我國集體土地征收補償程序的完善

孫 琪

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州215006）

在構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制和城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村集體土地征收涉及到國家土地資源的合理利用、耕地資源的保護和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的保障等重大問題。在人權(quán)保障日益重要的今天，構(gòu)建一套完整詳細的土地征收補償程序，不僅有利于有效制約土地征收過程中行政權(quán)的濫用，還可以保護農(nóng)民的合法權(quán)利，包括實體財產(chǎn)權(quán)利和土地征收過程中的程序權(quán)利。土地征收補償程序，是指進行土地征收補償時應(yīng)遵循的正當程序，包括征地補償?shù)木唧w操作程序，即行政征收主體在被征收主體的參與下，進行征地補償所應(yīng)遵循的步驟、時限、順序和方式，也包括征地補償?shù)木葷绦颉?/p>

一、我國集體土地征收補償程序概述

我國現(xiàn)行《憲法》對土地征收補償作出了規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈P(guān)于土地征收補償程序的規(guī)定散見于各法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中，在法律方面有《土地管理法》第46 至49 條，行政法規(guī)方面有國務(wù)院制定的《土地管理法實施條例》第25 條、第26 條，在部門規(guī)章方面，主要有國土資源部2001年制定的《征用土地公告辦法》，2004年制定的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》和《國土資源聽證規(guī)定》，2006年制定的《關(guān)于加快推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》。根據(jù)以上法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，我國的土地征收補償程序主要有以下幾個步驟：

1．補償?shù)怯?。征地方案在依法?jīng)批準并經(jīng)縣級以上政府公告后，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

2．確定補償方案。征地補償方案由有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補償、安置方案。征地補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎(chǔ)，制定補償方案應(yīng)首先進行實地調(diào)查。調(diào)查結(jié)束后，在調(diào)查的基礎(chǔ)上制定征地補償方案。[1]

3.土地補償方案的公告。征地補償方案確定以后，應(yīng)當在被征收土地所在地的鄉(xiāng)、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。公告征地補償方案是保障農(nóng)民知情權(quán)的要求，是農(nóng)民能參與到土地征收補償程序中的前提條件，便于農(nóng)民了解補償標準、補償范圍等內(nèi)容。未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)。

4.聽取被征收土地的農(nóng)民的意見。有關(guān)地方人民政府公告征地補償安置方案以后，應(yīng)該聽取被征地的農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，書面告知被征地農(nóng)民有要求聽證的權(quán)利。被征地農(nóng)村經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的，可以在征地補償安置方案公告之日起10 個工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門要求舉行聽證會。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當認真研究被征地農(nóng)村經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或其他權(quán)利人對征地補償、安置方案的不同意見。當事人要求聽證的，應(yīng)當舉行聽證會。

5．征地補償方案的審批。在聽取被征地農(nóng)民的意見或修改補償安置方案后，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償安置方案報市、縣人民政府審批，審批申請應(yīng)當附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者有關(guān)權(quán)利人的意見采納情況，舉行聽證會的，還應(yīng)當附具聽證筆錄。

6．征地補償安置方案的實施及監(jiān)督。征地補償、安置方案經(jīng)批準后，由有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。征收土地的各項費用應(yīng)當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經(jīng)濟組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢和監(jiān)督。

7．爭議的處理程序。在征地補償程序中容易出現(xiàn)多種爭議，包括征地補償安置標準爭議、補償程序爭議，也包括征地補償分配爭議等。對于補償安置方案的爭議，我國已經(jīng)形成了協(xié)調(diào)裁決、復(fù)議、訴訟等爭議解決渠道。《土地管理法實施條例》第25 條規(guī)定：“被征地農(nóng)民對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決?！?006年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加快推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》將爭議的范圍擴大到“補償安置方面的爭議”，包括對市、縣人民政府批準的征地補償安置方案有異議的；對適用征地補償安置方案涉及的對被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產(chǎn)值的認定有異議的；實行區(qū)片綜合地價計算征地補償費的地區(qū)，對區(qū)片綜合地價的適用標準和計算有異議的。并規(guī)定建立靈活多樣的協(xié)調(diào)裁決機制，借鑒《信訪條例》確立政府主導(dǎo)、社會參與、有利于糾紛迅速解決的工作機制，組織相關(guān)社會團體、法律援助機構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員共同參與，綜合運用咨詢、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，對補償安置方案和實施過程進行合法性和合理性審查。協(xié)調(diào)裁決不代替行政復(fù)議和行政訴訟，裁決決定中必須告知當事人訴權(quán)，當事人對裁決決定不服的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。對于在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地補償費分配給農(nóng)民的過程中，如果農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織之間因就土地補償費、安置補償費的分配產(chǎn)生了糾紛，應(yīng)納入民事訴訟的范疇。根據(jù)2005年最高人民法院公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1 條規(guī)定，關(guān)于承包地征收補償費用分配糾紛為民事糾紛，人民法院應(yīng)當依法受理，即村民與集體之間征地補償金的分配糾紛，村民可以向人民法院提起民事訴訟。

二、我國集體土地征收補償程序存在的問題

我國雖然已經(jīng)建立了一套集體土地征收補償程序，但離正當法律程序的要求還存在一定差距，主要表現(xiàn)為以下幾方面問題。

1．制定補償安置方案的過程缺乏公開性和參與性。土地征收補償安置方案的提出、確定基本都是由政府以內(nèi)部程序單方面作出的，農(nóng)民無法參與征地補償安置方案的制定過程，只是在征地補償安置方案確定，經(jīng)政府公告以后，農(nóng)民才知道了最終的結(jié)果。政府制定補償安置方案的過程缺乏公開性和參與性，對于被征地農(nóng)民的法律主體地位不夠重視。政府在土地征收中要么作為建設(shè)單位屬于用地方，要么作為公共利益的代表人屬于征地方，政府總是作為一方利害關(guān)系人，而且補償金是由政府支付，政府作為利害關(guān)系人單方確定補償金的數(shù)額，有違正當程序的中立性。

2．聽證程序存在缺陷?！墩饔猛恋毓孓k法》在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的基礎(chǔ)上中增加了“聽證會”的規(guī)定，其中《國土資源聽證規(guī)定》對聽證會進行了詳細的規(guī)定，可以說是征地補償程序的一大進步，但仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，《規(guī)定》中組織聽證的是政府的法制機構(gòu)，也可以是實施征收的主管機關(guān)，但均不是中立的第三方，聽證的組織者與本聽證事項有利害關(guān)系，這就違反了“自己不能做自己的法官”的自然正義原則，聽證的公正性難以得到保證。第二，《規(guī)定》中設(shè)置的聽證程序中，經(jīng)過聽證會各方發(fā)表意見、質(zhì)證、申辯并最后陳述后，聽證即告結(jié)束。聽證機構(gòu)根據(jù)聽證筆錄在聽證會結(jié)束七日內(nèi)作出對聽證會意見的處理建議，該處理建議不是在舉行聽證會過程中形成的，而是由聽證機構(gòu)根據(jù)聽證筆錄單方作出的，對于聽證會各方提出的意見，是否接受由聽證機構(gòu)自主決定。而且土地主管部門只是向上報審批時附具意見采納情況，并不向參加聽證會的各方說明理由，雖然相比于完全不說明理由有一定的進步，但仍缺乏公眾參與和公眾監(jiān)督，從而容易導(dǎo)致聽證過程流于形式。

3．被征收人補償金的分配問題規(guī)定不清晰。其他國家的土地征收補償，一般都是以土地所有權(quán)人及土地的相關(guān)權(quán)利人為補償對象，補償費直接支付給土地所有人及相關(guān)的權(quán)利人，很少發(fā)生補償費的分配問題。而我國農(nóng)村的土地實行集體所有制，根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，并由村集體經(jīng)濟組織和村民委員會進行管理。集體經(jīng)濟組織或村委會只是代表農(nóng)民管理土地，法律沒有明確具體的土地所有者?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26 條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給農(nóng)民個人。關(guān)于補償費在集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人之間如何分配，《土地管理法實施條例》并沒有明確規(guī)定。于是，在國家將補償費發(fā)放到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之后，會產(chǎn)生農(nóng)村集體對補償費的分配問題。

4．司法救濟制度不完善。在農(nóng)村集體將土地補償費分配給農(nóng)民的過程中，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織之間因就土地補償費、安置補償費的分配產(chǎn)生的糾紛，司法解釋已經(jīng)明確為民事糾紛，人民法院應(yīng)當依法受理。但土地補償款分配糾紛的司法救濟還存在困境，如當事人認為其有集體成員資格，卻沒有分配到補償款而提起民事訴訟，法院對此類糾紛是否受理存在較大爭議。審判實踐中，各地做法不統(tǒng)一，會使得部分農(nóng)村集體成員權(quán)益受損。

三、我國集體土地征收補償程序的完善

通過以上對集體土地征收補償程序存在問題的分析，本文認為可從如下幾個方面對我國征地補償程序進行完善。

1．完善補償方案的確定程序，保障公眾參與。首先，政府應(yīng)當履行告知和信息公開的義務(wù)，補償方案制定過程中的每個具體環(huán)節(jié)都應(yīng)該進行公告，以便當事人了解情況，并根據(jù)掌握的信息提出自己的意見，保障當事人的知情權(quán)。在批準征地方案并公告后，征地事務(wù)機構(gòu)開展征收調(diào)查時，可與被征收土地所有人協(xié)商征收補償?shù)木唧w標準、數(shù)額、安置途徑，充分聽取被征地農(nóng)民的意見，雙方協(xié)商的結(jié)果可以締結(jié)安置補償協(xié)議，并作為征收補償安置方案的依據(jù)。[2]其次，有效的聽證應(yīng)當是以政府讓渡一部分行政決策權(quán)力給行政相對人為前提。對于相對人提供的事實、證據(jù)和意見，土地征收行政機關(guān)應(yīng)當聽取，做成聽證筆錄，行政決定應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄作出，并向參與人說明理由，要保證聽證參與各方表達的意見能對最后的處理決定產(chǎn)生約束力，防止聽證會成為“走過場”。[3]為保證聽證會的中立性和公正性，聽證會的組織者應(yīng)當由專業(yè)的聽證官擔任。我國應(yīng)當建立一支相對獨立的、穩(wěn)定的行政聽證官隊伍，其任用、工資、考核等不受所屬機關(guān)直接控制，其應(yīng)當僅執(zhí)行聽證職務(wù)而不得從事與聽證不相容的工作，其意見應(yīng)當?shù)玫叫姓C關(guān)的充分尊重，除非有足夠相反的證據(jù)，不得隨意推翻聽證確認的證據(jù)資料和根據(jù)這些證據(jù)資料作出的建議或決定。[4]

2．明確土地征收的被征收人。我國《憲法》《土地管理法》《民法通則》等法律都規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，沒有明確規(guī)定集體土地的所有權(quán)人，由于被征收人模糊不清，所以就會產(chǎn)生土地補償費的歸屬和分配問題。在《物權(quán)法》中，明確了集體土地的代表者——村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織。其實，村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表土地征收中的被征收人并不具有正當性和可行性：集體經(jīng)濟組織實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會的代理人而不是農(nóng)民集體的代理人；村民小組始于原人民公社時期的生產(chǎn)隊，現(xiàn)在多已經(jīng)消亡；村委會在實踐中也多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人，難以真正代表農(nóng)民的意志，維護農(nóng)民的利益。“農(nóng)村土地屬于本集體成員集體所有”，理解為集體成員的共有更合適，這是一種特殊形態(tài)的共同共有，農(nóng)村集體成員基于本集體成員的資格，基于法律的規(guī)定，對共有物——集體土地共同地享有權(quán)利、承擔義務(wù)。所以，可以由村集體全體成員選舉農(nóng)民代表作為被征收人，代表集體農(nóng)民參與土地征收。對于涉及本集體成員權(quán)益的事項應(yīng)經(jīng)過被集體成員集體決定。土地補償費屬于農(nóng)民集體所有，土地補償費的分配由本集體成員共同決定。[5]如此，就能避免村委會成員截留土地補償費，挪為己用，公飽私囊。

3．完善征收補償程序的救濟程序。我國土地征收補償程序中一般容易產(chǎn)生三種糾紛，根據(jù)不同的糾紛，完善相應(yīng)的救濟制度。第一類是關(guān)于土地管理部門確定的補償標準的糾紛。對于這類糾紛，我國現(xiàn)在已經(jīng)確立了行政救濟和司法救濟。先由市、縣人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，再由批準征收的政府進行裁決，對裁決結(jié)果不服的，土地權(quán)利人可以申請行政復(fù)議或提起訴訟尋求司法救濟，救濟方式已經(jīng)比較完善。第二類糾紛是土地補償金在集體成員間分配時產(chǎn)生的糾紛。對于村民認為自己有集體成員資格，卻未包含在補償金分配范圍中而提起的訴訟，實踐中法院對是否受理該類案件存在較大爭議。在最高人民法院審判委員會對《土地承包糾紛解釋》稿進行討論后認為，農(nóng)村集體組織成員資格關(guān)系廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第42 條第（1）項規(guī)定的情形，不宜通過司法解釋進行規(guī)定，應(yīng)當建議全國人大常委會作出立法解釋或相關(guān)規(guī)定。在缺乏這個前提的情況下，人民法院還不具備解決此類糾紛的必要。[6]學者陳小君認為應(yīng)該明確集體成員資格的司法審查權(quán)，因為成員資格屬于一種民事身份權(quán)，與財產(chǎn)權(quán)密切聯(lián)系，也是直接決定集體成員能否享受集體經(jīng)濟利益的關(guān)鍵，而且審查集體成員資格已形成了普遍的司法實踐。[7]司法是保護公民權(quán)利的最后一道防線，離開民事訴訟制度的保障，農(nóng)民個體的利益必然陷于無處救濟的危險境地。集體成員資格認定是判決給付其應(yīng)得到的補償款的前提條件，為了充分保障被征地人的權(quán)益，防止在補償金分配過程中出現(xiàn)以多數(shù)人的決議剝奪少數(shù)人的權(quán)利的情形，應(yīng)當將集體成員資格的審查納入司法審查的范圍。第三類糾紛是征地補償程序中的程序違法問題。根據(jù)行政訴訟法，程序違法的后果包括：行政行為確認違法、行政行為可撤銷、行政行為可變更。對程序違法進行責任追究比較困難，因為程序違法并不一定導(dǎo)致實體上的損害，程序本身并沒有作為一項獨立的價值標準，實踐中因程序違法導(dǎo)致行政行為被認定違法的情況非常少見。應(yīng)當把程序正當性作為檢驗行為合法性的關(guān)鍵性指標，通過對程序的合法性的嚴格審查約束政府的違法行為。嚴格審查標準指基于程序的時間、地點、過程的要式性，對不符合要求的行為認定違法，用這樣嚴格的要求最大程度地體現(xiàn)出程序的價值。征地補償糾紛中是否應(yīng)當采取嚴格審查標準，以程序?qū)嶓w權(quán)利是否造成實質(zhì)性損害為標準進行判斷，具體分為損害救濟原則和比例原則。損害救濟原則指程序違法如果一開始就導(dǎo)致當事人實體權(quán)利被剝奪，就應(yīng)當采取嚴格主義審查標準。比例原則指程序違法直接侵害相對人的實體權(quán)利，并且其他程序的存在無法有效地彌補程序違法造成的侵害，則采取嚴格審查標準。[8]應(yīng)當認識到正當程序在征地補償制度中的獨立價值，程序違法如果使相對人的實體權(quán)利一開始就被剝奪，如未告知當事人參加聽證的權(quán)利，則應(yīng)認定為行政行為違法，撤銷行政行為。

[1]王興運．土地征收補償制度研究[J]．中國法學，2005，（3）：135-143．

[2]李朔，孫建平．城市建設(shè)中土地征收補償制度研究[M]．沈陽：東北大學出版社，2012：80．

[3]王錫鋅．行政過程中公眾參與的實踐[M]．北京：中國政法大學出版社，2008：14-16．

[4]王克穩(wěn)．略論行政聽證[J]．中國法學，1996，（5）：26-31．

[5]王克穩(wěn)．論我國集體土地征收中的被征收人[J]．蘇州大學學報，2003，（1）：72-78．

[6]辛正郁．關(guān)于《審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的理解與適用[J]．判解研究，2005，（4）：43．

[7]陳小君．農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J]．中國法學，2012，（1）：33-44．

[8]程潔．土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)[J]．法學研究，2006，（1）：62-78．