對財政權(quán)力運行中廉政風險的分析與思考

財政部財政科學研究所 譚 婭

防控廉政風險是黨的十八大提出的明確要求，是中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》中做出的部署，也是財政部門反腐倡廉建設(shè)的一項重要任務(wù)。本文對財政部門權(quán)力類別和事項進行了分解，對財政權(quán)力運行中已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的廉政風險點進行了分析，對防控的對策措施做了研究和探討。

一、財政權(quán)力運行現(xiàn)狀分析

以財政部機關(guān)和駐各地專員辦為主要對象，以普遍關(guān)注的部門、環(huán)節(jié)、崗位為重點，將財政權(quán)力類別大致劃分為八類，對每一類又進行了歸納式的分解。當然權(quán)力事項不是一成不變的，隨著財政職能的變化也會動態(tài)增減。

第一類，財稅政策制度制定。主要包括編制中長期財政發(fā)展規(guī)劃，擬定財政收支政策、中央與地方財政管理體制、政府債務(wù)管理政策和制度，參與擬定收入分配政策，設(shè)計和組織實施預算管理制度、財務(wù)會計管理制度，等等。

第二類，預算分配。主要包括部門預算管理，中央對地方補助支出的分配管理，一般性預算收入管理，以及政府性基金收支預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算管理等。

第三類，預算執(zhí)行。主要包括預算調(diào)整，辦理國庫集中支付，預算收入的減、免、緩征和退付管理，擬訂國債發(fā)行、兌付計劃并組織實施，決算審核和批復，投資評審，等等。

第四類，資金管理。主要包括管理財政和預算單位銀行賬戶，財政總預算會計核算與管理，國庫現(xiàn)金管理，財政票據(jù)管理，外國政府貸款和國際金融組織貸(贈)款管理，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金管理，等等。

第五類，資產(chǎn)管理。主要包括國有資本收益管理，行政事業(yè)單位、金融企業(yè)、文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理，等等。

第六類，監(jiān)督監(jiān)管。主要包括監(jiān)督檢查，國庫支付資金使用情況監(jiān)控管理，彩票市場和彩票公益金解繳使用監(jiān)管，行政處罰，等等。

第七類，行政審批和管理。主要包括政府性基金立項及行政事業(yè)性收費項目審批管理，政府采購管理，彩票發(fā)行管理事項審批，海域使用金減免及對財政有影響的臨時特案減免稅審批，會計師事務(wù)所從事證券、期貨業(yè)務(wù)資格審批，資產(chǎn)評估機構(gòu)從事證券業(yè)務(wù)資格審批，等等。目前列入公開目錄的財政部行政審批事項共18項。

第八類，行政管理。主要包括內(nèi)部人事管理，財務(wù)管理，機關(guān)資產(chǎn)、采購、工程建設(shè)管理，以及后勤服務(wù)、經(jīng)濟實體管理等。

二、財政權(quán)力運行中的廉政風險分析

所謂廉政風險就是行使公共權(quán)力的主體發(fā)生腐敗行為的可能和危險。通過對全國財政系統(tǒng)自2005年以來發(fā)生的260多個典型案例進行剖析，歸結(jié)出財政部門權(quán)力運行中存在的廉政風險主要有以下方面:

(一)財政管理制度風險。

主要指由于財政管理體制設(shè)計還不夠科學、預算管理制度不夠完善、財政改革不到位而帶來的廉政風險。

1.財政管理體制缺陷帶來的深層次問題。一是在中央與地方財政管理體制設(shè)計中，中央和地方政府間事權(quán)邊界不清、支出責任不明、收入劃分不合理，致使中央對地方轉(zhuǎn)移支付幾乎包攬一切，事無巨細，客觀上誘發(fā)“跑部錢進”。如某財政廳農(nóng)業(yè)處原副處長，以申報中央財政專項扶持項目資金為名，大肆收受一些縣鄉(xiāng)多個企業(yè)好處費。二是部門“二次資金分配權(quán)”過多，資金多頭管理，條塊分割，而且點多面廣戰(zhàn)線長，致使資金過于分散，重復分配，客觀上容易造成“跑冒滴漏”。如某縣財政局原局長，利用其個人控制的公司，巧立名目，多頭向中央和省財政部門以及其他部門重復申報項目，騙取巨額財政資金。三是預算管理缺乏公開透明，預算分配、資金撥付、監(jiān)督檢查相脫節(jié)，容易造成資金分配管理封閉運行，暗箱操作，發(fā)生權(quán)力尋租行為。一些地方的預算管理即便是上下級財政之間、不同崗位之間以及對財政監(jiān)督部門也不公開，這就為腐敗分子提供了可乘之機。四是財政法制建設(shè)進程緩慢，對違反財經(jīng)紀律行為的約束軟化，處罰過輕，致使違紀違法經(jīng)濟成本較低，容易屢教不改，屢治屢犯。如我國現(xiàn)行的《預算法》是1994年頒布，1995年開始實施的，已經(jīng)過去了16年，明顯滯后于財政改革和發(fā)展，但是修訂工作到現(xiàn)在還沒完成。

2.部門預算管理制度不完善帶來的廉政風險。主要表現(xiàn)為:支出標準體系還不健全;完全用公式法、因素法計算轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)還不充分，基數(shù)法分配仍占一定比例;預算編制不細，年初到位率低，預留機動還比較大;預算約束軟化，預算調(diào)整隨意性較大，等等。個別地方往往就是領(lǐng)導一句話，資金想給哪個單位就給哪個單位。如某縣財政局原局長大權(quán)獨攬，多次選在預算批復之前，通過虛假立項等手段在給企業(yè)項目資金時套取財政資金占為己有。

3.財政國庫管理制度改革不到位帶來的廉政風險。主要表現(xiàn)為部分地方預算單位及財政資金還沒有實施國庫集中支付改革，使得相關(guān)領(lǐng)域的資金支付行為很大程度上脫離了國庫單一賬戶體系的有效控制和監(jiān)督;有的市縣沒有嚴格按照改革的規(guī)范化要求執(zhí)行，采取變通做法，將國庫資金“打捆”劃入核算中心實有資金賬戶，再行對外支付，而實有資金賬戶尚未納入國庫單一賬戶體系監(jiān)管。這些都致使國庫集中收付制度保證財政資金安全方面的優(yōu)勢沒有得到完全、真正發(fā)揮，留下了權(quán)力尋租、違規(guī)操作的隱患。近兩年來發(fā)生的幾起影響較大的財政資金監(jiān)守自盜案均屬此類。

4.政府采購制度不完善帶來的廉政風險。突出表現(xiàn)為在實行“管采分離”、政府采購信息公開、采購方式審批、代理機構(gòu)資格認定、評審專家選擇、采購過程監(jiān)督管理等方面，還存在一些自由裁量權(quán)，客觀上為商業(yè)賄賂提供了空間。近年來，政府采購中圍標、串標、假標嚴重，一些財政監(jiān)管人員與采購商、供貨商相互勾結(jié)，商業(yè)賄賂案件時有發(fā)生。

5.國有資產(chǎn)管理制度不完善帶來的廉政風險。主要表現(xiàn)為對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、使用、處置和評估業(yè)務(wù)等的管理，缺乏制度規(guī)范，沒有科學嚴密的流程和有效的監(jiān)督制約機制;企業(yè)改制過程中相關(guān)制度不完善，企業(yè)轉(zhuǎn)制審核標準和條件不夠明確，存在權(quán)力尋租空間和國有資產(chǎn)流失風險。

(二)財政管理的自由裁量風險。

在財政管理權(quán)力行使過程中，由于權(quán)責劃分、工作流程、標準及時限等規(guī)定還不完善或缺乏剛性，使行權(quán)還具有較大的自由裁量空間，形成權(quán)力尋租的風險。

1.專項資金分配管理中的自由裁量風險。主要表現(xiàn)為資金項目申報條件不具體，資金分配測算依據(jù)不充分，隨機性較大，往往一個人說了算。如某市財政局原副局長，在為個別房地產(chǎn)企業(yè)土地低價競拍、減免開發(fā)配套費等方面獨斷專行，利用手中的自由裁量權(quán)牟利，受賄1000多萬元。

2.審核審批中的自由裁量風險。突出表現(xiàn)為規(guī)范審核審批的制度還不完善，尤其是沒有嚴密的審批流程，沒有民主程序和集體決策制度，加上審核標準不夠科學、明晰及公開，審核時限要求不明確等，使自由裁量權(quán)過大。剖析的260多個案例中，有1/3屬于此類。此外，利用掌握的財政審核審批權(quán)，為相關(guān)中介機構(gòu)承攬業(yè)務(wù)，從中收取賄賂也是這類風險的重要表現(xiàn)。

3.財政政策制定中的自由裁量風險。主要表現(xiàn)為一些財政政策的制定，對廣泛征求社會各方意見、專家論證、風險評估等程序沒有做嚴格要求，致使政策起草者很容易在其中加入個人意志或傾向來為請托人謀取私利。

4.其他財政管理事項中的自由裁量風險。主要表現(xiàn)為在對財政資金開戶銀行的選擇，對外債承銷銀行及金融機構(gòu)的選擇，對國有資產(chǎn)處置中拍賣公司的選擇，以及對其他提供評估、咨詢或代理業(yè)務(wù)公司的選擇等事項的管理過程中，沒有明確的制度規(guī)范和標準，操作隨意性較大，極易引發(fā)腐敗問題。

5.監(jiān)督檢查中的自由裁量風險。主要表現(xiàn)為在檢查事項確定、檢查對象選擇、檢查問題處理中徇私舞弊，知情不查，隱瞞不報，“跑風放水”，以案謀私，收受好處。

(三)內(nèi)部控制風險。

指由于內(nèi)部控制制度的缺失或不完善導致內(nèi)部監(jiān)督制約的缺位或失效，使腐敗分子有機可乘而帶來的廉政風險。

一是崗位設(shè)置和職責劃分沒有遵循不相容職務(wù)相分離的原則，不利于形成嚴密有效的監(jiān)督制約機制。在財政部門崗位設(shè)置和職責劃分中，還存在某些崗位既負責項目管理又負責資金分配或監(jiān)督的情況，容易被居心不軌之人利用來謀取私利。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所原所長，集所長、會計、出納于一身，采取虛列支出、收入不入賬等手段騙取和侵吞單位資金，累計100多萬元。二是輪崗制度不健全或者沒有得到有效執(zhí)行。若一個人長期在某崗位不輪崗，就既熟悉業(yè)務(wù)，也清楚制度管理中的漏洞，還有一大批業(yè)務(wù)圈子的人長期圍著轉(zhuǎn)，形成了腐敗的條件，加大了發(fā)生腐敗問題的風險。三是內(nèi)部審計和會計監(jiān)督還沒有發(fā)揮應有的作用。目前，在一些財政部門，尤其是在基層財政部門，會計稽核監(jiān)督還很不到位，與代理銀行的對賬工作也不夠認真，內(nèi)部審計流于形式，這些給財政資金和財政干部安全留下了隱患。如某縣財政局李某從2006年開始盜取財政資金，先后作案100余次，作案時間長達5年而無人發(fā)現(xiàn)。四是印鑒管理存在漏洞。一些財政部門分人分章管理制度缺失，有時一個人手里甚至保管著某項財政撥款所需要的全部印章;依法據(jù)實使用印章制度未能有效執(zhí)行，有些財政部門沒有建立嚴格的用章審批登記制度;印章存放隨意等，這些都為別有用心的人私自、任意加蓋各類專用章來謀取非法利益提供了便利。

需要注意的是，內(nèi)部控制風險在財政資金撥付管理中表現(xiàn)較為突出。剖析的260個案例中有17%屬這一領(lǐng)域案件。

(四)崗位職責風險。

指在履行職責過程中，履職行為不規(guī)范、不到位產(chǎn)生的廉政風險，是制度風險和內(nèi)部控制風險在工作崗位或工作環(huán)節(jié)上的具體化。

一是不能嚴格落實和執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定，認真、規(guī)范履行各自崗位所承擔的財政管理監(jiān)督及審核審批職責而帶來的風險。個別財政干部利用行政不作為或緩作為，將本是其分內(nèi)的職責變成收受禮金、謀取私利的工具。二是領(lǐng)導干部對“三重一大”等事項的決策，違反民主集中制獨斷專行。突出表現(xiàn)為內(nèi)部物資或工程采購中，領(lǐng)導干部擅自決定或干預選擇商品或勞務(wù)供應商，從中收取好處或謀求私利。此外，對財政部門內(nèi)部所辦經(jīng)濟實體沒有履行好監(jiān)督管理職責而發(fā)生腐敗問題也是這類風險的一種表現(xiàn)。

(五)干部管理方面存在的風險。

主要指對干部的思想道德教育不足及選人用人制度存在漏洞帶來的廉政風險。

1.思想道德風險。指由于思想道德教育不夠深入細致導致干部拒腐防變能力薄弱帶來的廉政風險。主要表現(xiàn)為:一些財政部門對干部的思想道德教育工作不夠重視，使一些財政干部廉潔自律意識薄弱，在金錢的巨大誘惑面前經(jīng)受不住考驗，導致他們走向腐敗和犯罪的深淵。還有一些財政干部尤其是一些基層的財政干部，沉迷于賭博或六合彩等不良嗜好不能自拔，進而鋌而走險盜取巨額財政資金，走上了不歸路。在貪污挪用公款典型案件中，有30%屬于將公款用于賭博或買彩票的情況。

2.選人用人風險。主要表現(xiàn)為在干部選拔任用上違反公開、公平、競爭、擇優(yōu)等原則，暗箱操作來謀取私利。此外，在干部任用中，不能對干部的德、能、勤、績、廉等各方面進行全面客觀考察，致使選了思想道德素質(zhì)不高、廉潔自律意識不強的人在重要崗位工作也會導致廉政風險。

(六)懲處風險。

主要指對發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題不加以處理或懲處不嚴，助長了腐敗分子的僥幸心理而進一步發(fā)生腐敗案件的風險。

一是對近年來頒布的一些禁止性規(guī)定，如禁止黨政機關(guān)領(lǐng)導干部違反規(guī)定借用公款、禁止設(shè)立“小金庫”等，在一些基層財政部門執(zhí)行不力，懲處也失之于軟，導致仍有極少數(shù)干部借用大額公款用于個人支出，久而久之就演化為挪用公款甚至是貪污公款。二是對發(fā)生的廉政問題懲處不嚴縱容了腐敗行為。如某區(qū)財政局前些年曾發(fā)生過挪用公款案件，事情暴露后只對當事人給予了很輕的警告處理，結(jié)果兩年后此人故伎重演，且數(shù)額更大，當事人被判刑，主管領(lǐng)導也因瀆職而被判刑。此外，違反制度的一些懲處性規(guī)定的可操作性不強，也在一定程度上縱容了腐敗行為。

三、思考與建議

剖析財政部門權(quán)力運行的廉政風險，可以得出以下啟示:一是權(quán)力運行不規(guī)范、不透明，容易導致廉政風險。二是廉政風險防控的實質(zhì)是靠健全而完善的制度來有效約束權(quán)力，以細致嚴密、設(shè)計科學的制約制度和機制來不斷壓縮自由裁量權(quán)。三是廉政風險防控是一項系統(tǒng)工程，需要通過事前預防、事中監(jiān)控和事后處置等各個環(huán)節(jié)，需要從教育、制度、監(jiān)督、改革、懲處等方面全方位推進。四是嚴格的懲處是制度執(zhí)行力的保障，沒有執(zhí)行力，制度和監(jiān)督都等于零，廉政風險防控更無從談起。對于進一步防控財政廉政風險，提出以下建議:

1.深化改革、健全制度，用完善的制度和嚴密的程序防控廉政風險。進一步推進財政改革與制度創(chuàng)新規(guī)范財政權(quán)力運行，從源頭上鏟除腐敗滋生的溫床。繼續(xù)完善財政管理工作制度和機制，嚴格工作程序，明確工作紀律，減少財政工作中的自由裁量空間，做到權(quán)責明確、監(jiān)督到位。積極建立完善防止利益沖突制度，為廉政風險防控管理取得實效提供重要制度保障。切實提高制度執(zhí)行力。

2.完善內(nèi)控、加強監(jiān)督，以有效的監(jiān)督制約來防控財政權(quán)力行使中的廉政風險。進一步完善財政內(nèi)控機制，力爭做到每一個內(nèi)設(shè)部門工作的運行，在橫向上必須受到內(nèi)部和其他部門的監(jiān)督和制約，在縱向上必須經(jīng)過若干規(guī)定的嚴謹程序和步驟。進一步健全監(jiān)督機制。繼續(xù)深化干部人事制度改革，確保用好的制度和作風選人，選作風好的人。大力推進以預算公開為重點的財政政務(wù)公開。將現(xiàn)代科技手段引入廉政風險防控過程，在財政管理的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嘗試建立廉政風險預警處置系統(tǒng)，用制度和科技制約權(quán)力，使監(jiān)督具備剛性，防止權(quán)力的亂作為或不作為。

3.加強教育、增強實效，以拒腐防變的思想道德基礎(chǔ)來抵御廉政風險。堅持不懈地開展理想信念和核心價值觀教育，深入開展廉潔從政和廉潔自律教育，注重增強教育的實效，培養(yǎng)和提高干部接受監(jiān)督的自覺性。

4.加強問責、嚴格懲處，以震懾作用來防控廉政風險。嚴格落實問責制，將問責制貫穿于財政權(quán)力運行的全過程。進一步完善相關(guān)懲處制度，完善和細化相關(guān)懲處制度的內(nèi)容及措施，增強針對性和可操作性。加大查處違紀違法行為的力度，旗幟鮮明地堅決查處財政領(lǐng)域腐敗的行為，充分發(fā)揮懲處的震懾作用。