,徹底結(jié)束了過去那種法、檢系統(tǒng)進人混亂的局面,實現(xiàn)了人才選拔的制度化和規(guī)范化。

然而,與行政機關(guān)合并招考,由于考試內(nèi)容偏行政化,主要適應(yīng)于行政人才的選拔,譬如,現(xiàn)在公務(wù)員考試的主要科目是行測和申論,其主要的考試內(nèi)容與檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)和公務(wù)沒有多大的聯(lián)系。而檢察機關(guān)屬于司法機關(guān),由于其工作的性質(zhì)有別于行政機關(guān),因而對于檢察人才的選拔也應(yīng)有別于行政機關(guān),應(yīng)有自己特殊的要求。近年來部分地區(qū)檢察機關(guān)在招考中意識到這個問題的存在,在公務(wù)員基本理論的考試中加入法律知識,但這只是小范圍的調(diào)整,難以適應(yīng)檢察機關(guān)選任招錄適用于檢察系統(tǒng)工作需要的人才。

(三) 檢察官任職資格要求較低和不合理的選拔晉升制度,制約了檢察官執(zhí)法水平的提高

1995年全國人大常委會通過的我國第一部檢察官法,對檢察官的任職條件作了明確的規(guī)定。即:(1) 具有中華人民共和國國籍;(2) 年滿二十三歲;(3) 擁護中華人民共和國憲法；(4) 具有良好的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的品行;(5) 身體健康;(6) 高等院校法律專業(yè)畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具有法律專業(yè)知識,工作滿二年的,或者獲得法律專業(yè)學(xué)士學(xué)位,工作滿一年的；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、法律專業(yè)博士學(xué)位的,可以不受上述工作年限的限制。而到了2001年,修訂后的檢察官法規(guī)定,檢察官任職的學(xué)歷條件必須達到本科畢業(yè)以上。由此可知,檢察官任職資格所需的學(xué)歷條件在逐步提高,但是對所學(xué)專業(yè)并沒有嚴格限制。

檢察機關(guān)是我國重要的司法機關(guān),檢察官是代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)的司法人員,這就決定了擔任檢察官的人員必須有著比一般法律從業(yè)者更為嚴格的職業(yè)素質(zhì)要求。目前,在很多地方檢察機關(guān),對于通過司法考試者直接任命為檢察官并立即上崗工作的現(xiàn)象大量存在,這些人員雖然通過了司法考試,具備了一定的法律基本知識,可是由于辦案經(jīng)驗和工作經(jīng)驗不足,往往離成為一個合格的檢察官的要求還有很大的差距,并不具備勝任檢察工作所需要的實際工作技能,若讓他們獨立辦案,難以避免會出現(xiàn)錯誤,以致會嚴重影響檢察機關(guān)的執(zhí)法水平。

四、完善我國檢察官選任招錄制度的措施

(一) 改革檢察官任職資格制度

嚴格把握檢察官的任職資格,是保證檢察官和檢察機關(guān)整體素質(zhì)的最核心要素,沒有較好的法律人才的儲備,選拔優(yōu)秀的檢察人員將成為一句空話。西方國家對于檢察人員的培養(yǎng)、選任、招錄選拔有一套較為完善、嚴格的體制,值得我們參考和借鑒。西方很多國家對于檢察官的任職資格要求較高,不但要求檢察人員應(yīng)該具備較高的法律專業(yè)知識和司法工作經(jīng)驗,同時還要求其具備良好的職業(yè)道德素質(zhì)。日本對于檢察官的選任和招錄也極為嚴格,日本人如果要想成為一名檢察官,首先必須經(jīng)過正規(guī)大學(xué)的法學(xué)本科教育,然后要參加兩次非常嚴格的司法考試,兩次考試都合格了,再見習兩年之后,還要參加一次司法考試,通過者方可有資格成為檢察官。而歐洲大陸法系的代表——德國的做法與日本很相似,要求一個希望成為檢察官的人,應(yīng)該先學(xué)習約5年左右的法律,參加一次司法考試后,通過為期兩年的實習,還要再參加一次更為嚴格的司法考試,通過后才有資格成為檢察官。

為此,筆者建議,我們應(yīng)該積極地借鑒日本與德國的做法,從我國的國情出發(fā),在檢察官任職資格方面逐步與世界接軌,提高檢察官任職資格的門檻,通過設(shè)置較高門檻,以有利于推進我國檢察官職業(yè)化和精英化,從而提高我國檢察系統(tǒng)干警的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。

根據(jù)我國的《檢察官法》規(guī)定,檢察官任職資格是高等院校法律專業(yè)或高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具備法律專業(yè)知識,工作滿兩年的,或者獲得法律學(xué)士學(xué)位,工作滿一年的,獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、法律專業(yè)博士學(xué)位的,可以不受上述工作年限的限制。對于其中過渡性的規(guī)定，筆者認為,隨著我國司法改革的深入推進,我們應(yīng)該改變以往檢察系統(tǒng)入職門檻低的現(xiàn)狀,應(yīng)要求以具備高等院校法學(xué)教育本科以上學(xué)歷作為檢察官任職、選錄條件,而不能只要求其具備本科學(xué)歷,因為通過提高檢察官的任職條件,將有利于提高檢察官的整體職業(yè)素質(zhì)和水平。

司法考試是我國法律人才從事法律工作的資格考試,因此,完善檢察官招錄選任制度最為重要的一點就是在完善司法考試的基礎(chǔ)上,進一步規(guī)范法官和檢察官的準入考試,當前我國檢察機關(guān)在招錄人員時,最重要的考試是公務(wù)員考試,因為只有通過公務(wù)員考試才能順利地進入檢察機關(guān),而司法考試只是公務(wù)員考試的一項資格條件,這種考試的程序設(shè)計,顯然是不利于選拔具備檢察官素質(zhì)的人才的,因為當前公務(wù)員考試的內(nèi)容主要是行測和申論兩科,而這兩項考試科目內(nèi)容偏重于考察行政人員,通過這一考試選拔出的人才更有可能是行政性的人才而不是具備較好法律素質(zhì)的檢察人才。因此,我國未來的檢察官選任招錄制度改革,應(yīng)該注意在選拔和招錄檢察機關(guān)人員時,對其進行的考試內(nèi)容應(yīng)該有別于普通公務(wù)員考試的內(nèi)容,應(yīng)注重考察一些與檢察官工作密切相關(guān)的內(nèi)容。此外,在筆試的同時還應(yīng)該更為注重面試,應(yīng)給出一些與檢察官實際工作聯(lián)系緊密的面試試題,以全面考察考生的綜合能力。

當然,除了提高檢察官的準入門檻外,還有一點也很重要,那就是對于已經(jīng)通過了準入資格考試的人員,要進行一定期限的專業(yè)崗位培訓(xùn)。崗位前培訓(xùn)是培養(yǎng)一名合格檢察官的重要手段,在德國、日本、法國等大陸法系的國家,大多都有針對新進工作人員的崗前職業(yè)培訓(xùn)制度,我們可以學(xué)習和借鑒,可以建立專門的國家檢察官學(xué)院,要求該學(xué)院的學(xué)生是每屆通過國家檢察官考試的新進人員或新晉升的檢察官,對這些人員進行一定期限的職業(yè)培訓(xùn),并安排他們進行檢察官工作見習,同時,嚴格規(guī)定必須通過這一程序后,才能正式上崗成為真正的檢察官。

(二) 創(chuàng)建檢察官基層選拔制度

1 在檢察系統(tǒng)內(nèi)部,建立從下級檢察機關(guān)中選拔檢察官的制度 在現(xiàn)在的公務(wù)員考試制度下,很多地方出現(xiàn)了省、市、縣各級檢察機關(guān)分別招考的局面,引發(fā)了很多問題。其一,很多已經(jīng)進入了基層檢察機關(guān)的年輕人難以安心工作,希望通過考試進入更高級別的檢察系統(tǒng),不愿意在基層服務(wù)。其二,由于檢察官專業(yè)性較強,工作復(fù)雜,一個成熟的檢察人員的成長往往需要5～6年,甚至更長的時間,而由于分級分別考試制度的存在,使得基層檢察人員大量流失,很多基層檢察院的工作無法開展。其三,高級別的檢察機關(guān)往往需要更為專業(yè)和更有經(jīng)驗的檢察人員,直接從社會上招考,導(dǎo)致進入的人員大多職業(yè)素質(zhì)難以滿足工作需要。所以,在核定了各級檢察院檢察官人員編制的前提下,上級檢察院檢察官職位若出缺之后,應(yīng)該建立起從基層檢察院擇優(yōu)選任的制度。現(xiàn)在的基層檢察院干警占全國檢察系統(tǒng)干警的七成以上,這些經(jīng)過了基層磨練的檢察干警往往能力強、經(jīng)驗豐富、水平高、吃苦耐勞,完全能夠勝任上級檢察院的工作,同時,在選拔的過程中,要將平時的工作表現(xiàn)考慮進去,這將能夠更好地調(diào)動下級檢察機關(guān)檢察官的工作積極性,實行這一制度將大大提升檢察機關(guān)工作人員的工作積極性和主動性,也能選拔出更優(yōu)秀的檢察官。

2 實行檢察官下基層鍛煉的工作制度 上級檢察機關(guān)通過選任和晉升的新任檢察官,應(yīng)該到基層檢察院工作一段時間,并根據(jù)其在基層工作的業(yè)績和自身的工作能力,再選拔到上級檢察院工作。目前,我國的基層檢察院案件較多,所辦理的案件占全國檢察系統(tǒng)辦案總數(shù)的七成以上,讓新任的檢察官到基層檢察院工作,既可以加強上下級檢察機關(guān)之間的交流,同時也可以讓這些新任的檢察官,通過在基層辦理大量的案件,從而快速地成長起來,以強化工作能力和豐富工作經(jīng)驗。此外,在條件相對艱苦的基層檢察院辦案,可以使得新任檢察官形成吃苦耐勞的精神,磨礪自身品質(zhì),對于其今后指導(dǎo)基層工作,能打下扎實的實踐基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

總之,檢察機關(guān)是我國司法系統(tǒng)非常重要的機關(guān),它肩負著法律賦予的神圣使命,對于我國實行依法治國有著不可取代的重要作用。檢察官是檢察機關(guān)的骨干力量,他們素質(zhì)的高低直接決定了我國檢察機關(guān)工作的效率和公信力,所以,完善我國現(xiàn)階段檢察官選任招錄制度,是非常必要和重要的。

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