我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新研究

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院

李勇堅(jiān)

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新研究

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院

李勇堅(jiān)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“改革完善農(nóng)村宅基地制度”的戰(zhàn)略構(gòu)想。然而，宅基地制度的改革，不單純是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，更涉及“城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平與時(shí)際公平”問題，也涉及耕地保護(hù)與節(jié)約集約利用土地問題。本文在對我國宅基地制度的歷史沿革進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，對我國宅基地改革的典型試點(diǎn)方案進(jìn)行了深入研究，并對宅基地放開流轉(zhuǎn)可能帶來的“土地資源浪費(fèi)”、“適用范圍小”、“區(qū)域不公平”等問題進(jìn)行了討論，并創(chuàng)新性地提出了“宅基地指標(biāo)化”模式，即以權(quán)利替代實(shí)物，并引進(jìn)市場化的交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地指標(biāo)在全國范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)。研究表明，“宅基地指標(biāo)化”有利于節(jié)約集約利用土地，在更大程度上體現(xiàn)社會(huì)公平，是解決宅基地問題的一種較為理想的方案。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)；制度創(chuàng)新；宅基地指標(biāo)化

宅基地這一特定的土地使用方式，是我國土地制度的一個(gè)特殊安排。其基本特征是“兩權(quán)分離、一宅兩制、無償供給、限制交易”?！皟蓹?quán)分離”是指農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶長期擁有宅基地使用權(quán)，實(shí)行宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的制度。“一宅兩制”是指農(nóng)村宅基地制度與其之上的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度不同。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，權(quán)利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權(quán)利；宅基地之上的房屋歸個(gè)人所有，擁有完全的所有權(quán)。“無償供給”是指宅基地以無償?shù)哪Ｊ竭M(jìn)行實(shí)物配給，農(nóng)民只要符合法定條件就可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不需要支付任何費(fèi)用。“限制交易”是指相關(guān)行政規(guī)章或政府政策文件都對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。這種制度架構(gòu)，在一定的歷史時(shí)期對保障農(nóng)民的居住權(quán)與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮了決定性作用，而宅基地使用權(quán)這種以無償取得、限制交易、排斥市場機(jī)制為特征的制度模式，不但損害了農(nóng)民的權(quán)益，使農(nóng)民盡管享有數(shù)百萬億元潛在價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，卻無法獲得任何利益，也導(dǎo)致了土地的巨大浪費(fèi)，并導(dǎo)致了城市房地產(chǎn)價(jià)格的暴漲。

因此，核心的問題是積極貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行深入的制度創(chuàng)新。我們認(rèn)為，“宅基地指標(biāo)化”是未來宅基地制度創(chuàng)新重點(diǎn)。這個(gè)制度創(chuàng)新將宅基地分配與交易從實(shí)物向虛擬化轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大宅基地的經(jīng)濟(jì)功能，使其實(shí)現(xiàn)保障功能、維穩(wěn)功能與財(cái)產(chǎn)功能的統(tǒng)一。當(dāng)前，我國《土地管理法》的修改工作正在有序進(jìn)行，*《〈土地管理法〉將進(jìn)行全面修改》，網(wǎng)易新聞中心，http://news.163.com/13/1127/00/9EL7FRUD00014Q4P.html。因此，應(yīng)利用法律修改的機(jī)會(huì)，對宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行重構(gòu)。

本文按照以下方式進(jìn)行組織：第一部分對宅基地的概念及特征、我國宅基地制度的歷史沿革、所存在的問題進(jìn)行了剖析，研究指出，我國宅基地制度由于在立法思想上過分強(qiáng)調(diào)其保障功能，而忽略其權(quán)利特征與財(cái)產(chǎn)功能，已造成了較多的問題；第二部分對現(xiàn)有的宅基地改革試點(diǎn)方案進(jìn)行了評述，研究指出，現(xiàn)有的改革強(qiáng)調(diào)了宅基地的流轉(zhuǎn)功能，但是忽略了改革帶來的土地浪費(fèi)以及社會(huì)不公等問題；第三部分提出了“宅基地指標(biāo)化”制度創(chuàng)新方案，研究指出，宅基地指標(biāo)化是一種既能提高宅基地效率又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的制度，是解決宅基地問題的一種重要?jiǎng)?chuàng)新。第四部分是本文的結(jié)論。

一、我國宅基地制度的歷史沿革及其所存在的問題

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念及特征。

農(nóng)村宅基地是中國農(nóng)村土地制度特定的概念，*傳統(tǒng)的大陸法系國家有地上權(quán)的規(guī)定，但沒有宅基地之說?！罢痹谖覈鴤鹘y(tǒng)的語境里，不但包括房屋，還包括被民間或國家所認(rèn)可的一定范圍內(nèi)的與房子有關(guān)的那塊土地。參閱陳小君、蔣省三：《宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》，載于《管理世界》2010年第10期。宅基地作為專用法律術(shù)語，最早見于1962年9月27日通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，之前一般使用“地基”一詞，但迄今為止，法律并沒有對其作出確切的定義。國外類似研究主要關(guān)注的是農(nóng)村居民點(diǎn)或城鄉(xiāng)邊緣帶的用地及農(nóng)村功能改變等問題，研究內(nèi)容涉及農(nóng)村居民點(diǎn)或城鄉(xiāng)邊緣帶用地變化狀況及影響因素，耕地保護(hù)以及規(guī)劃、計(jì)劃等政策干預(yù)管制措施對農(nóng)村居民點(diǎn)增長控制的效果，鄉(xiāng)村土地整理等方面。

一般認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地。*《農(nóng)村宅基地》，360百科，http：//baike.so.com/doc/355226.html。這實(shí)質(zhì)上說明了四個(gè)方面的問題：一是宅基地的使用主體具有特定性，即本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員；二是宅基地有著特定的標(biāo)準(zhǔn)；三是用途具有特定性，即只能用于建造自己居住的房屋；四是土地性質(zhì)是農(nóng)村集體所有土地。在實(shí)務(wù)界，還強(qiáng)調(diào)了宅基地使用的集體所有特性。

在外延上，農(nóng)村宅基地既包括了曾經(jīng)建有房屋的土地、也包括曾經(jīng)建過房屋但是已經(jīng)荒廢的土地和提前流出來用作宅基地的土地這三種類型。但是，宅基地具體范圍包括哪些，在具體工作過程中仍然有爭議。在全國范圍內(nèi)，缺乏對宅基地使用范圍的明確界定標(biāo)準(zhǔn)。在地方上，有一些參照性的規(guī)定，例如，在北京，按照《地籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(北京市地方標(biāo)準(zhǔn))的規(guī)定，宅基地使用權(quán)界址線應(yīng)依據(jù)用地批準(zhǔn)界線進(jìn)行設(shè)定。沒有批準(zhǔn)界線的，以墻為界標(biāo)物的，原則上按墻基設(shè)定。

在整體功能上，農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民的居住消費(fèi)場所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的組成部分，承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種功能，在現(xiàn)有的制度架構(gòu)下，宅基地不具備投資價(jià)值，這是它與城市房產(chǎn)制度最根本的區(qū)別所在。

“宅基地使用權(quán)”是一個(gè)概念上比較模糊的術(shù)語。我國《物權(quán)法》在第一百五十二條中使用“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”一詞，但對其概念并未加以明確，對其外延與內(nèi)涵均沒有進(jìn)行明確規(guī)定。在權(quán)利性質(zhì)上，《物權(quán)法》最終按用途分類，將宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)分別設(shè)章放在用益物權(quán)編之中，規(guī)定宅基地使用權(quán)為一種特殊的用益物權(quán)。*《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施。”

從現(xiàn)有的規(guī)范性文件看，《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)土地基本術(shù)語》(GB1719231—2003)對“宅基地使用權(quán)”給出的定義為：“經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)?！?/p>

從理論上看，目前民法學(xué)界對農(nóng)村宅基地使用權(quán)概念的界定也只是停留在理論上的探究，學(xué)者們在界定與歸納“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”概念時(shí)也是各執(zhí)己見，如盲人摸象，未能全面再現(xiàn)其真正含義。綜合各類學(xué)術(shù)及實(shí)務(wù)觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施并對其行使占有、使用的用益物權(quán)。*孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》，法律出版社2003年版，第221頁。但是，孫憲忠沒有強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地的特殊性。宅基地制度作為我國特有的一項(xiàng)土地制度，具有以下特征：

1.用益物權(quán)屬性。我國《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)加以規(guī)定。但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度作為一項(xiàng)特殊的土地權(quán)利種類，它又是一種獨(dú)特的用益物權(quán)，具有其單獨(dú)具有的物權(quán)屬性。

根據(jù)物權(quán)法原理及《物權(quán)法》第117條的規(guī)定，用益物權(quán)是權(quán)利人對他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，用益物權(quán)具有占有、使用和收益3項(xiàng)權(quán)能。但是，對于宅基地的收益問題，在實(shí)務(wù)中有著很多限制。*例如，我國現(xiàn)行法律政策的相關(guān)規(guī)定，宅基地不能進(jìn)行抵押(《擔(dān)保法》第37條)，其出租也受到了很大的制約(《土地管理法》第62條)。

2.主體具有特定身份性。從現(xiàn)有的法律政策規(guī)定看，由于宅基地使用權(quán)具有福利保障性，享有這種福利的主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。因此，有權(quán)取得宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民，其他人或組織不能成為宅基地使用權(quán)的主體。

從這一屬性看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和資源優(yōu)化配置相違背的，而是一種計(jì)劃配置的模式。

3.取得的無償性。根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定，農(nóng)民只要符合法定條件就可以申請取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不需要支付任何費(fèi)用。這是因?yàn)檎刂贫仍O(shè)立的初衷就是為了給農(nóng)民提供住宅福利，是國家給農(nóng)民的基本生活保障，因而使得其合理地具有了無償使用的法律特征。*陳建：《中國土地使用權(quán)制度》，機(jī)械工業(yè)出版社2003年版，第171頁。

4.使用期限的長期性?，F(xiàn)行的法律政策對宅基地的使用期限并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。根據(jù)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界通常的理解，宅基地的使用期限是長期的。這一點(diǎn)與城市國有土地使用權(quán)的期限性質(zhì)具有明顯的區(qū)別。

(二)農(nóng)村宅基地的歷史沿革。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度歷經(jīng)了一個(gè)相當(dāng)長的形成和發(fā)展的歷史過程，起源于社會(huì)主義三大改造時(shí)期，經(jīng)過人民公社化運(yùn)動(dòng)之后，相關(guān)制度進(jìn)一步完善，最終形成了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。自從改革開放后，我國宅基地制度也有一些變化，從本質(zhì)上看，這些變化的核心在于禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地，這是朝非市場化方向的一種倒退。

1.土地改革初期的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

(1)初級合作社時(shí)期的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。在新中國成立之后，我國開始建立農(nóng)民私人所有的土地制度。根據(jù)1950年的《土地改革法》，*《土地改革法》明確規(guī)定，“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。土改之后農(nóng)民仍然擁有宅基地的所有權(quán)，農(nóng)民可以買賣、出典、出租及繼承，農(nóng)民根據(jù)法律的規(guī)定取得相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書。從總體上看，土地改革法有這么幾個(gè)特點(diǎn)：一是在制度設(shè)計(jì)上，嚴(yán)格按照保障農(nóng)民居住權(quán)理念設(shè)計(jì)；二是在分配方式上，以農(nóng)民個(gè)人為單位、平均分配、無償取得；三是確定了農(nóng)民對土地和房屋的所有權(quán)人地位，允許其買賣、出租、抵押等，農(nóng)民享有對耕地和宅基地近乎“完全”的所有權(quán)。*王旭東：《中國農(nóng)村宅基地制度研究》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2010年，博士論文。

(2)高級合作社時(shí)期的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。1956年6月30日通過的《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》第16條第2款規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”。由此可以看出，農(nóng)民仍然擁有宅基地的所有權(quán)。章程同時(shí)又規(guī)定了“公社的成員需要地基修新房的或者需要修墳地的，由公社想辦法解決”。從這一時(shí)期的實(shí)踐看，農(nóng)民仍對宅基地有完全的自由支配權(quán)和處置權(quán)。但是，高級合作社為社員分配宅地的規(guī)定標(biāo)志著宅基地使用權(quán)制度開始萌芽。

2.人民公社時(shí)期的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。在人民公社時(shí)期，農(nóng)民原有的宅基地仍然屬于農(nóng)民所有，但是，對農(nóng)民加入公社之后重新再建新房所占用的宅基地的所有權(quán)歸屬進(jìn)行了約定，即新分配的宅基地屬于集體所有。在進(jìn)入到人民公社后期，農(nóng)民私人土地轉(zhuǎn)為集體所有，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)從而也由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，集體組織無償取得了農(nóng)民土地所有權(quán)?；谶@一事實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過無償提供宅基地滿足農(nóng)民合理的居住需求實(shí)際上是作為對農(nóng)民的一種補(bǔ)償。*姜愛林、陳海秋：《新中國50多年來宅基地立法的歷史沿革》，載于《理論學(xué)刊》2007年第12期。

《農(nóng)村人民公社條例修正草案》的規(guī)定基本明確了集體組織對于農(nóng)村宅基地享有所有權(quán)，并明確了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的設(shè)立規(guī)則。1963年發(fā)布的《關(guān)于社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》(下稱《通知》)對宅基地使用權(quán)的內(nèi)容、設(shè)立、流轉(zhuǎn)等問題做出了詳細(xì)的規(guī)定，我國宅基地使用權(quán)制度在此基礎(chǔ)之上初步形成?！锻ㄖ芬?guī)定：“(一)公社成員所擁有的宅基地，不管是否有建筑物，都應(yīng)當(dāng)屬于集體所有，一律都不允許買賣和出租。但是公社成員依舊可以使用，生產(chǎn)隊(duì)必須保護(hù)公社成員的使用權(quán)，不能隨意變動(dòng)；(二)依附在宅基地上的物品，社員有處分的權(quán)利。當(dāng)房子由社員賣出后，房主也相應(yīng)的獲得宅基地的使用權(quán)，但是宅基地的所有權(quán)還是歸生產(chǎn)隊(duì)所有；(三)社員需要建新房但又無宅基地時(shí)，社員主動(dòng)向公社提出申請，然后由公社召開會(huì)議進(jìn)行討論是否同意，公社發(fā)布通知由生產(chǎn)隊(duì)一并幫助解決，但嚴(yán)禁動(dòng)用耕地，盡量利用閑散的土地?！?978年12月《農(nóng)村人民公社工作條例》(試行草案)明確指出：“農(nóng)村土地包括宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣?！睂φ氐霓D(zhuǎn)讓問題進(jìn)行了重申。

3.改革開放后的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。改革開放以來，對農(nóng)村宅基地的改革主要是在對原有制度進(jìn)行修補(bǔ)，對農(nóng)村宅基地制度的市場化改革完全停滯。因此，宅基地領(lǐng)域也成為改革開放以來市場化改革努力最小的部門。

第一，強(qiáng)化了對農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓限制。1981年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》里指出：“農(nóng)村建房用地，必須統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地?！辈⒅厣贽r(nóng)村社隊(duì)的土地都?xì)w集體所有。分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。我國《土地管理法》的數(shù)次修訂都強(qiáng)化了對基本農(nóng)田和有限的耕地資源的保護(hù)，宅基地使用權(quán)的審批制度作出了嚴(yán)格規(guī)定。

第二，對城市居民購買農(nóng)村宅基地進(jìn)行了禁止性規(guī)定。*簡單禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房，不利于城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)，不利于農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，一方面由于農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)，制約了進(jìn)城農(nóng)民定居，加大了城市發(fā)展壓力和管理難度；另一方面也制約了城市居民回流農(nóng)村進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，同時(shí)，將農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓限制于集體組織內(nèi)部，也人為增加了城市居民和農(nóng)村居民擇居上的不公平性(即村民可到城市買房而城市居民沒有這樣的資格)和房產(chǎn)處置上的不公平性。限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定也違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、消除二元體制的大政策，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不利于社會(huì)進(jìn)步。因?yàn)閺某擎?zhèn)房地產(chǎn)制度上看，基于土地國家所有基礎(chǔ)上的城市房屋，居民只有使用權(quán)，卻能自由流轉(zhuǎn)，而集體宅基地的使用權(quán)卻不能隨房屋流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移，這顯然是維護(hù)了城鄉(xiāng)差別、歧視農(nóng)民的二元體制。

在1999年之前，我國對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地是允許的。《城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法》第四條規(guī)定，城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅需要征用土地的，必須按照國家有關(guān)規(guī)定，辦理征地手續(xù)，禁止任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地建造住宅。1986年《土地管理法》對城鎮(zhèn)居民使用宅基地的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，提出：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。1991年《土地管理法實(shí)施條例》就城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)村宅基地的程序進(jìn)行了明確：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，向土地所在的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請。使用的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民代表會(huì)或者村民大會(huì)討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)；使用的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)。

基于這些規(guī)定，我國司法實(shí)踐也認(rèn)可了宅基地向城市居民轉(zhuǎn)讓的行為。最高人民法院審判委員會(huì)1984年8月30日討論通過的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》第60條規(guī)定：“村鎮(zhèn)公民之間由于買賣房屋轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)而發(fā)生的糾紛，應(yīng)根據(jù)國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》中規(guī)定的審查、批準(zhǔn)手續(xù)辦理。”第64條規(guī)定：“公民在城鎮(zhèn)依法買賣房屋時(shí)，該房屋宅基地的使用權(quán)應(yīng)隨房屋所有權(quán)一起轉(zhuǎn)歸新房主使用?！边@兩條規(guī)定確立了兩個(gè)原則：一是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移需要有規(guī)定的審查批準(zhǔn)手續(xù)；二是地隨房走的原則。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期之后，隨著城市房地產(chǎn)市場的發(fā)展，對城鎮(zhèn)居民使用或者購買農(nóng)村宅基地進(jìn)行了禁止性規(guī)定。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中明確指出：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。各地要采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。”2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“農(nóng)村住宅只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)?！?/p>

(三)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的缺陷及其所帶來的問題。

從我國宅基地制度設(shè)立的本意看，由于過分強(qiáng)調(diào)保障功能、維穩(wěn)功能，將法律的權(quán)利保護(hù)與政治任務(wù)進(jìn)行混淆，漠視宅基地的財(cái)產(chǎn)功能與資本功能，加上地方政府對建設(shè)用地市場的壟斷意愿，導(dǎo)致了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場不能發(fā)育，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

1.過分強(qiáng)調(diào)保障功能導(dǎo)致宅基地使用權(quán)性質(zhì)模糊。在保障功能導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)思想下，宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上成為了一種實(shí)物配給的生活保障。而為了保障集體所有制，這種配給制又不完全，加上政府對建設(shè)用地市場壟斷的強(qiáng)烈意愿，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)性質(zhì)的模糊性。

第一，把保障功能與維穩(wěn)功能混淆，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)性質(zhì)模糊。農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體所有即勞動(dòng)群眾集體所有，但使用權(quán)屬于個(gè)人所有。這個(gè)使用權(quán)屬于什么性質(zhì)，在法律上難于界定。從制度設(shè)計(jì)的本意看，宅基地使用權(quán)被當(dāng)做了一種解決居住權(quán)的實(shí)物保障，其保障功能沖淡了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，并使其經(jīng)濟(jì)功能基本喪失。

第二，將實(shí)物保障與其他保障混淆，把初次保障與再次保障混淆。從權(quán)利保障看，現(xiàn)有的宅基地制度強(qiáng)調(diào)了實(shí)物保障與初次保障，并將實(shí)物保障與初次保障作為唯一的一種保障制度設(shè)計(jì)。在具體實(shí)施過程中，體現(xiàn)為對宅基地的無償分配、限制轉(zhuǎn)讓、限制面積等多種措施。其弊病在于降低了農(nóng)村宅基地的使用效率，削弱了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，從而在保障農(nóng)民生存權(quán)的同時(shí)漠視了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)兼顧生存與發(fā)展，應(yīng)將生存保障性的范圍局限于農(nóng)民基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而無償獲得宅基地的分配即宅基地的原始取得方面，此后應(yīng)當(dāng)弘揚(yáng)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)，通過流通使其效率最大化。

第三，對宅基地收益權(quán)漠視。宅基地屬于民法中的不動(dòng)產(chǎn)，為集體所有。宅基地使用權(quán)是一種在集體所有的土地上創(chuàng)設(shè)繼受的用益物權(quán)。但是，這種用益物權(quán)所強(qiáng)調(diào)的是，對實(shí)物的占有與使用。從相關(guān)規(guī)定看，宅基地使用權(quán)是權(quán)利人對集體所有的土地的占有與使用的權(quán)能，但并沒有明確規(guī)定是否享有收益權(quán)。其他法律法規(guī)卻對宅基地的抵押、出租等進(jìn)行限制性規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐管理中，缺乏對宅基地收益權(quán)的相關(guān)保護(hù)，使其收益權(quán)無法得到落實(shí)。

2.過分強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)功能導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)不暢通，資本功能不能得到很好體現(xiàn)。出于對宅基地使用權(quán)維穩(wěn)功能的考慮，現(xiàn)有的法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都作出了非常嚴(yán)格的限制。這種限制，使我國宅基地交易市場的交易量相對于城市國有土地及商品房來說，交易量非常小。因此，宅基地及其上的附著物，作為農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，并未能在農(nóng)民進(jìn)城、實(shí)際城鎮(zhèn)化的過程中，發(fā)揮資本功能。

宅基地流轉(zhuǎn)不暢通的情況，違反了市場經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)交易的原則。在市場經(jīng)濟(jì)下，鼓勵(lì)交易是提高效率、增進(jìn)社會(huì)財(cái)富積累的手段，這不僅是因?yàn)橹挥型ㄟ^交易才能滿足不同的交易主體對不同的使用價(jià)值的追求；滿足不同的生產(chǎn)者與消費(fèi)者對價(jià)值的共同追求，而且因?yàn)橹挥型ㄟ^交易的方式，才能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)資源的最有效利用。根據(jù)科斯定律，在交易成本不為零的情況下，為了保障最大經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，就要利用法律來“以重現(xiàn)市場和復(fù)制市場”，也就是要強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用法律將財(cái)產(chǎn)權(quán)利重新分配給通過市場交換可以得到它們的那些人。正如波斯納所言，權(quán)利“轉(zhuǎn)讓給某些更有效使用他的人”。*R.波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，中國大百科全書出版社1996年版，第41頁。

3.公權(quán)力過度介入導(dǎo)致效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重。作為一種社會(huì)福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，而非通過市場行為交易。農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)主要是通過行政審批的方式，其獲得成本基本為零，這激起了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望。在實(shí)際管理過程中，農(nóng)村宅基地取得的監(jiān)管措施并不嚴(yán)格，批少占多，建新房也拒不交出閑置下來的老宅基地，占有多處宅基地等現(xiàn)象比較普遍，加之農(nóng)房繼承等事實(shí)行為以及祖宅不賣等風(fēng)俗習(xí)慣，導(dǎo)致一戶多宅和超標(biāo)占地現(xiàn)象較為普遍，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

2012年3月底發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》認(rèn)為，中國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。經(jīng)綜合測算與評估表明，若按照分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤活機(jī)制，全國空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝。根據(jù)九三學(xué)社發(fā)布的調(diào)查報(bào)告，我國農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度在減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，農(nóng)村每年建房占地200萬畝左右，農(nóng)民建房投入每年達(dá)到數(shù)千億元。*《中國農(nóng)村宅基地面積年增1% 四分之一住房常年無人居住》，http：//jiangsu.china.com.cn/html/jsnews/gnxw/70296_1.html。這些巨大的浪費(fèi)，都是因?yàn)檎厥褂脵?quán)市場建設(shè)過程中，公權(quán)力介入過深，使老百姓無法理性地作出決策。

4.權(quán)利不完全導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)效能無法發(fā)揮出來。據(jù)估算，2010年我國農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬公頃，即2.46億畝，這2.46億畝中，大部分土地(約2億畝)屬于農(nóng)村宅基地。而據(jù)國土資源部公布的消息，2013年全國土地出讓面積和合同成交價(jià)款分別為143 569萬平方米和4.1萬億元，每畝的價(jià)格約為190萬元。也就是說，這2億畝宅基地的價(jià)值超過300多萬億元。但是，由于現(xiàn)有的體制桎梏，這百萬億元價(jià)值的資產(chǎn)基本屬于沉寂狀態(tài)。根據(jù)《2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2013年，我國農(nóng)村居民人均純收入8896元，按7億農(nóng)民計(jì)算，農(nóng)民辛苦一年所獲得的純收入約為6.2萬億元。而價(jià)值超過300多萬億元的宅基地，如果實(shí)現(xiàn)年回報(bào)率5%，就可以達(dá)到15萬余億元，這部分收入落實(shí)到農(nóng)民手中之后，我國城鄉(xiāng)差距將大幅度縮小。但是，實(shí)際上，在農(nóng)民的整體收入中，來自財(cái)產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，這和農(nóng)民擁有的巨量潛在財(cái)產(chǎn)是非常不相稱的。

二、現(xiàn)有農(nóng)村宅基地改革思路檢討

從我國宅基地使用權(quán)改革方向看，自黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益，允許農(nóng)民參與集體土地開發(fā)的非公益項(xiàng)目”，到十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”，全國各地都積極進(jìn)行了宅基地制度改革的各種試點(diǎn)。

(一)各地宅基地改革試點(diǎn)的思路分析。

在中央提出農(nóng)村建設(shè)用地改革大方向的前提下，各地結(jié)合中央提出的方向性規(guī)定，各地對宅基地改革進(jìn)行了探索。

1.成都市農(nóng)村土地綜合改革模式。成都作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，對農(nóng)村宅基地改革進(jìn)行了大量的探索。

在成都，首先作出探索的是溫江自2006年開始試點(diǎn)的“雙放棄”模式。*② 郭曉鳴等：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革——基于成都實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)證研究》，科學(xué)出版社2012年版，第53頁。“雙放棄”指放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)溫江市鼓勵(lì)農(nóng)民城鎮(zhèn)化并加入社會(huì)保險(xiǎn)的兩個(gè)實(shí)施細(xì)則規(guī)定，溫江市不以耕地收入為主要收入的農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)后，可以在一定面積范圍內(nèi)(一般為四十五平方米)按照安置價(jià)格購買城市住房并取得城鎮(zhèn)戶口和社會(huì)保險(xiǎn)。②溫江市在農(nóng)村地區(qū)建立股份經(jīng)濟(jì)合作社，將這些農(nóng)民自愿放棄的集體所有的宅基地和耕地股權(quán)化，將農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)股份化，農(nóng)民自動(dòng)成為股東，政府或者企業(yè)將這些宅基地和耕地在不改變原性質(zhì)和用途的情況下建立商業(yè)用房用于出租。將所得收益進(jìn)行兩次分配。首先按照出租成本對農(nóng)民進(jìn)行首次分配，然后在提取了公積金和風(fēng)險(xiǎn)基金后按照紅利和股權(quán)對農(nóng)民再次進(jìn)行分配，保障了失地農(nóng)民的生活。*在實(shí)施過程中，溫江區(qū)按照“大統(tǒng)籌、大集中”的思路，對農(nóng)民“雙放棄”后的宅基地和耕地實(shí)施整理，推進(jìn)土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。主要針對已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非農(nóng)收入、又有宅基地和耕地的農(nóng)戶，申請雙放棄后由當(dāng)?shù)卣块T進(jìn)行核查批準(zhǔn)后獲得一定補(bǔ)償，入住政府出資統(tǒng)一建設(shè)的集中居住點(diǎn)，戶口變成居民，進(jìn)入失地農(nóng)民社保系統(tǒng)。為確?！半p放棄換社保”工作的持續(xù)性，溫江區(qū)強(qiáng)化配套措施。一是實(shí)施“安居工程”，確保農(nóng)民進(jìn)城有去處。2006年開始，該區(qū)啟動(dòng)并建設(shè)新居工程和新型社區(qū)，吸納入城農(nóng)民。轉(zhuǎn)移農(nóng)戶可按政府規(guī)劃要求在全區(qū)范圍內(nèi)購買集中居住區(qū)的定向安置居住房，人均35平方米以內(nèi)的按安置價(jià)購買，每平方米與商品房的差價(jià)由區(qū)政府補(bǔ)貼給接收鄉(xiāng)(鎮(zhèn));進(jìn)城自主購房的，人均35平方米以內(nèi)按所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))定向安置居住房安置價(jià)與成本價(jià)的差價(jià)給予補(bǔ)貼，應(yīng)征的個(gè)人購房契稅由區(qū)政府全額補(bǔ)貼，并免收產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)。二是實(shí)施“樂業(yè)工程”，保障遷居農(nóng)民住得穩(wěn)。加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，推行培訓(xùn)券等補(bǔ)貼辦法，擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程實(shí)施規(guī)模，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗和適應(yīng)城市生活的能力。這種模式建立在宅基地開發(fā)價(jià)值較大的基礎(chǔ)上。

2008年“5·12”地震之后，成都推出了“宅基地上聯(lián)建房屋模式”。根據(jù)成都市出臺的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)恢復(fù)發(fā)展扶持居民安居置業(yè)的意見》和《成都市關(guān)于堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見》等文件，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與災(zāi)后農(nóng)房的聯(lián)建，即由受災(zāi)村民提供自己的宅基地同出資人聯(lián)合，完成農(nóng)房修建，政府按照投資者和農(nóng)戶的建設(shè)約定分割辦理土地使用證、房產(chǎn)證，保證雙方權(quán)益。其具體操作程序是，農(nóng)民以本戶宅基地使用證向所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出聯(lián)合建房申請，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，將其合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余的集體建設(shè)用地交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)；農(nóng)戶與聯(lián)建方建房選址經(jīng)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估合格后，按規(guī)劃許可及規(guī)劃用地條件和流轉(zhuǎn)合同實(shí)施聯(lián)合建設(shè)；待聯(lián)合建房竣工驗(yàn)收合格后，農(nóng)戶和聯(lián)建方共同向市(縣)國土資源局提出土地登記申請，市(縣)國土資源局對農(nóng)戶的原宅基地使用證進(jìn)行變更，對農(nóng)戶仍頒發(fā)宅基地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方頒發(fā)集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅，土地使用年限參照國有建設(shè)用地出讓年限確定。由于出資的聯(lián)建方一般為城里人，事實(shí)上已經(jīng)變相突破了宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的規(guī)定，聯(lián)建方取得房屋所有權(quán)后，其轉(zhuǎn)讓不應(yīng)再受到限制。由于這種模式可能導(dǎo)致變相的房地產(chǎn)開發(fā)，已于2009年年底被叫停。

聯(lián)建政策被叫停之后，2009年，成都推動(dòng)了土地銀行模式，“土地銀行”具體運(yùn)作模式是指政府出面組織，把某一區(qū)域農(nóng)民的承包地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，以及“拆院并院”之后的農(nóng)民宅基地使用權(quán)分類整合，“零存整貸”，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；纬?。2009年之后，在成都一些區(qū)市縣，農(nóng)房已經(jīng)被默許在本行政區(qū)域內(nèi)自由交易，但其購買對象限定在本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民。在積極試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，成都還在“兩房一權(quán)”抵押融資等方面進(jìn)行了新的突破。*兩權(quán)一房包括土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋。農(nóng)村房屋抵押融資的前提條件是借款人要保證設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼鏊翼氄鞯盟谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。在整體思路上，成都市對以“兩權(quán)”的抵押融資做了“三不”的限制，即不轉(zhuǎn)移土地占有、不改變土地用途、不改變土地所有權(quán)性質(zhì)。此外，集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押融資還附加了所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意的要求(依法流轉(zhuǎn)后取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)除外)。農(nóng)村房屋抵押融資則以“一保一同”為前提條件，即借款人要保證設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼鏊?，且須征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。成都市文件要求，必須確保借款農(nóng)民失去抵押房屋后，依然有適當(dāng)?shù)木幼鏊Ｔ谵k理農(nóng)村房屋抵押時(shí)，宅基地使用權(quán)需變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)。

2.重慶農(nóng)村土地交易模式。重慶在宅基地改革方面最有特色的是“地票模式”。

地票置換模式是指經(jīng)過合理規(guī)劃，農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上將自己的宅基地使用權(quán)等集體所有權(quán)的土地置換為貨幣、房產(chǎn)及其他更小面積宅基地等。政府或者企業(yè)將農(nóng)民的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，使之成為耕地，在保持原有所有權(quán)和用途不變的前提下增加建筑用地功能。經(jīng)過有關(guān)土地管理部門驗(yàn)收合格后頒發(fā)地票，一張地票即代表一份建設(shè)用地指標(biāo)。2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所成立，宅基地置換所獲得的地票可以在土地交易所公開拍賣上市交易。

這使地票具有高流通性，交易面廣，價(jià)格平等的優(yōu)點(diǎn)。但是，地票模式的核心在于交易所得的收益如何分配呢？在實(shí)踐中，宅基地置換所得收益中小部分用于交易成本，大部分由于對換地農(nóng)民的住房補(bǔ)償和購買新房的補(bǔ)貼以及上繳集體經(jīng)濟(jì)組織的費(fèi)用。但這種置換方式是以農(nóng)村土地置換出建設(shè)用地為前提，監(jiān)督不到位可能會(huì)造成土地用途改變。

3.天津宅基地?fù)Q房模式。宅基地?fù)Q房指在國家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建造有特色，適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。目前，對“宅基地?fù)Q房”尚無一個(gè)嚴(yán)格的法律定義，從全國各地的操作實(shí)踐來看，大都是采取如下兩種方式運(yùn)行的：一種是在土地利用總體規(guī)劃范圍之內(nèi)，為了節(jié)約集約用地，將分散的自然村落撤并，引導(dǎo)村民集中居住，將村民原先分散的宅基地置換出來，重新在集體所有的土地上另辟新址建房；另一種是在政府主導(dǎo)下，農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。目前，上海、天津、嘉興、成都等地都在進(jìn)行宅基地?fù)Q房的試點(diǎn)工作，比較有代表性的是天津模式。天津"宅基地?fù)Q房”的方式是村民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，而節(jié)約下來的土地整合后再通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。新的小城鎮(zhèn)，除了村民的住宅區(qū)外，還規(guī)劃出一塊商務(wù)區(qū)或經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，用未來這部分土地的出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金和增加就業(yè)崗位，并用于農(nóng)民的社會(huì)保障，把農(nóng)民也納入社會(huì)保障體系之內(nèi)?！罢?fù)Q房”后，耕地并沒有減少，原有的農(nóng)民土地承包關(guān)系沒有改變，農(nóng)民仍可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或是將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。天津宅基地?fù)Q房項(xiàng)目的資金來源是先以土地出讓收益權(quán)質(zhì)押方式由銀行貸款解決，而置換出的經(jīng)營性用地以招標(biāo)拍賣掛牌有償出讓，政府收益部分(財(cái)政稅收)返還于小城鎮(zhèn)建設(shè)。

宅基地?fù)Q房、集中居住后，村民的原房屋價(jià)值得以大幅度體現(xiàn)，村民的財(cái)產(chǎn)性收益增加，有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，盤活土地資源，解決農(nóng)村就業(yè)，改善村民居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量。但此種模式也有較多問題。比如：農(nóng)民集中居住后，水、電、氣、物業(yè)服務(wù)費(fèi)等生活成本增加，集中居住區(qū)可能離承包地較遠(yuǎn)，村民的交通等成本也相應(yīng)增加，耕作變得不盡方便。同時(shí)，村民原有的一些家庭產(chǎn)業(yè)經(jīng)營在集中居住后也變得不可能，部分農(nóng)民的家庭收入可能下降。此外，集中居住區(qū)的房屋是安置給特定的農(nóng)民，禁止從事變相的房地產(chǎn)開發(fā)，但在各地實(shí)際運(yùn)行過程中，集中居住修建的房屋除了安置農(nóng)民外，往往還有剩余，一些建設(shè)單位將其對外出賣，獲取利潤。在適用范圍上，宅基地置換、集中居住這種方式并不適合在全國推廣，它主要適用于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，或是有產(chǎn)業(yè)支撐的村落。

(二)試點(diǎn)過程所獲得的經(jīng)驗(yàn)。

從現(xiàn)有的試點(diǎn)看，讓宅基地動(dòng)起來、活起來，是現(xiàn)有宅基地制度改革的一個(gè)重要方向。其核心在于“農(nóng)村宅基地的實(shí)物流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)”。由于現(xiàn)有的法律政策限制，大部分試點(diǎn)都沒有明確宅基地可以直接上市流通，而是以各種名義實(shí)現(xiàn)宅基地的轉(zhuǎn)讓。通過試點(diǎn)，獲得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

1.試點(diǎn)證明了農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革不會(huì)引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)問題?，F(xiàn)有的宅基地政策在限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，主要是基于以下三點(diǎn)考慮：

第一，避免農(nóng)民受到強(qiáng)勢群體的掠奪。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，開禁農(nóng)村宅基地交易，真正的受益者不是普通的農(nóng)民，而是中國社會(huì)的強(qiáng)勢群體，包括有本事分到多處或超標(biāo)準(zhǔn)宅基地的農(nóng)民，有能力在農(nóng)村買地蓋房的城里人，還有從事房地產(chǎn)的行業(yè)的商人、掮客和投機(jī)者等。

通過試點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)，只要不存在強(qiáng)買強(qiáng)賣，交易是雙方都有獲益的。我國農(nóng)民經(jīng)過了二十多年的市場經(jīng)濟(jì)洗禮，農(nóng)產(chǎn)品市場化生產(chǎn)經(jīng)營也有了三十多年歷史，已漸漸適應(yīng)了市場規(guī)則，那種認(rèn)為農(nóng)民不懂市場規(guī)則的觀念已落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)。相反，由于限制農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，普通農(nóng)民因?yàn)槠湔責(zé)o法流通而使房屋價(jià)值也受到低估，更因?yàn)槠鋸?qiáng)烈的身份屬性而限制了其遷徙和轉(zhuǎn)化為城市人口的自由。農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)宅基地的價(jià)值，只有坐等拆遷一條路，而拆遷往往只發(fā)生于城市近郊區(qū)，而且也是農(nóng)民受到損害一個(gè)重要方面。

因此，以避免農(nóng)民受到強(qiáng)勢群體的掠奪而禁止宅基地流轉(zhuǎn)的說法并不能成立。

第二，避免農(nóng)民流離失所，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果允許農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，一旦農(nóng)民進(jìn)城打工無法在城市立足就會(huì)流離失所。從已有試點(diǎn)看，各地雖然模式不一，但是，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)之后，并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的社會(huì)問題。也就是說，禁止農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的立法出發(fā)點(diǎn)，即維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，或者避免農(nóng)民流離失所，都不能成立。這為下一步全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新打消了政治顧慮。

第三，為了實(shí)現(xiàn)政府對土地一級市場的壟斷，獲得資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國通過限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，確保了地方政府作為建設(shè)用地一級市場唯一供應(yīng)者，使土地價(jià)格一路走高。地方政府通過土地交易獲得了巨額的資金，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面提供了財(cái)源。但是，事實(shí)證明，這種政策已造成了我國城市化過程中房價(jià)高企、社會(huì)不公、半城市化等諸多問題。通過各地試點(diǎn)案例分析，通過宅基地使用權(quán)制度改革，使農(nóng)民真正落戶城市，穩(wěn)定房地產(chǎn)供應(yīng)與需求，能夠?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來更大的利益。

綜上所述，試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的社會(huì)后果的擔(dān)憂并不能成立。

2.宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新過程中，可以通過制度設(shè)計(jì)，農(nóng)民的利益能夠得到很好地保護(hù)。例如，在成都與重慶的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的利益得到了較好地保護(hù)。而確權(quán)、頒證等基礎(chǔ)工作，對搞好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。尤其是在試點(diǎn)過程中，通過確權(quán)、頒證，解決了農(nóng)村宅基地的邊界問題，明確了宅基地的測量規(guī)范、范圍等實(shí)際操作問題，為大規(guī)模的普及宅基地流轉(zhuǎn)提供了充分的工作經(jīng)驗(yàn)。

3.宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新，需要建立各種配套措施。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新，涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、最低生活保障、住房保障等問題。在試點(diǎn)過程中，各地都出臺了配套政策措施。又如，重慶的宅基地流轉(zhuǎn)，制訂了一系列的配套措施，使宅基地流轉(zhuǎn)能夠順利進(jìn)行。以九龍坡為例，在農(nóng)民變市民后的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、最低生活保障等問題上，九龍坡區(qū)的農(nóng)民與城市人一樣，享受到各項(xiàng)社會(huì)保障制度。一是子女入學(xué)。區(qū)教委以農(nóng)民變市民人員實(shí)際居住地就近安排其子女入學(xué)。其子女在九龍坡入學(xué)的，繼續(xù)享受農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策。二是就業(yè)扶持。農(nóng)民變市民人員中有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)愿望的適齡勞動(dòng)者，由區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門免費(fèi)提供職業(yè)技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹;符合條件的可享受小額擔(dān)保貸款、就業(yè)再就業(yè)援助等政策。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民變市民人員在單位就業(yè)的，由用人單位統(tǒng)一參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn);未就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員按自愿原則，規(guī)定分類參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于入保門檻更低，農(nóng)民也可選擇農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。四是最低生活保障。農(nóng)民變市民人員符合城鎮(zhèn)低保規(guī)定的可納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障。

又如，廣東南海市自1992年開始就探索試點(diǎn)土地股份制，將農(nóng)民的土地變?yōu)楣蓹?quán)，以股權(quán)保障農(nóng)民的收益。*南海土地股份制的具體做法包括：(1)分區(qū)規(guī)劃。即把全區(qū)肥沃的土地劃定為農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并改分包經(jīng)營為投包經(jīng)營;把靠近城鎮(zhèn)及公路的土地或山坡地劃定為工業(yè)發(fā)展區(qū);把靠近村莊的土地劃定為商業(yè)住宅區(qū)。(2)土地及集體財(cái)產(chǎn)作價(jià)入股。作價(jià)入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(qū)(現(xiàn)行政村)或經(jīng)濟(jì)社(現(xiàn)村民小組)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營。在股權(quán)設(shè)置上，以社區(qū)戶口為準(zhǔn)確定配股對象，大部分村社設(shè)置了基本股、承包權(quán)股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股等多種股份。(3)股利分配和股權(quán)管理。成立村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)，將村委會(huì)的公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能相分離，負(fù)債通過村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)獨(dú)立法人按照市場化和相關(guān)法律程序解決。同時(shí)，宅基地流轉(zhuǎn)一般都與土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一起改革，并與農(nóng)民融資等問題綜合起來考慮。*例如，棗莊市的具體做法是：給每個(gè)承包戶發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)民以土地使用產(chǎn)權(quán)入股加入合作社，使土地的使用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到合作社，合作社以土地使用產(chǎn)權(quán)向銀行作抵押進(jìn)行貸款。同時(shí)，他們在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府設(shè)立土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，為土地使用權(quán)入股和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行評估和提供交易平臺。在棗莊，土地開始變成資本，“死地變成了活錢”。徐莊土地合作社用土地使用產(chǎn)權(quán)證作抵押，從農(nóng)信社得到了30萬元貸款，用于采購急需的化肥。滕州市滕忻龍珠大棗合作社以土地使用產(chǎn)權(quán)證做抵押，從信用社貸款40萬元，規(guī)劃建設(shè)一座100噸恒溫庫，并新上一條大棗加工生產(chǎn)線。

(三)單純推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可能帶來的問題。

從現(xiàn)有的改革試點(diǎn)看，政策的核心都是重構(gòu)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。對于單純推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可能帶來的社會(huì)問題與經(jīng)濟(jì)問題，現(xiàn)有的研究并不充分與深入，反而是提出了一些似是而非的問題。

1.對現(xiàn)有研究的分析?，F(xiàn)有研究認(rèn)為，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，主要有以下三種理由，我們認(rèn)為，這三種理由都不能成立。

理由一：宅基地分配以保障農(nóng)民生存權(quán)為價(jià)值取向。

我們認(rèn)為，禁止農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓不一定就保護(hù)了生存權(quán)。以例為證：農(nóng)民甲某因患重病急需治療，但卻無從籌措資金來支付手術(shù)費(fèi)，甲某尚有一處宅基地和其上的房屋，在此種情形下，禁止農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓就是否就保護(hù)了甲某的生存權(quán)呢？事實(shí)上，筆者認(rèn)為，將保障農(nóng)民的生存權(quán)和限制農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓建立必然聯(lián)系，是不正確的。

理由二：宅基地本身通過無償取得，因此，不能轉(zhuǎn)讓。

宅基地的無償取得與是否能夠轉(zhuǎn)讓并不具有直接的聯(lián)系。因?yàn)檗r(nóng)村宅基地是面向所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種福利保障，因此，其取得之后，可以作為財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

理由三，禁止宅基地自由轉(zhuǎn)讓有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。*孟勤國：《禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的正當(dāng)性和必要性》，《農(nóng)村工作通訊》，2009年12月。

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果允許農(nóng)村宅基地進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村可能將宅基地轉(zhuǎn)讓之后，流離失所，并影響社會(huì)穩(wěn)定。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是對農(nóng)民的歧視。農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)的重要主體，是一個(gè)理性的群體，同時(shí)，他們也有交易的權(quán)利。如果害怕公民個(gè)體因出賣自身的財(cái)產(chǎn)而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，那么社會(huì)最好的治理模式就是限制交易。而事實(shí)證明，限制交易的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式并不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。

從現(xiàn)實(shí)看，因農(nóng)村房屋買賣所引起的糾紛日益增多，反而產(chǎn)生了很多社會(huì)不穩(wěn)定因素。特別值得關(guān)注的現(xiàn)象是，隨著有關(guān)禁止農(nóng)村房屋買賣的政策不斷出臺，該類糾紛并沒有因此減少，反而呈上升趨勢。這是因?yàn)殡S著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地流轉(zhuǎn)活動(dòng)十分活躍，各種宅基地流轉(zhuǎn)方式和規(guī)模都有擴(kuò)大之勢。但這種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易沒有嚴(yán)格的法律保障，容易造成各種糾紛和矛盾。

從上面的分析可以看出，現(xiàn)有的研究對農(nóng)村宅基地自由轉(zhuǎn)讓問題的研究仍有待于進(jìn)一步深化，其所重點(diǎn)關(guān)心或關(guān)注的理由并不能成立。在深層方面，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所帶來的問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，然而，這些問題并沒有得到很好的研究。

第一，農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的適應(yīng)范圍非常有限。從現(xiàn)有的試點(diǎn)看，宅基地流轉(zhuǎn)主要集中在大城市周邊。事實(shí)上，以實(shí)物交易為主的宅基地流轉(zhuǎn)模式，真正能夠適用的只有城市周邊的區(qū)域。據(jù)測算，允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終受益的農(nóng)民不會(huì)超過1億人。而對于大多數(shù)處于離城市較遠(yuǎn)的偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民而言，即使允許宅基地流轉(zhuǎn)，也會(huì)因?yàn)槿狈I方而無法形成市場，宅基地的價(jià)值仍然無法得到體現(xiàn)。宅基地流轉(zhuǎn)政策對這些地區(qū)沒有太多的實(shí)際價(jià)值。

第二，宅基地自由流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部的更大不公平。事實(shí)上，農(nóng)村宅基地的價(jià)值因地理位置不同，其價(jià)值差異非常大。據(jù)調(diào)查，在北京、上海等一線城市，農(nóng)村宅基地高達(dá)1000萬元～2000萬元/畝，而遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)地區(qū)，宅基地的價(jià)值幾乎為零。允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，將會(huì)使大城市周邊的農(nóng)村居民一夜暴富，真正受益的只有城市周邊的少部分農(nóng)村居民，因而產(chǎn)生更大的不公平。

第三，宅基地自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致更大的土地浪費(fèi)現(xiàn)象。允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村宅基地的潛在價(jià)值凸顯，農(nóng)民會(huì)以各種理由想辦法多占宅基地。事實(shí)上，在現(xiàn)有的政策框架下，即使宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓，也導(dǎo)致了空心村的出現(xiàn)。*筆者所在的課題組在湖南省漣源市的調(diào)查表明，在調(diào)查樣本的三甲鄉(xiāng)柳坪村，原有570多人，隨著多人外出打工或移居漣源、婁底、長沙等城區(qū)，如今村的實(shí)際居民只剩下40多人，形成了“空心村”，村里保留了大量的破舊建筑，客觀上也導(dǎo)致了這些建筑所占用的農(nóng)村宅基地的閑置浪費(fèi)。而宅基地的自由流轉(zhuǎn)，將會(huì)加劇對宅基地的爭奪，產(chǎn)生更大的土地浪費(fèi)。

三、農(nóng)村宅基地指標(biāo)化方案的制度創(chuàng)新

從前文的分析可以看出，單純允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，不但不能解決現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度所存在的問題，反而會(huì)帶來新的問題。為了解決農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的弊端，并通過宅基地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用土地的目標(biāo)，我們建議采取“宅基地指標(biāo)化”模式。這個(gè)模式綜合基于重慶試點(diǎn)的“地票”模式，*“地票”即是在重慶市農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易的“包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)”?！暗仄薄碑a(chǎn)生于現(xiàn)狀占有的土地。將宅基地分配、復(fù)墾、交易等全過程實(shí)現(xiàn)指標(biāo)化，*重慶“地票”模式只針對現(xiàn)有的集體建設(shè)土地，而沒有考慮到增量宅基地分配時(shí)的指標(biāo)化。同時(shí)，該模式的交易局限在重慶市域范圍內(nèi)。在交易主體方面，也沒有考慮到農(nóng)民直接入市的問題。因此，在此過程中，農(nóng)民利益容易受到損害。參見重慶“地票”調(diào)查_財(cái)經(jīng)頻道_東方財(cái)富網(wǎng)(Eastmoney.com)，http://finance.eastmoney.com/news/1363,20110530138977552.html。并引進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)*清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism)，是根據(jù)《京都議定書》第十二條建立的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家合作減排溫室氣體的靈活機(jī)制。它允許工業(yè)化國家的投資者在發(fā)展中國家實(shí)施有利于發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的減排項(xiàng)目，從而減少溫室氣體排放量，以履行發(fā)展中國家在《京都議定書》中所承諾的限排或減排義務(wù)。從本質(zhì)上說，CDM是利用發(fā)展中國家減排邊際成本較低的優(yōu)勢。關(guān)于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家全球合作進(jìn)行溫室氣體減排的理念，通過市場化的手段，使農(nóng)村在節(jié)約使用宅基地的同時(shí)，還能獲得經(jīng)濟(jì)收益。

(一)農(nóng)村“宅基地指標(biāo)化”模式之要義。

1.對農(nóng)民現(xiàn)有的宅基地進(jìn)行丈量，并按照人均面積發(fā)證。我國實(shí)行宅基地“一戶一宅”的制度，*《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是，對“戶”與“宅”缺乏明確的規(guī)定，尤其是對“宅”的面積，長期沒有規(guī)定，導(dǎo)致宅基地的實(shí)際面積差異非常大。因此，在允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)之前，應(yīng)對現(xiàn)有的宅基地進(jìn)行丈量，對于超過全國統(tǒng)一規(guī)定面積的，按照全國統(tǒng)一規(guī)定的面積進(jìn)行頒證。例如，全國規(guī)定人均宅基地面積60平方米，甲村民家有三口人，宅基地面積為220平方米，則該戶所獲得的宅基地頒證面積為180平方米。

按照全國統(tǒng)一面積進(jìn)行頒證的理由是：現(xiàn)行農(nóng)村宅基地是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，通過申請的方式無償取得、長期使用。宅基地使用權(quán)具有一定的社會(huì)保障性，因此，應(yīng)該按照全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配置面積。而且，從現(xiàn)狀看，在農(nóng)村超面積占有宅基地的農(nóng)戶，大多是農(nóng)村中比較富裕的農(nóng)戶，如果允許其按照實(shí)際占有使用的面積進(jìn)行流轉(zhuǎn)，會(huì)導(dǎo)致貧富的更大分化。

2.取消農(nóng)村宅基地的實(shí)物分配制度，采取指標(biāo)化分配制度。對于實(shí)際宅基地占有使用面積不足全國規(guī)定的農(nóng)戶，或者新申請農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，不再實(shí)行農(nóng)村宅基地的實(shí)物分配，而是給予一定的宅基地使用權(quán)指標(biāo)。

例如，村民乙家有五口人，宅基地面積為200平方米，則由國家給予100平方米的宅基地使用權(quán)指標(biāo)。村民丙家有兩口人，新申請宅基地，則給予120平方米的宅基地使用權(quán)指標(biāo)。

宅基地使用權(quán)指標(biāo)有以下用途：

第一，用于在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，申請宅基地實(shí)物。在農(nóng)戶申請到實(shí)際宅基地之后，宅基地使用權(quán)指標(biāo)即告消滅。在這種用途下，宅基地使用權(quán)指標(biāo)仍然相當(dāng)于原有的宅基地?zé)o償使用制度。

第二，農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標(biāo)可以進(jìn)入到土地使用權(quán)指標(biāo)市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，購買方獲得指標(biāo)之后，即可以申請將農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地。

3.對于退出宅基地并實(shí)行復(fù)墾的農(nóng)戶，按照頒證面積，給予宅基地使用權(quán)指標(biāo)。對于農(nóng)村居民退出宅基地及建(構(gòu))筑物，并實(shí)行復(fù)墾的，按照宅基地頒證面積，給予宅基地使用權(quán)指標(biāo)。

前面三點(diǎn)確保有足夠的宅基地指標(biāo)提供給市場，為建立起全國市場提供了充分的供給。

4.相關(guān)配套措施。為了確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標(biāo)流轉(zhuǎn)能夠切實(shí)落實(shí)，應(yīng)采取以下配套政策措施：

第一，建立全國統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)指標(biāo)交易市場，所有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標(biāo)均應(yīng)在該市場進(jìn)行交易。

在當(dāng)前的條件限制下，宅基地使用權(quán)指標(biāo)的交易可以參照股票交易的模式進(jìn)行集合競價(jià)，但交易時(shí)間可以設(shè)定為每周一次。交易主體方面，供給方主要是持有宅基地指標(biāo)的農(nóng)村居民。考慮到中國的國情，為了避免對宅基地指標(biāo)的過度炒作，暫不考慮允許企業(yè)或個(gè)人入場購買宅基地使用權(quán)指標(biāo)，*在遠(yuǎn)期，條件成熟的情況下，可以考慮實(shí)現(xiàn)宅基地指標(biāo)向社會(huì)公開交易。只允許需要申請用地指標(biāo)的各級政府入場購買宅基地指標(biāo)。

第二，對現(xiàn)有常住人口在100萬人以上、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高*對于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，有待于政策制訂部門深入研究，我們建議用全國人均GDP的150%作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。的大城市實(shí)行“建設(shè)用地天花板”政策，即對這些城市原則上不再分配建設(shè)用地指標(biāo)。不再分配指標(biāo)并不代表這些城市就不擴(kuò)張了，而是需要提升其發(fā)展成本。*《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》指出，將嚴(yán)控特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模。但是，這個(gè)政策有一個(gè)非常大的問題，就是這種以行政手段硬性規(guī)定城市規(guī)模的方式，其實(shí)并非一個(gè)很好的辦法。如果這些城市需要使用建設(shè)用地的，應(yīng)購買農(nóng)村宅基地指標(biāo)。這樣，通過土地指標(biāo)的分配方式，來實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模的均衡發(fā)展。同時(shí)，這一政策措施，還為土地指標(biāo)尋找到了有效的買家，有利于土地指標(biāo)交易的活躍。

停止給經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的大城市供應(yīng)土地指標(biāo)的理論基礎(chǔ)與清潔發(fā)展機(jī)制類似，也就是說，在集約節(jié)約利用土地方面，這些大城市應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任與義務(wù)。但是，考慮到大城市在土地集約節(jié)約利用方面進(jìn)一步挖潛的空間有限。因此，允許其通過購買宅基地指標(biāo)的方式，獲得土地指標(biāo)，就如同發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家通過清潔發(fā)展機(jī)制共同完成減排任務(wù)一樣。

這一政策思路與現(xiàn)有的政策思路存在的差異是，現(xiàn)有政策(如《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》)想通過行政手段限制城市規(guī)模，來達(dá)到節(jié)約集約利用土地的目的。而市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史證明，政府人為限制城市規(guī)模往往是低效率的，因?yàn)闆]有數(shù)據(jù)表明大城市在使用土地方面更為浪費(fèi)。因此，問題的關(guān)鍵不在于給不給予大城市或者特大城市發(fā)展的機(jī)會(huì)，而是以市場手段提高其發(fā)展成本。*提高大城市發(fā)展成本，不再給予其土地指標(biāo)，體現(xiàn)的是一個(gè)時(shí)際公平的視角。在這些大城市發(fā)展的初期，其所獲得的土地等資源成本極低。例如，在深圳、東莞、浦東等地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，幾乎沒有受到過土地限制，為什么今天中西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)，政府要對其土地指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格限制呢？而后發(fā)展起來的城市，要承擔(dān)土地等資源稀缺性帶來的額外成本。因此，為了“時(shí)際公平”，不再給予大城市行政配給土地指標(biāo)，要求其以市場化方式獲得土地指標(biāo)，也是合理的。

第三，在遠(yuǎn)期，任何單位或者個(gè)人，在購買獲得建設(shè)用地指標(biāo)之后，即可在城市規(guī)劃的建設(shè)用地范圍內(nèi)，自行征地，在不違反相關(guān)規(guī)劃的前提下，自行建設(shè)。自行征地所獲得的土地使用權(quán)，經(jīng)過繳納按照基準(zhǔn)地價(jià)的計(jì)算的土地出讓金之后，即可轉(zhuǎn)換為國有建設(shè)用地。

(二)農(nóng)村宅基地指標(biāo)化的優(yōu)點(diǎn)。

從上面的分析可以看出，農(nóng)村宅基地指標(biāo)化之后，是農(nóng)村土地制度的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，也是落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革的一個(gè)重要方面。這種制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于能夠提高土地利用效率，并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平與時(shí)際公平。

第一，指標(biāo)化有利于提高土地利用效率，節(jié)約土地。我國在快速城鎮(zhèn)化、農(nóng)村常住人口不斷減少的情況下，出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地面積快速增加的情況，其根本原因在于，宅基地按照戶籍人口以無償方式進(jìn)行實(shí)物供給。對于農(nóng)村居民來說，由于取得上的無償性和缺乏具體使用年限的限制，加之留置過程中無成本性，使得村民存在濃厚的“不占白不占”心理，想盡各種辦法盡可能多占有宅基地。如果實(shí)行宅基地指標(biāo)化，則大多數(shù)不在戶籍所在地居住的農(nóng)村居民，將不會(huì)再去申請實(shí)物宅基地，而是將宅基地指標(biāo)進(jìn)入到交易市場中出賣，這樣將節(jié)約了大量土地。

第二，指標(biāo)化有利于提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并有效提升中小城市的發(fā)展能力。我國城鎮(zhèn)化的速度非?？欤琴|(zhì)量不高，其核心是大量農(nóng)民工因無法在城市購置住房而享受城市相應(yīng)的公共服務(wù)，產(chǎn)生了明顯的候鳥式城市化。*候鳥式城市化主要表現(xiàn)是人口流動(dòng)在很大程度上表現(xiàn)為單身、短期遷移，大量農(nóng)業(yè)人口雖然已經(jīng)在城市就業(yè)，但卻無法獲得當(dāng)?shù)貞艨诤拖鄳?yīng)的福利，很難在遷入地定居下來。這些人口在城市的居住都具有明顯的短期性與臨時(shí)性。這一點(diǎn)并不同于其他很多發(fā)展中國家人口流動(dòng)的永久的、家庭為主導(dǎo)的遷移。很多研究者乃至政策制訂者都提出了“讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進(jìn)城”的構(gòu)想，但是，農(nóng)民最重要的資產(chǎn)是其建造于農(nóng)村的房屋，這個(gè)房屋由于其地理位置的原因，并不值錢，因此，在現(xiàn)有的制度安排下，讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進(jìn)城幾乎不可能。而通過宅基地指標(biāo)化，農(nóng)村居民通過出賣宅基地指標(biāo)，能夠獲得進(jìn)城置業(yè)的啟動(dòng)資金。對于中小城市而言，由于其仍能夠獲得國家給予的土地指標(biāo)，其發(fā)展能力能夠很好地提升。

第三，指標(biāo)化有利于縮小城鄉(xiāng)差距與農(nóng)村內(nèi)部差距。當(dāng)前，巨大的城鄉(xiāng)差距、各地農(nóng)村之間的差距，已成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。為了縮小城鄉(xiāng)差距，我國采取了很多措施，提出了很多口號，如“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“以城帶鄉(xiāng)”、“城市反哺鄉(xiāng)村”等。在實(shí)際操作中，這些措施很難落到實(shí)處，更難形成長效機(jī)制。而通過農(nóng)村宅基地指標(biāo)化，使偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)村居民通過土地指標(biāo)交易，獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)資金，有利于其加速發(fā)展，以縮小差距。

第四，有利于我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。我國房地產(chǎn)市場已出現(xiàn)了某些不健康的信號，如一線城市房價(jià)高漲，三四線城市需求不足，房屋嚴(yán)重過剩。如何引導(dǎo)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要課題。但是，大城市受到土地指標(biāo)的限制，無法擴(kuò)大供給。稀缺的土地資源并沒有用到價(jià)值最高的地方。通過宅基地指標(biāo)化，相當(dāng)于給予農(nóng)民一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民具備到縣城或市轄區(qū)購買商品房的能力，這樣有效地激活三四線城市的房地產(chǎn)市場，并減小一線城市的房價(jià)壓力。

第五，宅基地指標(biāo)化比集約利用土地方案更具有操作性。節(jié)約集約利用土地一直是我國的一項(xiàng)基本國策，為了節(jié)約集約利用土地，2014年5月22日，國土資源部發(fā)布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》明確規(guī)定，有效控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適度增加集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)和中小城市、縣城建設(shè)用地供給，合理保障民生用地需求。我們認(rèn)為，這個(gè)規(guī)定明顯違反了其自身規(guī)定的“市場配置原則”，*該規(guī)定第二條明確提出，堅(jiān)持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。但是，從全部內(nèi)容看，除了提出要“土地價(jià)格市場調(diào)節(jié)”之外，對土地集約節(jié)約利用使用的全部都是行政手段。例如，第七條提出土地規(guī)劃控制、第十一條提出建設(shè)邊界劃定、第十五條提出建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制等，都是行政手段。在實(shí)踐中也缺乏操作性。從《規(guī)定》的內(nèi)容看，無論是特大城市還是中小城區(qū)，哪個(gè)應(yīng)該獲得更多的用地指標(biāo)，其實(shí)并不是市場說了算，而是取決于行政部門的意志。而國土資源部門等行政機(jī)構(gòu)，是否有足夠的信息與能力去評估哪個(gè)地區(qū)“集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟆?，值得懷疑。因此，可以預(yù)期，該規(guī)定最終可能跟國家限制火電項(xiàng)目一樣，成為一種部門集體尋租的工具。而宅基地指標(biāo)化，結(jié)合對100萬常住人口以上的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市停止發(fā)放土地指標(biāo)的政策，使這些城市以市場化的方式獲得土地指標(biāo)，是一種真正以市場配置為原則、具有可操作性的集約節(jié)約利用土地的更佳方案。

四、主要結(jié)論

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度”。但是，農(nóng)村宅基地制度如何改，是一個(gè)值得深入探討的問題。本文的研究表明，農(nóng)村宅基地制度的改革不能只局限在“宅基地流轉(zhuǎn)”這么一個(gè)點(diǎn)上，而應(yīng)該從宅基地的本質(zhì)功能及立法本義出發(fā)，基于“城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平與時(shí)際公平”的理念，本著嚴(yán)格節(jié)約耕地的原則，對宅基地制度進(jìn)行全面創(chuàng)新。而通過對農(nóng)村宅基地實(shí)行指標(biāo)化分配，實(shí)現(xiàn)以“以權(quán)利取代實(shí)物”，不但能夠使農(nóng)村宅基地活起來、動(dòng)起來，*可以預(yù)期，如果不實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的指標(biāo)化，那么農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，將局限于大城市周邊的區(qū)域。遠(yuǎn)離城市的區(qū)域，其宅基地流轉(zhuǎn)將極度不活躍，受益于宅基地之處將甚少。更重要的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地價(jià)值的均衡化，有利于縮小農(nóng)村因宅基地區(qū)位差異而帶來的巨大差距，有利于縮小城鄉(xiāng)差距與區(qū)域發(fā)展差距，在更高層次上實(shí)現(xiàn)公平。

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