我國(guó)環(huán)境治理的路徑選擇*

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 王冬年

經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 文遠(yuǎn)懷

我國(guó)目前面臨的最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題是空氣和水污染，固體廢物污染和城市生活垃圾污染也日益突出。2013年1月15日，亞洲開(kāi)發(fā)銀行和清華大學(xué)發(fā)布《中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》報(bào)告稱(chēng)，我國(guó)500個(gè)大型城市中，只有不到1%達(dá)到世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國(guó)政府一直在積極地治理大氣污染，但世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市之中，我國(guó)就有7個(gè)。此外，我國(guó)多數(shù)城市地下水受到一定程度污染，并且有逐年加重的趨勢(shì)。日趨嚴(yán)重的水污染不僅降低了水體的使用功能，還進(jìn)一步加劇了水資源短缺的矛盾，而且嚴(yán)重威脅到城市居民的飲水安全和健康。由此看來(lái)，我國(guó)面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)比其他國(guó)家復(fù)雜得多。

一、解析我國(guó)環(huán)境污染的原因

1.工業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)環(huán)境污染的影響。工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理一直是影響我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和制約生產(chǎn)要素配置效率的突出矛盾。當(dāng)前工業(yè)的最大問(wèn)題是，重工業(yè)比例太大。重工業(yè)導(dǎo)致能耗加快，產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重，環(huán)境壓力加大。同時(shí)，受?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷、市場(chǎng)需求持續(xù)萎縮等因素影響，我國(guó)工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩更加嚴(yán)重。

2.能源結(jié)構(gòu)對(duì)環(huán)境污染的影響。我國(guó)能源資源的基本特點(diǎn)可概括為：“富煤、貧油、少氣”。這就決定了我國(guó)能源消耗以煤為主，且能源利用率低，這種以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)是環(huán)境污染的主要原因。

3.城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)環(huán)境污染的影響。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，城鎮(zhèn)發(fā)展與環(huán)境污染之間的矛盾顯得越來(lái)越尖銳。我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展一方面帶來(lái)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的繁榮以及物質(zhì)和文化生活條件的提高；另一方面也帶來(lái)了資源及原材料的過(guò)度消費(fèi)，造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。自1999年開(kāi)始，我國(guó)城鎮(zhèn)生活污水排放總量就已超過(guò)了工業(yè)廢水排放總量，生活源的COD、氨氮、總磷等主要污染物的排放成為造成水體污染的主要禍?zhǔn)?。同時(shí)，伴隨城鎮(zhèn)機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量快速增加，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣已經(jīng)成為城鎮(zhèn)空氣污染的主要來(lái)源，城市空氣開(kāi)始呈現(xiàn)出煤煙和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣復(fù)合污染的特點(diǎn)，直接影響居民健康。此外，我國(guó)城鎮(zhèn)垃圾的處理水平較低，大量垃圾未經(jīng)合理、安全的處置就堆放在城鎮(zhèn)的周邊地區(qū)，不僅占用了大量土地，還造成了嚴(yán)重的土壤、水體污染。所有這些導(dǎo)致城鎮(zhèn)的自然生態(tài)系統(tǒng)受到了嚴(yán)重的破壞，生態(tài)失衡問(wèn)題嚴(yán)重，降低了城鎮(zhèn)自然生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境承載力，加劇了資源環(huán)境供給和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾。

二、我國(guó)環(huán)境污染的治理路徑

1.加強(qiáng)環(huán)保立法的執(zhí)行力。環(huán)保立法是開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作的有力措施，越來(lái)越為各國(guó)所重視。近年來(lái)我國(guó)也制定并實(shí)施了多部環(huán)保法案，如《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)。但我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)缺少約束政府行為和責(zé)任追究的明確規(guī)定，對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度不足、強(qiáng)制手段有限，導(dǎo)致地方政府干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象突出。同時(shí)，一些地方環(huán)境執(zhí)法不到位的現(xiàn)象普遍存在，少數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)，基層環(huán)境執(zhí)法能力比較薄弱。這需要進(jìn)一步落實(shí)地方政府的主體責(zé)任、職能部門(mén)的審批監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查和突發(fā)環(huán)境事件防范處置責(zé)任；加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理，提升基層執(zhí)法能力；督促地方政府堅(jiān)決糾正和嚴(yán)厲查處各類(lèi)環(huán)境違法違紀(jì)行為；著力解決環(huán)境違法成本低、守法成本高的問(wèn)題；強(qiáng)化地方政府、職能部門(mén)和企業(yè)責(zé)任追究，依法加大懲處力度。

2.構(gòu)建資源循環(huán)利用體系。我國(guó)應(yīng)該按照減量化、再利用、資源化的原則，減量化優(yōu)先，以提高資源產(chǎn)出效率為目標(biāo)，推進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系。具體包括五個(gè)方面的內(nèi)容：(1)按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求規(guī)劃、建設(shè)和改造各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)土地集約利用、廢物交換利用、能量梯級(jí)利用、廢水循環(huán)利用和污染物集中處理。(2)完善再生資源回收體系，加快建設(shè)城市社區(qū)和鄉(xiāng)村回收站點(diǎn)、分揀中心、集散市場(chǎng)“三位一體”的回收網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)再生資源規(guī)模化利用。(3)推進(jìn)大宗工業(yè)固體廢物和建筑、道路廢棄物以及農(nóng)林廢物資源化利用，使我國(guó)工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到72%。(4)加快完善再制造舊件回收體系，推進(jìn)再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展。(5)建立健全垃圾分類(lèi)回收制度，完善分類(lèi)回收、密閉運(yùn)輸、集中處理體系，推進(jìn)餐廚廢棄物等垃圾資源化利用和無(wú)害化處理。

3.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)節(jié)能減排。低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程的節(jié)能減排,提倡低碳生產(chǎn)和低碳消費(fèi)。我國(guó)《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，明確指出要大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放，確保到2015年實(shí)現(xiàn)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2010年下降16%，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放總量減少8%，氨氮、氮氧化物排放總量減少10%的約束性目標(biāo)。但要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要從兩個(gè)方面著手：(1)加快推進(jìn)鋼鐵、有色、化工、建材等重點(diǎn)用能行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，建立落后產(chǎn)能退出機(jī)制，完善行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)決遏制“兩高”行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)，嚴(yán)格限制外商投資“兩高”項(xiàng)目，嚴(yán)格控制“兩高一資”產(chǎn)品投資、生產(chǎn)、消費(fèi)和出口，采取進(jìn)口促進(jìn)措施鼓勵(lì)國(guó)外先進(jìn)節(jié)能技術(shù)、材料和設(shè)備進(jìn)口，推動(dòng)相關(guān)節(jié)能新產(chǎn)品、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的推廣使用。(2)在資源密集型產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)要素集中化是提高資源利用效率的有效途徑，必須形成大型企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。石油化學(xué)工業(yè)的大型企業(yè)可以做到上下游一體化，使各種原料得到充分利用，并集中治理“三廢”，減少污染；大型火力發(fā)電機(jī)組的發(fā)電耗煤比小型電廠的煤耗低25%；大型鋼鐵企業(yè)可以采用工藝技術(shù)先進(jìn)的大型裝備，降低能源和水資源的消耗。我國(guó)小型鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)量占30%，但消耗的能源占全行業(yè)的50%。在資源密集型產(chǎn)業(yè)，逐步淘汰工藝技術(shù)和裝備落后的小企業(yè)勢(shì)在必行。

4.加快技術(shù)創(chuàng)新的步伐。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下，要想達(dá)到物質(zhì)的循環(huán)利用和資源的綜合利用，企業(yè)應(yīng)注重科技進(jìn)步，改變以往依靠物質(zhì)和勞動(dòng)投入為主的狀況，積極采用無(wú)害或低害的新工藝、新技術(shù)，大力降低原材料和能源的消耗，實(shí)現(xiàn)少投入、高產(chǎn)出、低污染，盡可能把對(duì)環(huán)境污染的排放物消除在生產(chǎn)過(guò)程之中，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多地依靠節(jié)約資源、減低消耗來(lái)實(shí)現(xiàn)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏。此外，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)也必須依靠技術(shù)創(chuàng)新，攻克和突破低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展中關(guān)鍵核心技術(shù)問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)積極引進(jìn)先進(jìn)的減碳、無(wú)碳技術(shù)，加快創(chuàng)新和推廣速度；探索國(guó)際企業(yè)間、學(xué)術(shù)界間及其他組織間合作伙伴，開(kāi)展技術(shù)交流和合作。由此看來(lái)，技術(shù)的進(jìn)步和重大突破是推進(jìn)這兩種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

5.開(kāi)征環(huán)境稅。環(huán)境稅作為一種基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)措施，具有使污染者承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任，使其外部效應(yīng)內(nèi)部化，從而限制對(duì)環(huán)境有損害的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，矯正市場(chǎng)失靈的效果。水污染稅、二氧化硫稅和垃圾稅等是環(huán)境稅收體系中居于主體地位的專(zhuān)門(mén)性稅種，這些稅種是否開(kāi)征以及征收的情況如何，直接決定了一國(guó)稅收制度的環(huán)境功效，也體現(xiàn)出一國(guó)稅收制度的“綠化”程度。在我國(guó)現(xiàn)行稅收制度中，這些專(zhuān)門(mén)為了環(huán)境保護(hù)而設(shè)計(jì)的稅種還沒(méi)有開(kāi)設(shè)，這就大大弱化了稅收在環(huán)保方面的作用。

環(huán)境稅的完善還有助于環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)的形成。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅費(fèi)政策，由于存在缺少以保護(hù)環(huán)境為目的的專(zhuān)門(mén)稅種、現(xiàn)有涉及環(huán)保的稅種中有關(guān)環(huán)保的規(guī)定不健全、考慮環(huán)境保護(hù)因素的稅收優(yōu)惠單一的問(wèn)題，其力度和系統(tǒng)性不足以形成對(duì)環(huán)境的保護(hù)。在將部分排污費(fèi)改為環(huán)境污染稅，征收水污染稅、二氧化硫稅和垃圾稅，使其成為我國(guó)環(huán)境稅制的主體稅種的基礎(chǔ)上，調(diào)整現(xiàn)行資源稅和消費(fèi)稅，構(gòu)建我國(guó)環(huán)境稅收體系，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是我國(guó)環(huán)境稅制度建設(shè)面臨的迫切問(wèn)題。

6.企業(yè)積極履行環(huán)境責(zé)任。我國(guó)企業(yè)在環(huán)境責(zé)任承擔(dān)方面,無(wú)論是在觀念上還是在實(shí)踐行動(dòng)上,仍處在被動(dòng)狀態(tài),常常是迫于政府和社會(huì)的壓力才考慮承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳,企業(yè)必須更新理念,主動(dòng)地承擔(dān)環(huán)境責(zé)任,積極采用循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)的思路,提高資源利用率,達(dá)到節(jié)能減排要求。環(huán)境責(zé)任的本質(zhì)是要求企業(yè)在追求自身利益最大化的同時(shí),必須承擔(dān)因其自身的活動(dòng)造成對(duì)環(huán)境破壞的責(zé)任。也就是說(shuō)，企業(yè)在追求自身利益最大化的同時(shí)應(yīng)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,切實(shí)履行實(shí)施清潔生產(chǎn)、合理利用資源、減少污染物排放、充分回收利用等義務(wù),并對(duì)外承擔(dān)積極參與自然環(huán)境保護(hù)與污染治理的責(zé)任,最終實(shí)現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展。

7.倡導(dǎo)居民綠色消費(fèi)。綠色消費(fèi)觀，就是倡導(dǎo)消費(fèi)者在與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，從事科學(xué)合理的生活消費(fèi)，提倡健康適度的消費(fèi)心理，弘揚(yáng)高尚的消費(fèi)道德及行為規(guī)范，并通過(guò)改變消費(fèi)方式來(lái)引導(dǎo)生產(chǎn)模式發(fā)生重大變革，進(jìn)而調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的消費(fèi)理念。目前在我國(guó)倡導(dǎo)居民綠色消費(fèi)，需要從五個(gè)方面

入手：(1)居民消費(fèi)時(shí)，應(yīng)注重節(jié)約資源，減少污染。如節(jié)水、節(jié)紙、節(jié)能、節(jié)電，多用節(jié)能產(chǎn)品；外出時(shí)盡量騎自行車(chē)或乘公共汽車(chē)，減少尾氣排放等。(2)居民消費(fèi)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品。選擇那些低污染低消耗的綠色產(chǎn)品，像無(wú)磷洗衣粉、生態(tài)洗滌劑、環(huán)保電池、綠色食品，以扶植綠色市場(chǎng)，支持發(fā)展綠色技術(shù)。(3)居民消費(fèi)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇可以重復(fù)使用，多次利用的產(chǎn)品。盡量自備購(gòu)物包，自備餐具，盡量少用一次性制品。(4)居民消費(fèi)時(shí)，應(yīng)注重對(duì)垃圾的處置，不造成環(huán)境污染。做好商品消費(fèi)后包裝物的分類(lèi)、回收等。(5)居民消費(fèi)時(shí)，應(yīng)注意救助物種，保護(hù)自然。拒絕食用野生動(dòng)物和使用野生動(dòng)物制品，并且制止偷獵和買(mǎi)賣(mài)野生動(dòng)物的行為。綠色消費(fèi)觀更新了傳統(tǒng)消費(fèi)觀只關(guān)心個(gè)人消費(fèi)，很少關(guān)心社會(huì)生活環(huán)境利益的傾向，隨著人們生活水平的不斷提高和環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，作為一種新的消費(fèi)理念，它必將逐漸為我國(guó)居民所接受。

三、小結(jié)

略)