結構性減稅政策效應評價：以山東省為例

中國人民銀行濟南分行課題組

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

結構性減稅政策效應評價：以山東省為例

中國人民銀行濟南分行課題組

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

2008年金融危機以來，我國陸續(xù)出臺了一系列結構性減稅政策，在拉動投資、刺激消費、擴大出口等方面起到了積極的推動作用。但目前的結構性減稅政策多側重于短期內(nèi)促進經(jīng)濟增長，在推動稅制結構調(diào)整方面成效甚微，并在一定程度上加大了貨幣政策的調(diào)控壓力。本文在梳理結構性減稅政策的基礎上，分析了政策實施的積極效應、存在的“失衡”現(xiàn)象及對貨幣政策的沖擊，并對今后如何更好地發(fā)揮稅收政策結構性調(diào)整作用提出了建議。

結構性減稅；失衡；貨幣政策

一、引言

結構性減稅是在降低總體稅負的情況下，針對特定稅種、基于特定目的而實行的稅負水平削減，以期達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、涵養(yǎng)稅源、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的目的。自2008年12月初召開的中央經(jīng)濟工作會議上首次提出“結構性減稅”的概念以來，我國出臺了一系列結構性減稅政策，包括統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅率、成品油稅費改革、調(diào)整出口退稅率、提高工資薪金個人所得稅免征額、資源稅的計稅方式由從量計征改為從價計征等等。這些政策的實施，對于減輕企業(yè)稅收負擔、增加居民個人可支配收入、刺激投資與消費需求起到了積極作用。但是，在經(jīng)濟危機背景下出臺的結構性減稅政策，更多的是臨時性的應急措施，由此導致了諸多結構性失衡問題。以山東省為例，2008年，增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅等流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重為62.30%，2012年該比例61.39%，也就是說，流轉(zhuǎn)稅“獨大”現(xiàn)象并未得到實質(zhì)性改觀，距離優(yōu)化稅制結構的目標相差甚遠。從產(chǎn)業(yè)稅負看，2008年山東省第三產(chǎn)業(yè)稅負為11.79%，2011年稅負為13.12%，稅負呈現(xiàn)上升態(tài)勢，與加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結構性調(diào)增目標相悖。從稅政結構看，這些年來諸多的結構性減稅政策刺激投資、促進出口的偏多，拉動消費的政策很少，實際上對消費的拉動作用十分有限，造成投資—消費結構扭曲。從稅負結構看，由于結構性減稅政策側重“減稅”，對于名目繁多的非稅負擔未加關注，導致“減稅不減負”的畸形稅負現(xiàn)象。種種跡象表明，以“調(diào)結構”為主要目標的結構性減稅政策在結構性調(diào)整方面并沒有大作為。由此，財政政策和貨幣政策作為國家宏觀調(diào)控的“左右手”，其有效性和協(xié)調(diào)性方面存在的問題應予關注。

二、結構性減稅政策實踐

（一）理論分析與實踐背景

從理論上講，稅收會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生收入和替代兩種效應。從財政收入看，稅負提高意味著更多的社會資源集中于公共部門，會擠占部分私人部門資源，對投資和經(jīng)濟增長產(chǎn)生負效應，稱為替代效應。從財政支出看，稅負提高能夠擴大政府支出規(guī)模，提供更多的公共產(chǎn)品和服務，從而改善私人部門的投資生產(chǎn)環(huán)境，提高社會資源配置效率，對投資和經(jīng)濟增長具有正面的激勵效應，也就是收入效應。稅收與經(jīng)濟增長的關系最終取決于這兩種作用力的大小。

對于政府來說，現(xiàn)實中總是存在著能夠帶來相同收益的兩種完全不同的稅率：當稅率低于某種水平時，會激發(fā)經(jīng)濟活力，社會供給量因此而增加，政府的稅收收入同方向提升；當稅率高于某種水平時，將導致經(jīng)濟活動的萎縮，社會供給量因此而下降，結果是政府稅收不斷減少。供給學派的主張是，政府取得更多稅收收入的最佳途徑并不是提高稅率，恰恰相反，是減稅。

2008年，世界銀行曾經(jīng)對47個國家和地區(qū)的宏觀稅負率進行測算，包括23個發(fā)達國家、24個新興和發(fā)展中國家。發(fā)達國家的平均稅收占GDP比重是27.7%，最高的是北歐國家達到了47.1%，最低的只有14.6%。24個新興和發(fā)展中國家平均稅率是22.7%，最高的是37.7%，最低的是16%。由此可以看到，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，它們的平均稅率都要比我國高。但我國的稅制負擔增長速度很快。數(shù)據(jù)顯示，1995年我國國家稅收在6000億左右，2010年上升到73000億元，大致增長了l1倍，而同期GDP由6萬億增長到40萬億，增長了5.5倍。據(jù)統(tǒng)計，1990年美國的稅收折算相當于我國的36倍，而現(xiàn)在美國的稅收總量大致是我國的不到3倍。1997—2012年，我國稅收收入占GDP的比重從10.4%增長到19.4%，不扣除物價因素的GDP平均增幅為13.9%，而稅收收入的平均增幅為16.8%。王鳳英、張莉敏（2013）綜合利用經(jīng)濟、稅收、拉弗曲線理論以及計量經(jīng)濟學方法對我國最優(yōu)宏觀稅負進行測定，我國最優(yōu)宏觀稅負約為19.9%。也就是說，我國稅負水平已接近拉弗曲線的“稅率禁區(qū)”，稅收對經(jīng)濟的正面激勵作用已基本發(fā)揮到極限。因此，在當前國家“處理好保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟結構、管理通脹預期的關系，防止經(jīng)濟出現(xiàn)大的波動”的政策基調(diào)下，結構性減稅無疑是一種恰當選擇。結構性減稅一方面通過稅負的實際減輕對經(jīng)濟總量產(chǎn)生正面影響，同時又通過優(yōu)化稅制結構而優(yōu)化經(jīng)濟結構，能夠很好地完成深層次結構調(diào)整的任務。

（二）結構性減稅政策的內(nèi)容

2008年以來，我國相繼采取了一系列的減稅政策。例如全面推行增值稅轉(zhuǎn)型改革（允許企業(yè)將其購進設備所含稅金作進項抵扣，降低其投資成本，提高其投資固定資產(chǎn)的積極性），將增值稅小規(guī)模納稅人的征收率統(tǒng)一降至3%，減少1.6升及以下排量乘用車的購置稅，給予中小企業(yè)相關稅收優(yōu)惠及調(diào)整出口退稅政策等，加上取消和停征100項行政事業(yè)性收費，等等。同時，也實施了部分推動結構優(yōu)化的“加法”措施，如實施燃油稅費改革，提高成品油消費稅單位稅額；適時提高金屬礦、非金屬礦采選產(chǎn)品的增值稅稅率；較大幅度提高大排量汽車的消費稅稅率；提高卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費稅稅率，同時在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道消費稅等。

從我國近幾年的稅收實踐可見，結構性減稅對于經(jīng)濟全局和稅收領域本身，總量和結構調(diào)整的意圖明顯。首先看經(jīng)濟全局。結構性減稅意在擴大總需求，對投資、消費、出口都有相應的減稅安排；在結構上意在促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，綜合運用了調(diào)整稅率、征收范圍、扣除標準、稅收優(yōu)惠等多種方式，使結構性減稅的效果得到強化。其次看稅收領域本身?？偭空{(diào)節(jié)突出的是減稅，強調(diào)的是更深層面減輕納稅人稅收負擔，而非表面的減少稅收收入，因為減負的結果更有可能是經(jīng)濟增長加速，稅收增收。結構調(diào)節(jié)表現(xiàn)的是減稅之中有增稅，包括不同稅種之間的增減結構變化、同一稅種內(nèi)部的增減結構變化。增稅雖少，但調(diào)節(jié)目標很明確：一是節(jié)能環(huán)保、資源綜合利用；二是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，主要是針對房地產(chǎn)業(yè)。

（三）結構性減稅政策的作用

1.拉動投資增長，促進經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。從山東省來看，2009年金融危機肆虐，但在結構性減稅政策背景下，山東省經(jīng)濟主體顯示出較強的投資意愿，“促投資”拉動效應明顯。2006—2007年山東省固定資產(chǎn)投資增長率僅在10%左右，而2008—2010年在國家宏觀調(diào)控政策和結構性減稅政策的刺激下，連續(xù)3年固定資產(chǎn)投資增長率高于20%，確保了經(jīng)濟快速發(fā)展目標的實現(xiàn)。

2.增加居民可支配收入，提升消費能力。以個人所得稅政策為例，2008—2011年國家連續(xù)3次提高個人所得稅起征點，減輕了中低收入者稅收負擔。僅2012年，山東省工資薪金個人所得稅同比減收31.64億元，降幅達14.7%。個人可支配收入顯著提高，較好地刺激了消費，拉動了內(nèi)需。

3.降低外貿(mào)企業(yè)出口成本，促進外貿(mào)出口。自2008年下半年以來，7次提高出口退稅率，涉及上萬種商品，提振外貿(mào)企業(yè)信心，提高了企業(yè)擴大出口的積極性。據(jù)2008年山東省出口數(shù)據(jù)測算，7次調(diào)整退稅率后山東省的平均退稅率由原來的10.4%提高到13.8%，有效緩解了世界經(jīng)濟疲軟對山東外貿(mào)出口企業(yè)的經(jīng)營壓力。

4.支持環(huán)保企業(yè)發(fā)展，促進節(jié)能減排和環(huán)境保護。促進形成節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長方式和消費模式，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。以資源稅改革為例，2011年11月1日起將石油、天然氣資源稅計征方式改為從價計征，以緩解節(jié)能減排的嚴峻形勢。勝利油田主體部分位于山東省東營市，近年來原油產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定在2700萬噸，實施資源稅改革前，勝利油田2011年1—7月份繳納資源稅約4億元，資源稅改革后，2012年1—7月份繳納資源稅約28億元，是上年同期的7倍。資源稅稅負的大幅增加，增加了資源開采使用成本，長期來看將利于資源節(jié)約型社會的構建。

三、結構性減稅的“結構性失衡”

結構性減稅之于經(jīng)濟的作用，其一是促進經(jīng)濟增長，其二是調(diào)整經(jīng)濟結構。前者重在減稅，通過減輕稅負促進經(jīng)濟增長在相對短的時間內(nèi)就可以實現(xiàn)；后者重在調(diào)結構，需要通過稅制結構的優(yōu)化來實現(xiàn)，是一個長期的過程。由于我國結構性減稅政策的推出受到金融危機推動，當時宏觀調(diào)控的首要目標是反危機，防止經(jīng)濟下滑；次要目標是經(jīng)濟結構調(diào)整。因此我國現(xiàn)行的結構性減稅政策短期調(diào)控性政策相對較多，對中長期的稅收規(guī)劃相對較少，使得結構性減稅政策中稅政結構、稅制結構、稅負結構、稅費結構等方面存在的“結構性失衡”問題凸顯。

（一）稅制自身的結構性未得到優(yōu)化

我國的稅制改革，其目標之一是構建流轉(zhuǎn)稅和所得稅并重的“雙主體”稅制，充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)稅籌集收入和所得稅調(diào)節(jié)收入分配的優(yōu)勢，共同促進經(jīng)濟與社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。然而，結構性減稅政策實施以來，其調(diào)整幅度和速度與稅制改革的要求并不相符。2008年，山東省增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅等流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重為62.30%，2009年、2010年、2011年該比例分別為62.38%、62.84%、61.39%。也就是說，稅制結構調(diào)整的幅度不超過1%，流轉(zhuǎn)稅“獨大”現(xiàn)象并未得到實質(zhì)性改觀，流轉(zhuǎn)稅與所得稅均衡互補、稅收體系功能完備的“雙主體”稅制優(yōu)勢也無法發(fā)揮出來。反過來，流轉(zhuǎn)稅在稅制結構中的絕對優(yōu)勢，使得結構性減稅政策更多地集中于貨物與勞務稅，對所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅的操作空間受限，弱化了結構性減稅的公平調(diào)節(jié)功能。

（二）稅負分布結構性問題未得到有效化解

山東省產(chǎn)業(yè)結構偏重，經(jīng)濟發(fā)展要求第一和第二產(chǎn)業(yè)趨穩(wěn)，以服務業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，這就要求穩(wěn)步降低二、三產(chǎn)業(yè)稅負水平，結構性減稅的政策設計初衷也在于此。但是，近幾年來，山東省第二、三產(chǎn)業(yè)的稅收負擔并沒有減輕，反而出現(xiàn)了加重的趨勢。從三次產(chǎn)業(yè)的稅收結構看，第一產(chǎn)業(yè)稅收占其增加值的比重平穩(wěn)保持在最低水平，第三產(chǎn)業(yè)稅收比重雖低于第二產(chǎn)業(yè)，但卻保持穩(wěn)步上升的趨勢。

（三）稅收政策的結構性失衡始終存在

一直以來，我國經(jīng)濟增長嚴重依賴投資和出口拉動，而消費相對疲弱，這一點在山東省十分典型。結構性減稅政策在理論上是調(diào)整投資、消費、出口結構的有效手段，但實際上并沒有起到積極作用。首先，增值稅轉(zhuǎn)型改革是最大的減稅動作，但是它是促進投資的。第二，增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅的稅收優(yōu)惠大多作用于投資。第三，多次提高出口退稅率，是刺激出口。第四，個人所得稅方面的減稅有利于消費，但是山東省該稅收入占稅收總額的比重不到5%，刺激消費的作用非常有限；減征小排量乘用車的車輛購置稅對消費的調(diào)節(jié)作用是間接的、有限的；對個人住房買賣的稅收調(diào)節(jié)是隨房地產(chǎn)市場波動的，時增時減，對消費的作用是雙向的；成品油稅費改革、消費稅擴大征收范圍等舉措均對消費產(chǎn)生抑制作用。同時，由于稅收與物價聯(lián)動性較強，通過價格將稅負轉(zhuǎn)嫁給消費者，不僅會推動物價攀升，還會抑制消費。

（四）稅與非稅的結構性問題未加以考慮

納稅人的負擔包括稅收負擔和非稅負擔，減稅負，應該理解為包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入在內(nèi)的全口徑的“稅費負擔”。而結構性減稅政策只減稅不減費，各種非稅形式的收費導致企業(yè)的實際負擔水平并沒有明顯下降，從而無法達到結構性減稅政策的預期目的。目前民營經(jīng)濟特別是個體工商戶，費重稅輕、整體負擔過重的問題仍然未能從根本上得以解決。

四、結構性失衡對貨幣政策的影響

結構性減稅政策是一項積極的財政政策，作為政府宏觀調(diào)控的主要工具，財政政策與貨幣政策均應服務于共同的國家宏觀調(diào)控目標，因此，財政政策與貨幣政策應該是相互補充、互相配合的，以期形成政策合力，實現(xiàn)統(tǒng)一的國家宏觀調(diào)控目標。但是結構性減稅的“結構性失衡”導致了國家宏觀調(diào)控的“左右手”配合失靈，在一定程度上加大了貨幣政策的調(diào)控壓力，使宏觀經(jīng)濟發(fā)展的不確定性增加。

（一）不利于金融資源優(yōu)化配置

據(jù)統(tǒng)計，在2008—2010年結構性減稅政策大規(guī)模實施期間，固定資產(chǎn)投資近8成來自鋼鐵、有色金屬、電力、煤炭等“兩高一資“行業(yè)。由于高耗能、高污染行業(yè)的利潤仍比較高，信貸資產(chǎn)質(zhì)量總體較好，加之行業(yè)固定資產(chǎn)投資和生產(chǎn)高速增長，使得銀行信貸資金在這些行業(yè)大量集中。信貸投放過度集中易導致信貸資金在企業(yè)、行業(yè)間分布失衡，并直接導致信貸風險的進一步加劇。這必然對緩解信貸資金供求結構性矛盾、優(yōu)化金融資源配置的調(diào)控目標形成沖擊。

（二）不利于通貨膨脹目標實現(xiàn)

結構性減稅政策未改變我國流轉(zhuǎn)稅“一支獨大”的局面，以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結構依然存在，客觀上造成了稅負由生產(chǎn)地向消費地的轉(zhuǎn)嫁，而政策原因使發(fā)達地區(qū)成為生產(chǎn)集中地，相對而言，欠發(fā)達地區(qū)則成為消費集中地。而結構性減稅政策的稅收優(yōu)惠主要集中于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，加重了區(qū)域間的稅負失衡，造成社會資金向相對低稅負的東部地區(qū)流動。這種影響積累到一定程度，后果就是東部區(qū)域貨幣供應量超過該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展需要，形成地區(qū)性通貨膨脹。

五、建議

如果說結構性減稅政策初期的出發(fā)點是想通過納稅人實質(zhì)稅負水平的下降刺激經(jīng)濟增長的話，那么后金融危機時代結構性減稅政策要立足長遠的戰(zhàn)略考慮，更應注重發(fā)揮稅收政策結構性調(diào)整的作用。

（一）推動“增值稅擴圍改革”

“增值稅擴圍改革”即采用擴大增值稅范圍的方式來替代營業(yè)稅，有利于解決增值稅和營業(yè)稅并行引發(fā)重復征稅問題，促進生產(chǎn)要素順暢流動，為產(chǎn)業(yè)分工細化提供公平、中性的稅制環(huán)境。通過稅制設計，在減少增值稅、營業(yè)稅總體稅負的前提下，推進“增值稅擴圍改革”，降低間接稅比重，對經(jīng)濟主體是一個長期利好政策。2013年，“增值稅擴圍改革”在山東試點，此項改革能否對推動現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展、優(yōu)化稅制結構產(chǎn)生綜合效果，值得期待。

（二）進一步拓展結構性減稅內(nèi)涵

近年來，山東省對各類行政事業(yè)性收費項目進行了全面清理，取消了200余項行政事業(yè)性收費項目，但是非稅收入在公共財政預算收入中的比重依然超過兩成，與同為東部大省的江蘇、浙江相比，減負空間依然很大。因此，下一步的結構性減稅改革應該綜合考慮稅外各種收費，清理和取消非稅收入，加強對非稅收入的征管，相對地把結構性減稅范圍向非稅收入擴展，提高減負的程度。

（三）與其他政策形成合力

結構性減稅政策本身是一種“反周期”操作，國家從宏觀角度，將短期的反周期調(diào)節(jié)與促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長相結合，實施宏觀調(diào)控與推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，能夠有力地促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。但稅收政策有其自身的特點和傳導機制，從西方宏觀經(jīng)濟學派關于稅收政策的爭論可以看出，稅收政策的有效性是不確定的。從目前政策的實際執(zhí)行效果看，雖在一定程度上拉動了投資增長、提升了消費能力、緩解了出口下滑，但在優(yōu)化稅制結構、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式等方面仍較為乏力。因此，稅收政策要注意和其他宏觀經(jīng)濟政策的配合，提高政策實施的協(xié)調(diào)度，強化結構性減稅政策效果。

（四）加強引導和管理，確保減稅政策執(zhí)行到位

針對結構性減稅政策實施范圍廣、涉及納稅企業(yè)眾多的實際情況，稅務部門應充分利用各種宣傳媒介，積極開展有針對性的宣傳活動，使納稅企業(yè)能夠全面了解減稅政策內(nèi)容，引導納稅人用足、用好稅收政策，保證政策執(zhí)行落到實處。同時，還應認真做好政策實施效果的反饋工作，密切跟蹤和監(jiān)控政策實施情況，一方面杜絕減稅政策實施不到位，另一方面堵塞征管漏洞，防止減稅政策走樣所帶來的稅款流失。

[1]張念明.基于稅制優(yōu)化的結構性減稅政策研究[J].中南財經(jīng)政法大學學報，2012，（3）.

[2]池巧珠，陳少暉.我國宏觀稅負的影響因素與結構性減稅的路徑選擇[J].當代經(jīng)濟研究，2013，（3）.

（責任編輯 耿 欣；校對 XS）

Since the global financial crisis in 2008，China has put forward a series of policies on structural tax reduction，which play an active role in driving investment，stimulating consumption，expanding export.However，current policies mostly focus on the short-term economic growth，and produce little effect on promoting structural changes in tax system.Instead，they increase stress on monetary policy regulations.Taking the perspective of structural tax reduction，this paper analyzes the positive effect，existing“imbalances”，and impact on monetary policy related to the implementation of current policies.Finally，this paper proposes suggestions on how to give full play to structural changes of tax policy.

structural tax reduction，imbalance，monetary policy

F810.42

B

1674-2265（2014）02-0062-04

2013-10-15

課題主持人：劉克儉

課題組成員：韓媛媛 信金花 李向群

課題主持人簡介：劉克儉，中國人民銀行濟南分行副行長。