廣西財政支農(nóng)支出績效評價制度改進(jìn)的思考——基于農(nóng)民增收的視角*

廣西財經(jīng)學(xué)院 蔣海勇

南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院 楊清源

廣西財經(jīng)學(xué)院 李順明

全面建成小康社會的難點是農(nóng)民增收問題，這在欠發(fā)達(dá)地區(qū)顯得尤為突出。目前廣西農(nóng)民收入落后全國平均水平較多，為此，要實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的目標(biāo)就必須提升農(nóng)民增收速度?！稄V西農(nóng)民人均純收入倍增計劃》明確提出，“從2012年到2020年，努力實現(xiàn)廣西農(nóng)民人均純收入年均實際增長10.3%”，“到2020年，按當(dāng)年價廣西農(nóng)民人均純收入達(dá)1.67萬元，比2010年翻1.88番;按2010年不變價達(dá)到1.18萬元，比2010年翻1.38番，確保達(dá)到全國平均水平，與全國同步全面建成小康社會”。①廣西壯族自治區(qū)人民政府:《廣西農(nóng)民人均純收入倍增計劃》，http://www.gxzf.gov.cn/zwgk/zfwj/zzqrmzfwj/201306/t20130614_422439.htm。廣西農(nóng)民收入增速目標(biāo)要高出全國農(nóng)民收入平均增長目標(biāo)約3.6個百分點，加快農(nóng)民增收步伐將是今后廣西“三農(nóng)”工作的重點，而財政支農(nóng)項目則是重要保障。財政支農(nóng)不僅要加大投入力度，更要提高績效，這是因為財政支農(nóng)績效與農(nóng)民收入增長之間一般存在正相關(guān)關(guān)系，改進(jìn)財政支農(nóng)支出績效對提高農(nóng)民增收速度產(chǎn)生重要影響。改進(jìn)績效評價工作，將有利于提高財政支農(nóng)績效，促進(jìn)農(nóng)民增收。本文從促進(jìn)農(nóng)民增收的實際需要出發(fā)，就廣西財政支農(nóng)支出績效評價制度的改進(jìn)提出一些粗淺看法，以供政府有關(guān)部門和學(xué)術(shù)界商榷。

一、基于農(nóng)民增收的財政支農(nóng)資金績效評價要求

近年來國家不斷加大對農(nóng)業(yè)投入的目的就是為了增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，縮減城鄉(xiāng)差距。為達(dá)成2020年廣西農(nóng)民收入倍增目標(biāo)，當(dāng)前廣西財政支農(nóng)資金的使用應(yīng)以促進(jìn)農(nóng)民增收為主要任務(wù)，績效評價也應(yīng)圍繞這一主要任務(wù)來進(jìn)行，這要求:

(一)績效評價應(yīng)重點關(guān)注農(nóng)民增收效果。

西方政府績效管理理論強調(diào)對公共活動產(chǎn)生的最終影響和實際效果的評判，公共支出評價要體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向。我國財政支出績效評估的目的是為了提高資金使用效益，評價工作也應(yīng)重點考察支出項目的主要任務(wù)完成情況。根據(jù)廣西全面建成小康社會的目標(biāo)要求，農(nóng)民增收既是財政支農(nóng)資金使用要達(dá)成的實際效果，也是當(dāng)前廣西財政支農(nóng)資金使用的主要任務(wù)，因此，支農(nóng)資金的績效評價應(yīng)重點考察其促進(jìn)農(nóng)民增收的效果。財政支農(nóng)資金所涉及的面較寬，既有穩(wěn)定農(nóng)民收入補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補貼等與農(nóng)民生產(chǎn)和收入直接相關(guān)的項目，也有農(nóng)村公益事業(yè)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等間接支持農(nóng)民增收的項目。無論對哪一類財政支農(nóng)資金的績效評估，都應(yīng)注重其在促進(jìn)農(nóng)民增收方面的直接或間接的產(chǎn)出和效果。

(二)績效評價應(yīng)突出農(nóng)民的主要利益相關(guān)者地位。

利益相關(guān)者理論最早被用于討論公司治理、企業(yè)社會責(zé)任等問題，隨著公共政策的利益相關(guān)者問題為研究者所關(guān)注，利益相關(guān)者理論逐步擴展至公共部門的研究中。在績效評價方面，利益相關(guān)者理論被較廣泛地用于對企業(yè)績效評價的研究，一些國內(nèi)學(xué)者(孟凡蓉等，2008;吳國起，2011)也運用利益相關(guān)者理論研究我國財政支出績效評價問題?，F(xiàn)代社會，政府績效評價的根本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是社會福利的改進(jìn)水平和公眾的滿意程度，由各相關(guān)利益主體共同進(jìn)行評判。就財政支農(nóng)資金而言，其利益相關(guān)者是多元的，包括政府、相關(guān)政府部門、社會組織、企業(yè)、農(nóng)民等。各類的利益主體中，支農(nóng)項目的主要服務(wù)對象是農(nóng)民，利益受財政支農(nóng)資金使用的效果影響最大、最直接的是農(nóng)民，然而對資金分配、使用最缺話語權(quán)的也是農(nóng)民。因此，農(nóng)民既是主要的利益相關(guān)者又是所有利益相關(guān)者中最為弱勢的群體。為更好地發(fā)揮財政支農(nóng)資金效用，應(yīng)在支農(nóng)資金績效評價中將農(nóng)民作為優(yōu)先的利益群體，充分考慮農(nóng)民的各項利益訴求。

二、廣西財政支農(nóng)績效評價制度存在的問題

自財政部部署開展財政資金績效評價工作以來，廣西財政部門積極進(jìn)行制度建設(shè)，先后出臺了《廣西壯族自治區(qū)財政扶貧資金績效考評試行辦法》、《廣西壯族自治區(qū)財政支出績效評價暫行辦法》和《自治區(qū)本級部門財政支出績效評價工作規(guī)程(試行)》等制度文件，構(gòu)建了評價指標(biāo)，明確了評價流程、方法等，推動了各項財政支出項目績效評價工作的開展。組織開展了各類專項支出的評價工作，自2006年就開始對廣西的中央分配財政扶貧資金以及自治區(qū)本級、市、縣財政安排的配套扶貧資金進(jìn)行財政支出績效評價的試點工作，此后又開展了多項財政資金的績效評價工作，取得了較明顯的成效。但就財政支農(nóng)資金績效評價來看，現(xiàn)有的績效評價制度并沒有將農(nóng)民作為主要的利益相關(guān)者，未能充分回應(yīng)農(nóng)民增收這一當(dāng)前廣西“三農(nóng)”工作的重要任務(wù)，主要表現(xiàn)為:

(一)績效目標(biāo)細(xì)化不足。

財政支農(nóng)的績效目標(biāo)是計劃實現(xiàn)的產(chǎn)出和效果，既是績效評價的內(nèi)容也是設(shè)定績效評價指標(biāo)、開展評價的基礎(chǔ)。2011年財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)規(guī)定:績效目標(biāo)由預(yù)算部門隨預(yù)算填報，應(yīng)明確、細(xì)化且合理可行。根據(jù)財政部《辦法》的要求，廣西也就財政支出的績效目標(biāo)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。督促預(yù)算部門在申報預(yù)算時具體詳細(xì)地填寫績效目標(biāo)，是財政部門抓好項目支出績效評價的第一個環(huán)節(jié)，也是保障項目支出達(dá)成計劃效果的基礎(chǔ)。就當(dāng)前預(yù)算編制情況來看，存在要求填寫《財政支出績效目標(biāo)申報表》的項目較少，績效目標(biāo)說明簡單，對項目產(chǎn)出、效益指標(biāo)的定量分析不足等問題?？冃繕?biāo)不細(xì)化導(dǎo)致預(yù)算審核難以把關(guān)，后續(xù)績效評價工作評判依據(jù)不清，不利于績效評價的順利開展。

(二)評價指標(biāo)設(shè)計沒有突出重點。

作為衡量績效狀況的考核工具，評價指標(biāo)體系的設(shè)計是否合理對績效評價工作的效果有重要影響。西方國家較為普遍的是按照目標(biāo)管理(MBO)的SMART原則①即明確性(S)、可衡量性(M)、可達(dá)成性(A)、相關(guān)性(R)和時限性(T)。來設(shè)計績效評價指標(biāo)。我國財政部2011年發(fā)布的《辦法》規(guī)定了財政支出績效評價指標(biāo)設(shè)計要遵循相關(guān)性、重要性、可比性等五方面原則，同時給出績效評價指標(biāo)框架的參考文本。根據(jù)財政部政策，廣西出臺了相關(guān)文件進(jìn)一步細(xì)化要求，初步構(gòu)建了財政支出績效評價指標(biāo)體系。從評價指標(biāo)設(shè)計的原則和考量的內(nèi)容來看，相關(guān)指標(biāo)的設(shè)計基本符合財政支出績效評價的要求。但是，當(dāng)前廣西財政支農(nóng)急需解決的加快農(nóng)民增收的主要任務(wù)，在績效評價指標(biāo)中并沒有得到充分體現(xiàn)，表現(xiàn)為:廣西財政支出績效評價指標(biāo)體系(參考樣本)中的三級指標(biāo)權(quán)重分配平均、各項支農(nóng)支出評價中的四級指標(biāo)中反映農(nóng)民增收情況的指標(biāo)偏少、權(quán)重不高。從促進(jìn)農(nóng)民增收的視角來看，當(dāng)前的支農(nóng)支出績效評價指標(biāo)設(shè)計重點不夠突出。

(三)評價工作程序設(shè)定不利于農(nóng)民反映利益訴求。

客觀公正的評價，離不開規(guī)范、合理的工作程序。為規(guī)范財政支出績效評價工作，財政部《辦法》和廣西有關(guān)文件均對評價工作程序進(jìn)行了規(guī)范，明確了評價工作的基本流程和各工作階段的一些具體要求，對推動績效評價工作的規(guī)范開展起到了重要的指導(dǎo)作用。從相關(guān)工作程序的設(shè)計來看，農(nóng)民有可能參與財政支農(nóng)支出評價、表達(dá)利益訴求的環(huán)節(jié)僅僅是現(xiàn)場工作的調(diào)查問卷填寫工作。作為主要的利益相關(guān)者，農(nóng)民缺乏參與支農(nóng)支出績效評價的機會，無法有效地表達(dá)對財政支農(nóng)資金使用的意見，使得農(nóng)民的利益難以得到切實的保障，這不利于對財政支農(nóng)支出績效的客觀公正評價?？冃гu價的客觀公正，要以讓農(nóng)民參與的方式得到實現(xiàn)。

(四)評價結(jié)果應(yīng)用的制度保障力度不足。

財政支出績效評價要發(fā)揮提高財政資金使用效益的作用，評價結(jié)果能得到合理應(yīng)用是關(guān)鍵所在。在西方政府績效管理的發(fā)展過程中，美國、澳大利亞、新西蘭等國家制定了相應(yīng)的法律來保障績效評價的實施和評價結(jié)果的應(yīng)用。問責(zé)機制被認(rèn)為是西方國家公共部門績效管理的四大制度基礎(chǔ)之一。就當(dāng)前我國財政支出績效評價來看，雖然財政部門文件明確要將評價結(jié)果作為“改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”，②財政部:《財政支出績效評價管理暫行辦法》。但在實際工作中，由于財政部門相關(guān)文件的強制力不足，相應(yīng)的信息公開機制、獎勵約束機制等配套機制不健全，財政支出績效評價結(jié)果缺乏約束力、難以應(yīng)用的現(xiàn)象非常普遍。這種評價結(jié)果難以應(yīng)用的情況當(dāng)然也存在于財政支農(nóng)支出中，導(dǎo)致財政支農(nóng)支出績效改進(jìn)不足、導(dǎo)致農(nóng)民增收乏力。

三、廣西財政支農(nóng)資金績效評價制度改進(jìn)的建議

(一)改進(jìn)支農(nóng)項目預(yù)算績效目標(biāo)編寫要求。

為改變當(dāng)前支農(nóng)項目預(yù)算績效目標(biāo)不夠明確、細(xì)化的現(xiàn)狀，財政部門應(yīng)加強與相關(guān)預(yù)算部門的溝通協(xié)調(diào)，共同確定需要填報績效目標(biāo)的支農(nóng)支出項目，填報績效目標(biāo)的支農(nóng)支出項目范圍應(yīng)逐年增加，最終應(yīng)實現(xiàn)對支農(nóng)主要項目的全覆蓋。對《財政支出績效目標(biāo)申報表》①http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/29/content_1854881.htm.的填寫要求應(yīng)進(jìn)行修訂，要求預(yù)算部門在選擇產(chǎn)出、效益指標(biāo)時應(yīng)優(yōu)先選用可量化指標(biāo)。對于一些必須選擇定性指標(biāo)的，也應(yīng)要求進(jìn)行詳細(xì)定性描述以便于判斷。

(二)在評價指標(biāo)體系中突出對農(nóng)民增收的關(guān)注。

財政支農(nóng)支出績效應(yīng)是以農(nóng)民為主要利益相關(guān)者的各利益相關(guān)者要求滿足度條件下的整體效益最優(yōu)，因此，農(nóng)民的合理利益需求應(yīng)在評價指標(biāo)中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。當(dāng)前農(nóng)民的基本利益訴求主要包含三方面的基本內(nèi)容:收入增長、生活環(huán)境改善、社會公平。在支農(nóng)支出評價指標(biāo)體系構(gòu)建中，效益類指標(biāo)應(yīng)能較全面地體現(xiàn)農(nóng)民這三方面的利益需要?？紤]到廣西農(nóng)民增收的緊迫性，在經(jīng)濟(jì)效益的下級指標(biāo)選擇上應(yīng)以直接反映農(nóng)民收入增長情況的指標(biāo)(如農(nóng)民人均純收入增長、新增農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等)為主。同時還應(yīng)改變績效評價中對經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益權(quán)重賦值較平均的做法，增加經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和反映農(nóng)民收入增長指標(biāo)的權(quán)重賦值。

(三)在工作程序中引入農(nóng)民直接評價。

工作程序的改進(jìn)會提高評價結(jié)果的客觀公正性，有利于績效評價制度的完善。根據(jù)當(dāng)前財政支出績效評價工作流程的設(shè)計，建議在現(xiàn)場工作程序中引入農(nóng)民直接評價，讓農(nóng)民能夠直接參與支農(nóng)項目績效評價，使績效評價的組織部門、項目實施部門能直接了解支農(nóng)項目主要服務(wù)對象的意見。在具體操作上，可以采取在現(xiàn)場會中增加農(nóng)民代表及農(nóng)民代表質(zhì)詢，或者采取單獨召開項目績效評價聽證會的方式。

(四)健全評價結(jié)果應(yīng)用的保障機制。

評價結(jié)果的應(yīng)用是績效評價具有約束力的重要一環(huán)。建立相應(yīng)的保障機制，確保評價結(jié)果能得到應(yīng)用具有重要意義。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，通過相應(yīng)的立法及信息公開、問責(zé)等制度可以有效地強化政府績效評價結(jié)果的應(yīng)用。就提高廣西財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用的約束力來看，應(yīng)建立績效評價結(jié)果的強制公開制度和相應(yīng)的獎勵懲罰機制，獎懲不應(yīng)僅僅限于財政資金撥付和預(yù)算資金安排范圍，還應(yīng)對相應(yīng)責(zé)任人的工資薪金、人事任免等產(chǎn)生影響。同時，應(yīng)完善績效評價的救濟(jì)機制，使被評價者能夠就評價結(jié)果提請評價復(fù)議，以保障被評價者的正當(dāng)權(quán)益。

［1］孟凡蓉、章磊、吳建南:《基于利益相關(guān)者理論的財政支出項目績效評價——以高校某教育項目為例》，載于《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報(高等教育版)》2008年第6期，第4～9頁。

［2］吳國起:《財政扶貧資金績效管理改革研究》，財政部財政科學(xué)研究所2011年博士學(xué)位論文。

［3］劉旭濤:《政府績效管理:制度、戰(zhàn)略與方法》，機械工業(yè)出版社2003年版。

［4］王鵬:《新農(nóng)村建設(shè)背景下的財政支農(nóng)績效評價研究》，吉林大學(xué)2012年博士學(xué)位論文。

［5］包國憲、董靜:《政府績效評價結(jié)果管理問題的幾點思考》，載于《中國行政管理》2006年第8期，第23～26頁。