關(guān)于我國(guó)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)問題研究

饒?jiān)魄?，張海?/p>

（特華博士后科研工作站，北京 100029）

關(guān)于我國(guó)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)問題研究

饒?jiān)魄?，張海?/p>

（特華博士后科研工作站，北京 100029）

政府信用作為整個(gè)社會(huì)信用體系的重要組成部分，不僅關(guān)系著全社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生活的秩序，而且也是解決地方政府債務(wù)問題和構(gòu)建我國(guó)市政債券市場(chǎng)等的核心問題之一。通過(guò)對(duì)我國(guó)地方政府信用缺失等問題及其產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，為提高我國(guó)地方政府信用水平及構(gòu)建有效的外部監(jiān)督機(jī)制等問題進(jìn)行理論探索。

政府信用；國(guó)家信用分析框架；社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理能力；外部監(jiān)督機(jī)制

一、引言

政府信用一直受到廣泛的關(guān)注。特別是在我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)問題、地方政府的融資問題以及構(gòu)建我國(guó)市政債券市場(chǎng)等方面，地方政府信用始終是一個(gè)核心的問題。從理論上來(lái)看，地方政府信用問題直接影響著政府職能的實(shí)現(xiàn)，而且政府信用的建設(shè)是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，它更多地表現(xiàn)為在復(fù)雜的組織體系和系統(tǒng)環(huán)境中，各種影響因素相互作用、互相滲透而產(chǎn)生的一種結(jié)果。而且，地方政府信用不僅受到政府組織及其利益的影響，而且還將受到信息不對(duì)稱、信用環(huán)境的基礎(chǔ)性制度與文化、外部監(jiān)督機(jī)制等因素的影響。目前，我國(guó)地方政府信用呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，為有效地解決這一問題，理論界提出了構(gòu)建信用政府的理念。所謂信用政府，就是以信用為價(jià)值導(dǎo)向、信用制度為行動(dòng)規(guī)范的政府組織機(jī)構(gòu)。這種類型的政府，不僅能夠有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)與公民之間良好的關(guān)系，而且還能夠通過(guò)公共權(quán)力的相互制衡，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。為此，本文運(yùn)用國(guó)家信用分析框架，對(duì)構(gòu)建地方政府信用管理的主要內(nèi)容以及外部監(jiān)督等問題進(jìn)行理論探討。

二、地方政府信用的主要問題

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是一個(gè)建立在高度發(fā)達(dá)的社會(huì)分工體系基礎(chǔ)上的復(fù)雜系統(tǒng)。各個(gè)市場(chǎng)參與主體通過(guò)交易形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的信用關(guān)系。從信用的角度來(lái)看，為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的健康發(fā)展，不僅需要構(gòu)建規(guī)范的社會(huì)信用體系，而且還需要構(gòu)建高效的保障體系。其中，政府信用是整個(gè)社會(huì)信用體系中的核心，地方政府信用又是其中關(guān)鍵的內(nèi)容。它不僅關(guān)系到全社會(huì)信用體系的建設(shè)，而且也是建設(shè)信用政府的基礎(chǔ)。所謂政府信用，是指以契約關(guān)系為基礎(chǔ)的政府履行其職能和完成其承諾的信用方面能力的總稱。這個(gè)定義實(shí)際上包含著兩個(gè)方面的含義，即政府的能力和政府的公信力。從這兩個(gè)方面，我們可以發(fā)現(xiàn)，契約精神構(gòu)成了信用文化的基礎(chǔ)，是信用產(chǎn)生的基本法則，而政府信用則更多地體現(xiàn)在公眾對(duì)于國(guó)家權(quán)力的信任程度。更進(jìn)一步來(lái)看，地方政府信用除了受到特定的歷史背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響之外，還將受到政府組織體制特殊性和信用價(jià)值基礎(chǔ)性的影響，呈現(xiàn)出較高的復(fù)雜性特征。具體來(lái)說(shuō)，地方政府信用問題主要集中在兩個(gè)基本問題。

第一，地方政府的信任問題?！罢庞谩币辉~源自經(jīng)濟(jì)學(xué)的信用概念。國(guó)外一般將其稱之為“政府信任”。西方學(xué)者對(duì)于政府信任的研究，多是針對(duì)公眾對(duì)政府的信任情況及其變化展開的。從近年來(lái)西方國(guó)家的研究成果來(lái)看，目前世界各國(guó)的政府信用，普遍呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。這表明，目前世界各國(guó)政府，包括地方政府在內(nèi)，普遍面臨著信任問題。一般來(lái)說(shuō)，信任是需要通過(guò)行為主體誠(chéng)實(shí)守信的行為逐漸建立起來(lái)的，而且行為主體之間的信任關(guān)系，最終是由信用來(lái)決定。信用可以分為兩個(gè)層面，即個(gè)人層面的信用和組織層面的信用。它們都包含著一系列的道德義務(wù)，但是這兩種不同的信用在具體的道德義務(wù)中也存在著較為明顯的差異。根據(jù)Adler和Kwon的觀點(diǎn)，從組織內(nèi)部來(lái)看，組織信用是提高生產(chǎn)效率的前提條件。從組織能否成功地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)來(lái)看，組織信用就要求其內(nèi)部成員之間建立良好的信任關(guān)系。從組織外部來(lái)看，組織所具有的職能能否有效地履行，需要不斷增強(qiáng)組織之外的相關(guān)主體保持并不斷增強(qiáng)對(duì)該組織的信用，從而降低因缺乏信任而帶來(lái)的交易費(fèi)用。從這個(gè)意義上來(lái)看，提高政府信用，建立社會(huì)各方對(duì)政府的信任關(guān)系，不僅是政府履行其職責(zé)的前提條件，而且對(duì)提高政府績(jī)效，促進(jìn)社會(huì)資源配置具有十分重要的作用。

第二，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)問題。這也可以稱之為“利益政府”的問題。關(guān)于政府之間是否存在競(jìng)爭(zhēng)的問題，從目前的研究成果來(lái)看，只要存在多級(jí)政府體系下的分權(quán)，次級(jí)政府之間就必然存在競(jìng)爭(zhēng)，而且這種競(jìng)爭(zhēng)與整體之間沒有關(guān)系[1]。我國(guó)自分稅制改革以來(lái)，地方政府具有了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也擁有了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和謀求本地區(qū)利益的權(quán)利與能力。這主要表現(xiàn)為地方政府需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)獲取自身利益的最大化。這不僅包括財(cái)政收入的增加，還包括中央政府及上級(jí)政府對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持。值得注意的是，我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)是在中央政府管制條件下的競(jìng)爭(zhēng)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化，地方政府獲得轄區(qū)民眾支持和信任的方式也發(fā)生了明顯的變化。這主要是因?yàn)樯鐣?huì)公眾的民主意識(shí)不斷提高、權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，以及對(duì)環(huán)境保護(hù)等方面的要求越來(lái)越高，地方政府難以依靠單純提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式獲得社會(huì)民眾的支持和信任。在這種形勢(shì)下，我國(guó)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)也出現(xiàn)了新的特征：一是越來(lái)越重視制度方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；二是地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式呈現(xiàn)出二元性結(jié)構(gòu)，即地方政府為獲得中央政府的支持與社會(huì)公眾的信任，同時(shí)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平；三是競(jìng)爭(zhēng)策略由傳統(tǒng)的保護(hù)主義策略，轉(zhuǎn)而重視制度和公共服務(wù)方面的競(jìng)爭(zhēng)策略。從總體上來(lái)看，由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是地方政府的基礎(chǔ)性職責(zé)，在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，圍繞著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而開展的地方政府競(jìng)爭(zhēng)仍將是主要形式。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)必然將會(huì)以制度競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)。因?yàn)橹贫仁菦Q定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性因素。考慮到正式制度關(guān)乎國(guó)家發(fā)展的重要性，更多地由中央政府進(jìn)行決策。為此，地方政府競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)主要集中于非正式規(guī)則方面的制度創(chuàng)新。在這個(gè)創(chuàng)新的過(guò)程中，地方政府信用必然是一個(gè)重要戰(zhàn)略性資源。也就是說(shuō)，提高政府信用，將是地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中獲取優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵所在。

從競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的角度來(lái)看，一種資源之所以能稱之為戰(zhàn)略資源，是因?yàn)樗瑫r(shí)具有四個(gè)特性：價(jià)值性、稀缺性、不可完全模仿性和組織性。這些特征對(duì)于政府信用來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，政府信用對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)極具價(jià)值性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)是法制，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行是否有效，關(guān)鍵在于其規(guī)則、秩序和信用是否得到有效的保障。這表明，政府信用不僅是社會(huì)信用體系的核心，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，較高的政府信用能夠維護(hù)經(jīng)濟(jì)參與者的信心及其對(duì)未來(lái)的預(yù)期，能夠降低交易成本和市場(chǎng)波動(dòng)。此外，政府信用水平的高低，決定了該國(guó)和地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源吸引能力的大小。根據(jù)科斯的觀點(diǎn)，只有穩(wěn)定的公共政策，才能夠有效地降低社會(huì)交易成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和解決社會(huì)矛盾方面來(lái)看，只有在政府誠(chéng)實(shí)守信的條件下，社會(huì)環(huán)境才能呈現(xiàn)出一個(gè)公平與公正的良好局面，社會(huì)各種關(guān)系才能得到有效的協(xié)調(diào)，各種社會(huì)矛盾才能有效地化解。這是因?yàn)槿绻庞萌笔ВC布的各項(xiàng)政策法規(guī)就無(wú)法獲得有效的落實(shí)，當(dāng)政府出現(xiàn)失信行為時(shí)，地方政府就得不到社會(huì)公眾的信任與支持，地方政府無(wú)法履行其應(yīng)有的政府職能，甚至?xí)l(fā)社會(huì)矛盾。

第二，政府信用對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)是一種稀缺性資源。這一點(diǎn)主要表現(xiàn)為委托—代理關(guān)系下，代理人面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。其中，突出表現(xiàn)為長(zhǎng)期利益與短期利益之間的沖突。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)政府只有從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，而且其自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系相互影響的情況下，該政府才會(huì)廉潔自律，誠(chéng)實(shí)守信。當(dāng)政府為追求某些特定目標(biāo)、特殊利益時(shí)，常常處于利益沖突之中，加上政府所具有的特殊權(quán)力，往往會(huì)無(wú)視信用采取一些短期的失信的競(jìng)爭(zhēng)策略。從我國(guó)地方政府信用方面的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，地方政府普遍面臨著信任問題。這從另一個(gè)方面也反映出，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府的信用是一種非常稀缺的資源。

第三，政府信用應(yīng)是一種難以完全模仿的資源。根據(jù)Barney的研究成果，一種具有價(jià)值性和稀缺性的資源，只有在其他組織無(wú)法獲得或者難以模仿的條件下，該資源才可能成為持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源。同時(shí)，難以完全模仿更多的由于社會(huì)歷史文化方面的差異性。政府信用是特定區(qū)域，從其獨(dú)有的歷史、文化與傳統(tǒng)中孕育出來(lái)的。同時(shí)，它的形成還受到政府體制、管理能力、人員素質(zhì)、行事慣例等方面的影響?？梢哉f(shuō)，政府信用資源具有非常復(fù)雜的社會(huì)歷史和地區(qū)文化的特性。從這個(gè)意義上來(lái)看，一個(gè)地方政府的信用資源難以通過(guò)完全模仿的方式獲取，更不可能從市場(chǎng)上通過(guò)交易的方式獲取。

第四，政府信用需要地方政府有組織和有計(jì)劃地對(duì)其進(jìn)行開發(fā)和利用。從政府信用戰(zhàn)略性資源的前三個(gè)特性來(lái)看，具有價(jià)值性、稀缺性和不可模仿性的政府信用資源僅僅表現(xiàn)為一種潛在的戰(zhàn)略性資源。地方政府要獲得相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，還必須對(duì)這一資源進(jìn)行有組織、有計(jì)劃地開發(fā)和利用。這是發(fā)揮政府信用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。從另一方面來(lái)看，對(duì)于政府信用的開發(fā)利用，也體現(xiàn)在構(gòu)建信用政府的理念和實(shí)踐之中。

三、地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的管理

地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是：依據(jù)一定的方法和程序，對(duì)該地方政府依據(jù)合同約定在未來(lái)償還其直接、顯性商業(yè)性金融債務(wù)的意愿和能力的評(píng)估。這一結(jié)果反映的是作為債務(wù)人的地方政府對(duì)其債務(wù)違約的相對(duì)可能性。借助國(guó)家信用評(píng)級(jí)方法，以及國(guó)家信用分析的邏輯和框架，我們認(rèn)為，通過(guò)對(duì)地方政府的社會(huì)管理能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力和金融實(shí)力等要素的分析，可以對(duì)地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)水平作出綜合性的評(píng)價(jià)，并為地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立與完善提供指導(dǎo)。

第一，從中長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)圍繞著綜合體制實(shí)力展開。綜合體制包含著社會(huì)管理能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和金融實(shí)力等基礎(chǔ)要素。根據(jù)國(guó)家信用評(píng)級(jí)理論及信用分析框架，地方政府的財(cái)富創(chuàng)造力是債務(wù)償還能力的基礎(chǔ)，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力依賴于地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力，地方政府的財(cái)政實(shí)力以及該地區(qū)金融體系運(yùn)行的有效性，直接決定了地方政府債務(wù)償還能力。從這個(gè)意義上來(lái)看，對(duì)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估，能夠合理地反映地方政府發(fā)展的方向和路徑。所謂地方綜合體制實(shí)力，就是指地方政府對(duì)財(cái)富創(chuàng)造的體制保障能力，它決定著地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政狀況。從地方性債務(wù)角度來(lái)看，地方經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造的新增財(cái)富是地方政府用于償還債務(wù)的主要資金來(lái)源。地方綜合體制可以劃分為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和金融實(shí)力，這三種影響地方政府信用水平的基礎(chǔ)性要素共同決定了地方政府當(dāng)前及未來(lái)能夠創(chuàng)造的財(cái)富總量，決定了其償債收入及債務(wù)規(guī)模的發(fā)展趨勢(shì)，從而構(gòu)成了對(duì)地方政府信用能力的一種體制性保障。

第二，從短期來(lái)看，地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以改善地方政府的財(cái)政狀況為重點(diǎn)。從這個(gè)方面來(lái)看，地方政府的財(cái)政狀況表現(xiàn)為地方政府資金在短期內(nèi)的充裕程度和流動(dòng)性，這反映出地方政府的收入及其債務(wù)狀況。雖然地方政府財(cái)政狀況在一定程度上是地方經(jīng)濟(jì)綜合體制實(shí)力作用的結(jié)果，但是隨著中央政府運(yùn)用財(cái)政和金融等手段來(lái)調(diào)解經(jīng)濟(jì)和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等職能的擴(kuò)大，短期地方政府財(cái)政狀況經(jīng)常與其綜合體制實(shí)力發(fā)生背離。因此，改善地方政府財(cái)政狀況，也將是地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其主要內(nèi)容主要集中在如何提高政府收入對(duì)政府債務(wù)的保障程度。

綜合以上兩個(gè)方面的內(nèi)容來(lái)看，提高地方政府財(cái)政實(shí)力，不僅是提高地方政府信用水平的核心，而且也是有效化解地方政府債務(wù)問題的關(guān)鍵。因?yàn)榈胤秸?cái)政實(shí)力直接決定著地方政府的債務(wù)償還能力。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)償還能力還是完善地區(qū)金融體系、抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。從構(gòu)建我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)的角度來(lái)看，解決地方政府債務(wù)償還能力是一個(gè)不能回避的關(guān)鍵性問題。

一是提高地方政府的財(cái)政實(shí)力。地方政府應(yīng)綜合運(yùn)用各種財(cái)政收支、轉(zhuǎn)移支付以及債務(wù)管理等手段保障地方政府債務(wù)的償付能力。其中，更為重要的是逐步構(gòu)建科學(xué)的地方政府資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理體系，使其在地方政府債務(wù)管理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。目前，我國(guó)地方債務(wù)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、負(fù)債結(jié)構(gòu)以及期限結(jié)構(gòu)均存在著明顯不匹配狀況。再加上，相對(duì)平穩(wěn)的地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)較之于快速擴(kuò)張的財(cái)政支出，其結(jié)果必然會(huì)使地方政府面臨較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這不僅直接制約了地方政府的償債能力，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)引發(fā)地方政府債務(wù)違約。根據(jù)我們地方政府目前的收入（即稅收收入、債務(wù)收入和其他收入），我們可以發(fā)現(xiàn)，這些不同的收入來(lái)源對(duì)于地方政府債務(wù)的保障程度也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。首先，稅收收入通常是作為償債的第一來(lái)源，它的增長(zhǎng)潛力取決于國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)速度、稅基和稅率。其次，債務(wù)收入被看做是償債的第二來(lái)源。這一收入來(lái)源直接反映了地方政府與各債權(quán)人之間的信用關(guān)系，而且受限于地方政府自身的信用狀況以及投資者對(duì)這一信用狀況的預(yù)期。再次，作為償債第三來(lái)源的其他收入，即除去稅收和債務(wù)之外的其他收入來(lái)源。這一來(lái)源的不確定性大、規(guī)模有限，因此對(duì)地方政府收入的貢獻(xiàn)小。綜合來(lái)看，提高債務(wù)收入的比重對(duì)于提高地方政府償債能力十分重要，同時(shí)對(duì)于地方政府的信用狀況以及在資金流動(dòng)性管理方面也提出了更高的要求。

二是加強(qiáng)地方政府的金融實(shí)力。金融實(shí)力主要包含兩個(gè)方面：一方面是效率；另一方面則是風(fēng)險(xiǎn)。從人類社會(huì)發(fā)展的歷史來(lái)看，金融體系的不斷深化能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系生產(chǎn)效率的不斷提高，但是當(dāng)金融體系脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平時(shí)，金融系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能性就會(huì)大大提高，進(jìn)而危害金融與經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定。特別值得注意的就是“金融穩(wěn)定性”問題。從穩(wěn)定性角度來(lái)看，一個(gè)國(guó)家金融體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)行是否有效，主要是從風(fēng)險(xiǎn)生成和風(fēng)險(xiǎn)防范兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。其中，風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制主要是考察引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的直接原因及其表現(xiàn)形式；風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制除了考察監(jiān)管體系之外，一個(gè)重要的內(nèi)容就是信用狀況的評(píng)估。因?yàn)樾庞藐P(guān)系是金融體系存在并得以運(yùn)行的根本，隨著信用體系不斷發(fā)展，并日益復(fù)雜，它不僅會(huì)增加經(jīng)濟(jì)、金融體系運(yùn)行成本，而且還會(huì)集聚金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)地方政府的金融實(shí)力，從一定意義上來(lái)說(shuō)，需要進(jìn)一步改善地方政府的信用狀況，并嚴(yán)格遵循信用規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的原則，逐步加強(qiáng)地方政府金融實(shí)力和債務(wù)償付能力，并避免因虛擬的信用關(guān)系不斷累積而使得地方政府債務(wù)收入來(lái)源轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。

四、提高地方政府信用的改革路徑

從國(guó)外研究成果來(lái)看，提升公眾對(duì)政府的信任程度，首先需要將廣大公眾視為消費(fèi)者，樹立“公民中心”“公民參與”等理念，不斷加強(qiáng)國(guó)家行政體系對(duì)外部環(huán)境變化的敏感性。其次，政府通過(guò)改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升社會(huì)公眾對(duì)政府的信任水平，進(jìn)而增強(qiáng)政府公信力和政府信用水平?？傮w來(lái)看，提高地方政府的信用水平，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，其目標(biāo)就在于不斷提升政府的公信力。這項(xiàng)改革主要圍繞以下幾個(gè)方面展開。

第一，維護(hù)行政程序的公平性。這是指提高基礎(chǔ)性內(nèi)控制度的有效性。根據(jù)近年來(lái)相關(guān)情況的調(diào)查顯示，我國(guó)地方政府及其部門在行政程序方面存在不規(guī)范的問題。由此產(chǎn)生的權(quán)力濫用等問題，嚴(yán)重?fù)p害了行政程序的公平性，導(dǎo)致地方政府信用下降。這意味著，在行政基本原則的基礎(chǔ)上，形成的政府特定的行為規(guī)則，以及行政程序的公平性不僅是政府職能的有力保障，也是影響政府信用的一個(gè)重要因素。對(duì)此，政府不僅有義務(wù)去遵守這些程序和行為規(guī)則，而且還應(yīng)不斷維護(hù)相關(guān)行政程序的公平性。這要求地方政府在厘清各個(gè)部門以及各個(gè)層級(jí)職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)范的法律制度形式，明確工作目標(biāo)和工作流程，制定并實(shí)施相應(yīng)的行政管理標(biāo)準(zhǔn)，并構(gòu)建有效的外部監(jiān)督機(jī)制，逐步解決地方政府行政過(guò)程中的隨意性，從而提高政府行政程序的統(tǒng)一規(guī)范和公平。

第二，提高公眾的滿意程度和參與程度。從政府與廣大公眾之間的關(guān)系來(lái)看，政府的政策制度及其有關(guān)的行政行為，能否有效地反映公眾的意愿，直接影響著廣大公眾對(duì)政府的信任程度。在政府信用中，公眾的滿意程度以及參與程度有著決定性影響作用。其中，公眾的滿意程度和參與程度之間的關(guān)系表現(xiàn)為，政府的決策如果能代表多數(shù)公眾的意愿和心聲，那么就需要政府認(rèn)真地了解公眾的訴求。在政府了解廣大公眾利益訴求的方式中，提高公眾的政治參與程度是最有效、最快捷的方式。但是在實(shí)際中，地方政府決策行為通常以獲取最大化的財(cái)政利益為驅(qū)動(dòng)，其他主體的利益則處于從屬性地位。當(dāng)然從根本上來(lái)看，這個(gè)問題產(chǎn)生的原因來(lái)自于地方人民代表大會(huì)民主監(jiān)督功能未能有效地得以發(fā)揮。可以說(shuō)，政府要提高其自身的信用，最有效的途徑就是開放公眾參與政策制定過(guò)程的渠道。

第三，增強(qiáng)地方政府社會(huì)管理能力。在提升政府信用過(guò)程中，一個(gè)突出的問題就是地方政府的社會(huì)管理能力。這是地方政府提升信用能力的核心，也是急需解決的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。從整個(gè)社會(huì)管理能力提升的角度來(lái)看，地方政府針對(duì)相對(duì)薄弱的基層社會(huì)管理能力以及公共服務(wù)能力，需要加強(qiáng)觀念、制度和方式方面的創(chuàng)新。從總體上來(lái)看，地方政府需要樹立公共服務(wù)的理念，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，在明確具體職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，不斷通過(guò)整合資源來(lái)激發(fā)各方的積極性，逐步實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和互動(dòng)形式的社會(huì)管理新模式。在構(gòu)建新型的管理模式中，地方政府不僅需要強(qiáng)化國(guó)民素質(zhì)教育，以及社會(huì)行為的規(guī)范性，還需要進(jìn)一步完善社會(huì)矛盾解決機(jī)制和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急體系。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，中央政府需要建立和完善地方政府信用的評(píng)估體系以及外部監(jiān)督機(jī)制。這不僅能夠有效地提高地方政府的信用能力，也可以提高地方政府在防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化社會(huì)管理方面的能力。

第四，完善地方政府財(cái)力保障機(jī)制。在我國(guó)當(dāng)前地方政府的債務(wù)問題背景下，地方政府信用水平的提升與地方政府債務(wù)問題的解決具有十分密切的聯(lián)系。從根本上來(lái)說(shuō)，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制，規(guī)范政府間收入分配以及轉(zhuǎn)移支付體系，從而構(gòu)建完善的地方政府財(cái)力保障機(jī)制，不僅是化解地方政府性債務(wù)問題的重要方式和手段，也是提高地方政府信用水平的關(guān)鍵內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，一是適當(dāng)擴(kuò)大地方政府稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，逐步培育地方稅源，進(jìn)而增強(qiáng)地方政府的財(cái)政收入能力與水平，降低地方政府的外部融資需求；二是中央及省級(jí)政府提高對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，逐步化解地方政府財(cái)政收入面臨的困難，實(shí)現(xiàn)基層地方政府事權(quán)與財(cái)力之間的有效匹配。同時(shí)，中央和省級(jí)政府應(yīng)逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的分配方案，引入外部監(jiān)督機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，從而有效地保障各地方政府之間的財(cái)力平衡。總之，完善地方政府財(cái)力保障機(jī)制，提高各級(jí)地方政府財(cái)力是提高我國(guó)地方政府信用水平的一項(xiàng)重要改革內(nèi)容。

綜上，提高我國(guó)地方政府的信用水平，需要統(tǒng)一和規(guī)范行政程序和標(biāo)準(zhǔn)，建立以公共服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制，將公眾滿意度納入考核范圍，積極創(chuàng)新公眾的政治參與形式，建立地方政府激勵(lì)與約束兼容的地方政府管理機(jī)制同時(shí)，還需要防范、化解地方政府性債務(wù)問題，以規(guī)范、發(fā)展地方政府性債券市場(chǎng)為導(dǎo)向，逐步建立健全我國(guó)科學(xué)的地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并構(gòu)建一套高效的外部監(jiān)督機(jī)制。

五、地方政府信用的外部監(jiān)督機(jī)制

建立適合國(guó)情的地方政府信用外部監(jiān)督機(jī)制和政府失信的懲罰機(jī)制將具有十分重要的意義。特別是針對(duì)地方政府信用評(píng)估、失信測(cè)評(píng)、責(zé)任追求、守信激勵(lì)，以及處罰和補(bǔ)救措施等方面進(jìn)行制度安排與機(jī)制設(shè)計(jì)，是構(gòu)建我國(guó)信用政府的重要措施，提升地方政府信用水平的關(guān)鍵手段。同時(shí)，這些工作也將成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決地方政府融資問題和建立市政債券市場(chǎng)的必要的制度準(zhǔn)備。

第一，構(gòu)建地方政府信息公開機(jī)制，發(fā)揮其重要的外部監(jiān)督作用。從人類社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，信息公開是人類文明程度不斷提高的一個(gè)重要標(biāo)志。從地方政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系來(lái)看，構(gòu)建公開的信息機(jī)制，一方面能夠有效地降低地方政府與社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱；另一方面能夠有效地發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)于地方政府的外部監(jiān)督作用，從而防止地方政府失信行為的發(fā)生。從公開的信息機(jī)制所包含的信息來(lái)看，地方政府公開的信息應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

一是在基礎(chǔ)信息方面。地方政府應(yīng)在公開除相關(guān)的法律法規(guī)、地方政府職能、政府各種工作程序及辦事流程之外，還應(yīng)公開各種重大事件的相關(guān)信息。

二是在地方政府誠(chéng)信方面。地方政府應(yīng)公開對(duì)社會(huì)公眾的責(zé)任與承諾，以及自己遵守法律、廉潔奉公等各種具體履職情況方面的信息。特別是在地方政府履行其基本職責(zé)過(guò)程中的決策程序、決策過(guò)程以及所取得的社會(huì)效益。

第二，建立公眾聽證制度，推動(dòng)地方政府建立社會(huì)公眾參與的行政理念和工作機(jī)制。從國(guó)內(nèi)一些專家學(xué)者的調(diào)查研究結(jié)果來(lái)看[2]，我國(guó)地方政府在行政決策過(guò)程中，社會(huì)公眾參與的程度有限。這一現(xiàn)象主要是因?yàn)樵诂F(xiàn)行的制度體系下，支配地方政府行為的是財(cái)政收益。這導(dǎo)致了地方政府為追逐財(cái)政收益最大化目標(biāo)，而忽視處于弱勢(shì)地位的社會(huì)民眾權(quán)益，而地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能又難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而造成了社會(huì)民主化水平低下，社會(huì)公眾難以參與地方政府決策過(guò)程，并對(duì)地方政府進(jìn)行有效的監(jiān)督作用。不過(guò)，自我國(guó)改革開放以來(lái)，各種社會(huì)組織不斷出現(xiàn)，其影響力也不斷擴(kuò)大，目前它們正逐步成為連接社會(huì)公眾與地方政府的橋梁。在與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的重大事項(xiàng)以及關(guān)系社會(huì)公眾切實(shí)利益的決策過(guò)程中，地方政府有必要在現(xiàn)代信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，建立公眾聽證制度，并將決策參與和外部監(jiān)督主體擴(kuò)大到普通公民。這是因?yàn)楝F(xiàn)代的信息通訊技術(shù)可以保證公眾有平等機(jī)會(huì)獲取有關(guān)的信息，并進(jìn)行遠(yuǎn)程的電子政治參與。這一機(jī)制不僅能夠幫助地方政府在其決策過(guò)程中充分地吸收社會(huì)民眾的意愿，同時(shí)也有助于提高社會(huì)對(duì)政府的信任程度。

第三，構(gòu)建實(shí)時(shí)監(jiān)控管理地方政府債務(wù)的信息系統(tǒng)。由于我國(guó)地方政府因資不抵債而出現(xiàn)信用問題時(shí)，無(wú)法進(jìn)行政府重組或者地方政府破產(chǎn)。因此，中央政府仍然承擔(dān)著地方政府債務(wù)最后清償?shù)慕巧?。這表明，中央政府有義務(wù)對(duì)地方政府的財(cái)政狀況及其債務(wù)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，為完成這一目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建一套完善的地方政府債務(wù)外部監(jiān)控信息系統(tǒng)。這一監(jiān)控系統(tǒng)，可以運(yùn)用信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)分析相結(jié)合的設(shè)計(jì)框架，將有關(guān)地方政府財(cái)政信息、土地價(jià)值及其變動(dòng)信息、債務(wù)存量與流量方面的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面采集、匯總、分析和預(yù)測(cè)。同時(shí)，我們還可以將與政府賬戶相關(guān)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行比對(duì)，相應(yīng)地構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，合理計(jì)算預(yù)警區(qū)間，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的信用及債務(wù)情況進(jìn)行全面監(jiān)控和評(píng)價(jià)，防止地方政府違規(guī)舉債行為，提高地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)的合理性。

[1]Ringquist E J.Managerial Trustworthiness and Organizational Outcomes[J].Journal of Public Administration and Theory,2011.

[2]Newton K,Norris P.Confidence in Public Institutions:Faith,Culture or Performance[M].Princeton: Princeton University Press,2000.

（責(zé)任編輯：賈偉）

1003-4625（2014）09-0018-05

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2014-07-02

饒?jiān)魄澹?974-），云南瀘西人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，特華博士后科研工作站，研究方向：金融風(fēng)險(xiǎn)；張海波（1967-），吉林省伊春人，工程碩士，空軍裝備部高級(jí)工程師，大校軍銜。