淺析我國地方政府債務(wù)問題發(fā)展現(xiàn)狀、成因及對(duì)策

東北財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 羅潔麗

發(fā)行國債是中央政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字、推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要手段。與此類似，地方政府亦通過舉債融資的方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā)以來，受到全球經(jīng)濟(jì)下滑的影響，我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化，經(jīng)過多年形成的地方政府債務(wù)問題及其風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)并愈發(fā)引起人們的高度關(guān)注。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的重要時(shí)期，金融和財(cái)政體制改革均處于關(guān)鍵階段，厘清地方政府債務(wù)的發(fā)展脈絡(luò)、發(fā)現(xiàn)問題并尋求妥善解決問題的方法已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

(一)全國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，部分地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

在世界銀行專家白海娜(Hana PolackovaBrixi，1998)創(chuàng)建的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣中，地方政府債務(wù)按照發(fā)生的原因是否確定被劃分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，按照發(fā)生的根據(jù)是否得到法律或合同的明確規(guī)定被劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。即根據(jù)兩個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府債務(wù)被區(qū)分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)四種類型。在我國，財(cái)政部將我國地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)，其中直接債務(wù)又分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。

根據(jù)國家審計(jì)署公告的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2013年6月底，我國地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元。*其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個(gè)被擔(dān)保人無力償還時(shí)，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。后兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。從廣義上來說，地方政府債務(wù)余額為178 908.66億元。

從全國范圍來看，按照審計(jì)結(jié)果，截至2012年年底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)190 658.59億元，負(fù)債率(年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率)為36.74%，債務(wù)率(年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率)為105.66%；若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別按照2007年以來各年度由財(cái)政資金實(shí)際償還的最高比率19.13%、14.64%折算，總負(fù)債率為39.43%，總債務(wù)率為113.41%。國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為負(fù)債率60%(《馬斯特里赫特條約》)，債務(wù)率90%～150%(國際貨幣基金組織)，可見我國政府性債務(wù)的負(fù)債率和債務(wù)率指標(biāo)均處于國際標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)。

同時(shí)，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5.38%，除去應(yīng)付未付款項(xiàng)形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1.01%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。

全國各級(jí)政府外債占GDP的比率為0.91%，遠(yuǎn)低于國際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。因此，我國全國政府性債務(wù)指標(biāo)均處于標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。*參見中華人民共和國審計(jì)署辦公廳2013年第32號(hào)公告：全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。

而從地區(qū)范圍來看，部分地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，償債壓力較大。截至2012年年底，在審計(jì)署審計(jì)的36個(gè)地方政府本級(jí)中，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，總債務(wù)率最高達(dá)219.57%。在償債能力方面，一些省會(huì)城市本級(jí)由于償債能力不足，通過舉借新債償還舊債，借新還舊比率最高的達(dá)38.01%。14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，逾期債務(wù)率最高的為16.36%。可見，部分地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模過大，償債能力不足，面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)較為嚴(yán)峻。*⑥ 參見中華人民共和國審計(jì)署辦公廳2013年第24號(hào)公告：36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。

(二)地方融資平臺(tái)為主要舉借主體，法律監(jiān)管弱化。

我國現(xiàn)行的預(yù)算法規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”然而為滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，各地政府通過地方政府融資平臺(tái)公司、信托融資以及城投債等多種方式，舉債支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法律監(jiān)管弱化。

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，主要表現(xiàn)形式為城市建設(shè)投資公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、交通投資公司等各類綜合性投資公司。地方政府不能發(fā)行債券，但政府注資設(shè)立的融資平臺(tái)公司可以作為法人主體以各種方式進(jìn)行股權(quán)或債權(quán)融資。雖然我國擔(dān)保法明確規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”、“國家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效”，但是為確保平臺(tái)順利融資，地方政府會(huì)以文件和政府承諾等多種方式提供實(shí)際上的擔(dān)保，形成政府的隱性債務(wù)。而地方政府融資平臺(tái)貸款的規(guī)模到底有多大，各有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)不一致，確切數(shù)字無從知曉。據(jù)中國人民銀行《2010年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家，平臺(tái)貸款余額14.376萬億元；*⑤ 參見中國人民銀行貨幣政策分析小組《2010年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》。審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，審計(jì)的7170個(gè)融資平臺(tái)公司債務(wù)余額總數(shù)為69 704.42萬億元，*是地方政府性債務(wù)最主要的舉借主體。

信托融資和城投債是融資平臺(tái)貸款規(guī)模被限制后催生出的主要融資渠道。在地方政府隱性擔(dān)保下，融資平臺(tái)通過政信合作發(fā)行信托產(chǎn)品，隱蔽性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確評(píng)估。城投債則是平臺(tái)公司發(fā)行的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券，主要在銀行間市場(chǎng)發(fā)行，近年來呈井噴態(tài)勢(shì)。據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，市場(chǎng)上未到期的城投債余額達(dá)2.5萬億元，而2012年全年銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類債券累計(jì)達(dá)6367.9億元，同比增長(zhǎng)148%。

此外，在平臺(tái)貸款監(jiān)管收緊之后，也出現(xiàn)一些變相融資方式，如融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、墊資施工等。

(三)地方政府償債能力有限，大規(guī)模債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

從債務(wù)資金的投向看，政府融資主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸建設(shè)、公益性項(xiàng)目等，部分項(xiàng)目本身不能產(chǎn)生現(xiàn)金流，無法收回投資；而能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的絕大部分都是長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營較長(zhǎng)時(shí)期后才能收回投資，相比較而言，較短的融資期限內(nèi)并無現(xiàn)金流入或回收的現(xiàn)金流很少，不足以償付債務(wù)本息，即存在以短期融資支持長(zhǎng)期投資的期限錯(cuò)配問題，面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，平臺(tái)公司的盈利能力較低，資產(chǎn)收益率和股權(quán)回報(bào)率都處于低水平，與較高的債務(wù)利息率差距明顯，多數(shù)平臺(tái)公司依靠地方政府注資才能維持償債能力。

從地方政府償債資金來源看，目前過度依賴土地財(cái)政，可持續(xù)性差。審計(jì)署也在審計(jì)結(jié)果中明確指出：“地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。”截至2012年年底，經(jīng)審計(jì)的11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。*參見中華人民共和國審計(jì)署辦公廳2013年第32號(hào)公告：全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。當(dāng)前，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫不斷積累，三四線城市供過于求現(xiàn)象嚴(yán)重，面臨較大的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，一二線城市也存在大量商品房庫存待消化，依靠出賣土地支持地方財(cái)政的模式明顯不可持續(xù)。

從債權(quán)人的角度來看，地方政府融資的主要資金來源于銀行。據(jù)央行和審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，2010年年底，銀行貸款占地方政府性債務(wù)余額的79.01%；⑤2012年年底，經(jīng)審計(jì)的36個(gè)地區(qū)政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占到78.07%。⑥另外，銀行也通過理財(cái)產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、債券等形式將地方債務(wù)轉(zhuǎn)到表外?？梢?，一旦地方政府的償債能力不足導(dǎo)致債務(wù)發(fā)生違約，銀行將面臨巨大損失，尤其是為地方債務(wù)提供較多貸款的四大國有商業(yè)銀行，作為國內(nèi)乃至全球的系統(tǒng)性重要銀行，其流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生將加劇金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致金融危機(jī)的產(chǎn)生。

二、地方政府債務(wù)問題的成因

1.地方政府行為異化，片面追求經(jīng)濟(jì)總量。我國改革開放三十多年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大發(fā)展，政治體制在其中起到的作用不可忽視。周黎安(2004、2007)提出官員晉升的政治錦標(biāo)賽體制，認(rèn)為在我國集權(quán)型政治體制下，官員的政績(jī)主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來考核，使得地方官員有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)來謀求政治上的升遷。對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)以GDP為主要指標(biāo)，地方官員的政績(jī)也由GDP來體現(xiàn)，官員為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而大量借債投資，債務(wù)的償還問題則留給繼任者去解決。這樣的政績(jī)考核體系使得地方政府行為異化，工作重點(diǎn)不是著眼于為當(dāng)?shù)孛癖娞峁└玫墓卜?wù)，而是所謂的“經(jīng)營城市”。

2.地方政府融資渠道狹窄，“正門不開走偏門”。為改善當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件，大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府需要大量投資。但在現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制下，通過中央集中財(cái)力進(jìn)行再分配，地方“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的資金需要得到滿足，但沒有余錢用于搞建設(shè)。在預(yù)算法明確地方政府預(yù)算不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外不得發(fā)行地方政府債券的情況下，地方政府打起土地的主意，通過出讓土地使用權(quán)籌集資金。由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金規(guī)模大、時(shí)間緊，出讓土地操作流程多、進(jìn)展慢，于是融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，以土地為抵押，借款搞建設(shè)。

3.銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人盲目逐利，捆綁政府。地方融資平臺(tái)公司等舉債過程中，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為與有地方政府背景的融資平臺(tái)公司合作，要求地方政府提供擔(dān)保，政府不可能賴賬不還，貸款風(fēng)險(xiǎn)小，收益穩(wěn)定。有的金融機(jī)構(gòu)甚至在政府急需資金的情況下，漫天要價(jià)，抬高利率，加重地方政府負(fù)擔(dān)。

4.債務(wù)監(jiān)督管理制度缺失，風(fēng)險(xiǎn)控制難度大。地方政府融資沒有納入預(yù)算管理范疇，相應(yīng)地，地方政府債務(wù)的舉借決策、資金使用、債務(wù)償還、風(fēng)險(xiǎn)控制等都沒有監(jiān)督管理制度。舉借債務(wù)是否需要經(jīng)地方人大批準(zhǔn)，債務(wù)資金的使用是否應(yīng)當(dāng)列入地方政府預(yù)算提交地方人大審查批準(zhǔn)，債務(wù)規(guī)模過大后應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示和控制等，無法可依，甚至無規(guī)可依。地方政府債務(wù)底數(shù)需要通過對(duì)全國范圍各級(jí)地方政府的審計(jì)才能摸清，就是一個(gè)直接的例子。

三、地方政府債務(wù)問題的對(duì)策

1.改善政績(jī)考核方法。完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，

糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。2014年7月，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中組部、中央編辦、監(jiān)察部、人社部、審計(jì)署、國資委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》已明確將地方政府性債務(wù)列入審計(jì)內(nèi)容。

2.拓展地方政府融資渠道。一是修訂相關(guān)法律法規(guī)，賦予地方政府適度舉債權(quán)力。在法律層面上明確賦予地方政府舉債權(quán)限，將“準(zhǔn)市政債券”合法化，允許地方政府依法發(fā)行地方債券，從根本上改變依靠融資平臺(tái)公司等變相違規(guī)舉借政府性債務(wù)的方式。二是明確地方政府舉債主要采取發(fā)行地方債券的形式。對(duì)于教育、醫(yī)療等沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借一般債務(wù)，通過發(fā)行一般債券融資，以公共財(cái)政收入和舉借新債償還；對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等準(zhǔn)公益性、未來有一定現(xiàn)金流入的事業(yè)舉借專項(xiàng)債務(wù)，通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。三是大力發(fā)展公私合營(PPP)模式。PPP模式實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)市場(chǎng)化，私人部門以特許經(jīng)營方式進(jìn)入，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)化為企業(yè)負(fù)債，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)主體之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。有效采取PPP模式推進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，不僅能夠有效緩解地方政府融資壓力，還可以在公共服務(wù)的供給主體間引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。

3.強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人責(zé)任。進(jìn)一步推進(jìn)金融體系市場(chǎng)化運(yùn)作，嚴(yán)格銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。在相關(guān)規(guī)章制度中明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自行承受貸款風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)相應(yīng)損失。避免金融機(jī)構(gòu)盲目向政府背景公司放貸的道德風(fēng)險(xiǎn)。

略)