我國土壤污染分類、政策分析與防治建議*

河北大學經濟學院

韓冬梅

農業(yè)部農村經濟研究中心

金書秦

我國土壤污染分類、政策分析與防治建議*

河北大學經濟學院

韓冬梅

農業(yè)部農村經濟研究中心

金書秦

文章指出土壤污染是一個長期、多因素、多來源的污染問題，我國目前的土壤環(huán)境保護存在政策發(fā)展滯后、缺少直接針對土壤污染管理的政策手段、相關部門職能分散、治理資金缺乏等問題。需要盡快完善土壤環(huán)境保護政策體系，劃定土壤污染的紅線，按照土壤污染類別和主體分類管理，對已有的實用技術進行評估，并盡快完善土壤污染防治與修復的資金機制。

土壤污染；防治；土壤環(huán)境保護；政策建議

今年，隨著《全國土壤污染調查公報》的發(fā)布，土壤污染問題引起廣泛關注。在自然系統(tǒng)中，土壤既是萬物生長的根本，同時也是物質循環(huán)的最終接納者，承受著人類生產與生活活動產生的大多數污染物。土壤質量與食品安全問題休戚相關，這也是其長期受到高度關注的原因。

一、土壤污染現狀

隨著城市化進程的不斷加快，城市的建設和擴張不僅侵占了大量的耕地，人口的聚集也導致了諸多的城市土壤環(huán)境問題，如土壤退化、富營養(yǎng)化、重金屬污染等。2006年，原國家環(huán)?？偩?現為環(huán)保部)與國土資源部聯(lián)合組織的土壤污染調查顯示，全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地或毀田200萬畝；*龍花樓：《論土地利用轉型與鄉(xiāng)村轉型發(fā)展》，載于《地理科學進展》2012年第2期，第131～138頁。中國水稻研究所與農業(yè)部稻米及制品質量監(jiān)督檢驗測試中心2010年發(fā)布的《我國稻米質量安全現狀及發(fā)展對策研究》稱，我國約20%的耕地受到重金屬污染；*應興華、金連登、徐霞等：《我國稻米質量安全現狀及發(fā)展對策研究》，載于《農產品質量與安全》2010年第6期，第40～43頁。2013年全國兩會期間，九三學社提出的《關于加強綠色農業(yè)發(fā)展的建議》指出，“全國耕地重金屬污染面積超過16%……”。*九三學社中央參政議政部：《關于加強綠色農業(yè)發(fā)展的建議》，2013-03-17[2014-5-16]，www.93.gov.cn/html/93gov/zt/qglh/jctaya/130317164111240211.html。2013年12月30日，在國務院新聞辦的發(fā)布會上，國土資源部副部長王世元在提到第二次全國土地調查主要數據時稱，全國中重度污染耕地大體在5000萬畝左右，已不適合耕種。這些耕地大多集中于珠三角、長三角等經濟較發(fā)達地區(qū)。據廣東2013年公布的土壤污染數據顯示，珠三角地區(qū)三級和劣三級土壤占到面積的22.8%，28%的土壤重金屬超標，其中汞超標最高，其次是鎘和砷?！熬G色和平”組織對湖南有色金屬行業(yè)與水稻鎘污染關系進行了研究，在2014年4月發(fā)布的報告《“有色”米——湖南衡東縣稻米重金屬污染調查》中顯示，以湖南衡陽市一個有色金屬工業(yè)園為例，發(fā)現園區(qū)附近的5個村的全部稻田土壤樣本中檢測出的重金屬鎘含量都超出土壤環(huán)境質量二級標準，且過半數超標準3倍以上。其稻米樣品檢出鎘含量最高的樣本超過國標近21倍。來自工業(yè)園區(qū)的廢水和廢氣是主要的污染源。*綠色和平：《“有色”米——湖南衡東縣稻米重金屬污染調查》，2014-4-24[2014-5-16]，www. greenpeace.org/china/zh/publications/reports/toxics/2014/heavy-metal/。2014年4月17日環(huán)保部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染調查公報》首次為眾說紛紜的土壤污染信息提供一個全面和權威的數據，調查結果顯示：“全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%?！?/p>

二、土壤污染分類及其來源

科學上，通常將土壤污染物分為有機污染物、重金屬污染物、放射性污染物和其他污染物四大類。其中有機污染物包括有機農藥、酚、氰化物、苯并(a)芘、石油、有機洗滌劑、有害微生物、PAHs(多環(huán)芳烴)等，除農藥以外，其他污染物大都來源于電鍍、煉油、冶金、燃油等工業(yè)排放的廢水和廢氣；重金屬污染物則幾乎全部來源于冶煉、電鍍、染料等工業(yè)排放的廢水、污泥和廢氣；放射性污染物如137Cs、90Sr等來源于原子能、核動力、同位素生產等工業(yè)廢水和廢渣、大氣層核爆炸；其他污染物包括鹽、堿、酸等則來源于紙漿、纖維、硫酸、石油、化工、酸洗、電鍍等工業(yè)排放的廢水和廢氣，*陳晶中、陳杰、謝學儉等：《土壤污染及其環(huán)境效應》，載于《土壤》2003年第4期，第298～303頁。病原體污染物主要來自含病原體的人畜糞便、垃圾、生活污水、醫(yī)院污水等，被病原體污染的土壤能傳播傷寒、痢疾、病毒性肝炎等多種疾病。*林強：《我國的土壤污染現狀及其防治對策》，載于《福建水土保持》2004年第1期，第25～28頁。

從管理或政策的角度，談論或解決土壤污染問題，首先要回答三個基本問題：哪種污染物？從哪里產生？通過什么途徑進入土壤？因此，我們從三個維度對土壤污染進行分類。

(一)按污染物特性分為持久性污染和非持久性污染。

持久性(或累積性)污染指在環(huán)境中不能或很難由于物理、化學生物作用而分解、沉淀或揮發(fā)的污染物。一般包括重金屬和持久性有機污染物(POPs)。這類污染物在土壤中長期積累，其后果可能要相當長的時間內才能反映出來。例如，我國在20世紀60～80年代生產和使用的大多數農藥品種都是屬POPs的有機氯農藥，如氯丹、七氯、毒殺芬、滴滴涕和六氯代苯等，雖然后來已經禁用，但這些農藥在土地中仍有相當量的殘留。又如日本的痛痛病20世紀60年代發(fā)生于富山縣神通川流域，直至20多年后才被證實是當地居民食用被含鎘廢水污染了的土壤所生產的“鎘米”所致。

非持久性(或非累積性)污染物指由于生物作用而逐漸減少的、可降解轉化的污染物，如氨氮、COD、BOD等污染物質。雖然非持久性的污染物不像持久性污染物的危害那么嚴重和持久，但過量的污染物進入土壤仍可導致土壤污染，進而危害環(huán)境及人體健康。以氮肥使用為例，如果施用過多，未被植物吸收，而大部分殘留在土壤中，通過分解轉化為硝酸鹽，通過食物進入人體后，轉變成具有致癌作用的亞硝胺。另外，過多的硝酸鹽通過土壤進入水體后，也會污染地下水和河流。

(二)按污染物進入途徑分為水污染、大氣污染和固廢污染。

水污染導致的土壤污染指污染物隨污水進入土壤。包括使用未處理達標的工業(yè)或生活污水灌溉農田，采用滲坑形式儲存污水，在農業(yè)生產中過量使用農藥化肥，隨灌溉過程進入土壤。

通過大氣沉降過程導致空氣中的有害物質進入土壤。如工業(yè)企業(yè)排放的二氧化硫等污染物在大氣中發(fā)生化學反應形成酸雨通過降水的方式進入土壤，導致土壤酸化現象。或者工業(yè)企業(yè)生產排放的粉塵等以空氣降塵的形式進入土壤。城市機動車輛尾氣排放的污染物或直接沉積在路面灰塵中，或通過干濕沉降在公路兩側土壤中，長期累積，也會導致公路兩側土壤受到污染。*駱永明：《中國土壤環(huán)境污染態(tài)勢及預防、控制和修復策略》，載于《環(huán)境污染與防治》2009年第12期，第27～31頁。

固廢污染導致的土壤污染途徑有：城市和農村生活垃圾的露天堆放，或垃圾在進行處理的過程中沒有進行安全填埋，垃圾中的有毒有害物質或垃圾腐爛后產生的滲濾液直接進入土壤；各種工業(yè)企業(yè)產生的工業(yè)廢棄物的隨意堆放或不安全處置，不僅占用大量土地，還會通過降水、地表徑流等方式對土壤造成污染。

(三)按污染物來源分為農業(yè)農村內生性污染和工礦、城市轉移性污染。

1.農業(yè)農村內生性因素導致的土壤污染。由于化肥和畜禽糞便等有機肥含有重金屬和有機污染物，如P肥含有Cd、Zn、Pb、Cr、As等致污元素，有機肥含有Zn、Cu等。農村地區(qū)大量存在化肥的不合理施用現象，化肥的利用率也較低(一般只有30%～40%)。我國雖然已成為世界上最大的肉、蛋生產國，但目前我國集約化畜禽養(yǎng)殖場總數的80%以上仍是小規(guī)模養(yǎng)殖場，配套設施尚不完善，環(huán)境管理水平普遍較低。畜禽養(yǎng)殖產生的畜禽糞便量大大超出農田可承載的最大負荷時，畜禽糞便中大量沒被消化吸收的有機物質，導致大部分養(yǎng)分流失進入環(huán)境，造成土壤、地表水、地下水等污染。農藥過量使用的情況在我國也十分普遍，有效利用率卻較低，*韓冬梅、金書秦：《中國農業(yè)農村環(huán)境保護政策分析》，載于《經濟研究參考》2013年第43期，第11～18頁。對土壤造成的污染往往是長期的，難以逆轉的。如六六六和DDT雖然在中國已禁用多年，但由于有機氯農藥非常難于降解，至今常能在土壤環(huán)境中檢出。*鐘曉蘭、周生路、趙其國：《城鄉(xiāng)結合部土壤污染及其生態(tài)環(huán)境效應》，載于《土壤》2006年第2期，第122～129頁。

由于地膜覆蓋具有增溫、保水、防蟲、防草等功能，從1978年從日本引進農膜覆蓋栽培技術至今，該項技術的使用大大提高了我國的農業(yè)生產方式。迄今，我國已經成為了世界上最大的農膜生產國和使用國。農膜雖然對于提高農業(yè)產量起了重要的作用，但同時由于農膜不溶解、不腐爛，廢舊農膜殘留在土壤中，破壞耕作層土壤結構，對土壤毛細管水起阻流作用，使土壤孔隙減少，降低了土壤通氣性和透水性，惡化了土壤物理性狀，導致作物減產。據統(tǒng)計，連續(xù)使用農膜2年以上的麥田會減產9%，連續(xù)使用5年的麥田減產26%，連續(xù)使用15年以后，耕地將顆粒無收。*徐玉宏：《我國農膜污染現狀和防治對策》，載于《環(huán)境科學動態(tài)》2003年第2期，第9～11頁。*彭訓廣、王彩虹、孫力等：《農用薄膜對土壤污染現狀、原因與治理對策》，載于《價值工程》2010年第4期。

農村生活固廢也已成為農村土地污染的原因之一。由于農村經濟的不斷發(fā)展，農村居民和城鎮(zhèn)居民的生活方式、消費結構等已沒有太大的差別，生活垃圾的構成與以往相比也逐漸趨于復雜化而難以自然降解。但農村的基礎設施建設在我國大部分地區(qū)還遠不如城市完善，農村各戶的生活垃圾仍是隨意堆放或者傾倒，對農村土地和河流造成極大威脅。

2.工、礦、城市轉移性污染。土地對污水有一定的凈化作用，但是如果長期利用工業(yè)和城市廢水進行盲目污灌，會嚴重污染土壤。部分缺水地區(qū)甚至將工業(yè)排放的污水作為長期的灌溉用水，工業(yè)污水中的污染物，如重金屬鎘、汞等進入土壤，進而進入農作物，對人和牲畜造成危害。我國工業(yè)固體廢棄物主要來自采掘業(yè)、化工、冶金及有色金屬冶煉等行業(yè)，這些固廢中含有各種重金屬元素，占據大面積土地，污染和破壞土壤。如湖南、遼寧、甘肅、云南等重金屬排放大省的土壤重金屬污染就來自這些地區(qū)的有色金屬的開采和冶煉。*王文興、童莉、海熱提：《土壤污染物來源及前沿問題》，載于《生態(tài)環(huán)境》2005年第1期，第1～5頁。

現代城市垃圾的化學組成復雜，含有各種重金屬和其他有害物質，隨意堆放或不安全填埋，使不能降解的污染物進入土壤和地下水。城市污水處理廠污水處理后產生的污泥中如果隨意填埋，也會對土壤造成二次污染。

根據以上對污染物類別的分析以及對環(huán)境問題的分類，結合近期相關調查和普查數據，可以看出目前我國土壤污染的總體形勢：一是污染物類型復雜，既有持久污染，也有非持久性污染，其中持久性污染由于其影響嚴重、潛伏期長、消除困難等特征逐漸成為關注和研究的重點；二是污染物進入環(huán)境的形式多元化，屬于水、空氣和固廢全方位的污染；三是污染來源廣泛，既有來自農業(yè)內部的化學物品過度投入，也有來自工礦和城市的污染轉移，但從污染物的流動鏈條來看，造成重大不良影響的主要仍是轉移性污染，其中工礦排放是主要的污染源，農業(yè)生產雖然也會導致土壤污染，但農業(yè)更多的是作為土壤污染的受影響者。

土壤污染是一個長期、多因素、多來源的污染問題，不僅有固廢，還有大氣和水；污染主體多樣化，幾乎涉及所有的社會經濟主體；污染方式不僅有直接排放導致的污染，也有通過環(huán)境作用間接轉化而來的。因此從成本的角度看，土壤污染防治仍需要注重前端防治，控制污染源排放的污染物進入土壤最符合成本有效的原則；從污染主體和污染方式的多樣化來看，土壤污染防治更適合一個綜合的污染管理政策體系，需要多領域政策的配合。

三、我國土壤環(huán)境管理現狀分析

(一)土壤環(huán)境政策發(fā)展滯后，政策分散。

我國國家環(huán)境保護政策在發(fā)展中長期主要關注的重點是水和空氣污染，后來又增加了土壤污染及固體廢棄物的污染防治方面的規(guī)定。中國的第一部《環(huán)境保護法》(1979年試行)中已有涉及土壤污染預防方面的內容，1989年修正的《環(huán)境保護法》中包含了更多條款，但直到20世紀90年代以后，隨著土壤污染導致的農產品安全等問題持續(xù)暴露，土壤保護問題才開始真正受到重視。1995年的《土壤環(huán)境質量標準》為土地建立了三個等級的標準：生態(tài)保護區(qū)、農業(yè)生產用地和森林，包括重金屬和農藥(含DDT)的限值要求(GB 15618-1995)。2008年修訂后的《土壤環(huán)境質量標準》，污染物由10項增加到76項，增加了大量的有機污染物指標，包含揮發(fā)性有機污染物、半揮發(fā)性有機污染物、持久性有機污染物和有機農藥等；標準分類由原來以農業(yè)用地土壤為主擴展到居住、商業(yè)和工業(yè)用地土壤。2014年修訂的《環(huán)境保護法》明確提出了“加強對土壤的保護”、“防治土壤污染”。

總體而言，目前我國在立法層面尚無針對土壤污染的專門法，只是在外圍有部分法律法規(guī)與土壤污染相關。我國目前與土壤污染防治有關的法律主要有《環(huán)境保護法》、《農業(yè)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《土地管理法》和《基本農田保護條例》等。這些法律法規(guī)大多是針對土地管理和利用、土地規(guī)劃及土地權屬等方面問題制定的，雖然對于土壤污染都有涉及，但都不是以土壤污染控制為主要目標。其他與土壤污染直接相關的政策則多見于有關部門階段性地出臺的一些專門的規(guī)定或指導意見，然而相對于目前的土地污染控制、修復與再開發(fā)中的實際問題，這些文件的指導作用及法律約束力還遠遠不夠。另外，在某些特殊領域的立法仍是空白，如我國目前尚未建立農膜環(huán)境方面的法規(guī)及農膜土壤殘留標準。

(二)相關規(guī)定原則性較多，針對性不強。

土壤污染主體的多樣化特征也體現在與土壤污染相關的各項外圍政策中。如《水污染防治法》規(guī)定：“利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進行灌溉，應當防止污染土壤、地下水和農產品”；《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十二條規(guī)定：“在國務院和國務院有關主管部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、基本農田保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內，禁止建設工業(yè)固體廢物集中貯存、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場。”《農產品質量安全法》規(guī)定：“農產品生產者應當合理使用化肥、農藥、獸藥、農用薄膜等化工產品，防止對農產品產地造成污染?！钡捎谶@些法律政策都不是直接針對土壤污染，因此只有原則性的規(guī)定，沒有考慮土壤污染物的特征，對于如何防止土壤污染，采取何種手段控制土壤污染，土壤污染的責任認定等都未做出明確的規(guī)定。雖然有《土壤環(huán)境質量標準》，但由于缺少監(jiān)測、核查和處罰等更細致的規(guī)定和政策平臺，對土壤污染的控制有限。

(三)管理部門眾多，監(jiān)管職能分散，且部門間權責劃分不清晰。

土壤管理的職能分散在環(huán)境保護部、國土資源部、水利部、農業(yè)部以及礦產資源管理和建設等部門。根據相關的職能規(guī)定，環(huán)保部負責土壤污染總體控制和污染監(jiān)測，具體包括：“制定土壤污染防治管理制度并組織實施，環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理，協(xié)調指導農村生態(tài)環(huán)境保護，組織指導城鎮(zhèn)和農村的環(huán)境綜合整治工作，土壤環(huán)境監(jiān)測和信息發(fā)布?！眹临Y源部統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作，具體包括：“保護與合理利用土地資源、編制和組織實施土地利用總體規(guī)劃、提供全國土地利用各種數據、承擔地質環(huán)境保護的責任、地質災害預防和治理?！鞭r業(yè)部門則負責土壤改良、農產品產地土壤安全管理、農田土壤監(jiān)測和農藥、肥料、土壤調理劑等對土壤的安全管理等，具體包括：“引導農業(yè)資源合理利用；組織農業(yè)資源區(qū)劃、生態(tài)農業(yè)和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展工作；指導農用地、漁業(yè)水域、草原、宜農灘涂、宜農濕地、農村可再生能源的開發(fā)利用以及農業(yè)生物物種資源的保護和管理；擬定農業(yè)各產業(yè)技術標準并組織實施?！彼縿t主要負責防治水土流失和土壤侵蝕監(jiān)測。礦產資源管理部門主要負責礦產資源開發(fā)所在地的土地規(guī)劃、開采礦山后土壤的修復、土地復墾。

對土壤的管理存在著多頭管理，導致土壤環(huán)境監(jiān)管職權分散或交叉、權責不明，如環(huán)保部門、國土資源部門、農業(yè)部門和水利部門均有土壤監(jiān)測的職能，且不同來源的數據如何統(tǒng)一尚缺乏法律依據和規(guī)范。*吳賢靜：《我國土壤污染防治管理體制探析》，載于《環(huán)境法治與建設和諧社會——2007年全國環(huán)境資源法學研討會(年會)論文集》(第二冊)，2007年，第698～700頁。這也導致信息發(fā)布方面的問題，如近期一系列的土壤監(jiān)測和信息發(fā)布主要由國土資源部而不是環(huán)境保護部負責。監(jiān)管職能分散也使部門協(xié)調聯(lián)動缺乏制度保障和約束機制，無法準確判定土壤污染情況和污染者排放之間的因果關系，并及時作出反應。

(四)土壤污染防治資金嚴重缺乏。

據相關數據顯示，我國受重金屬污染的農田有2000萬公頃，即使采用成本較低的植物修復法，其修復成本也要6萬億元；需要修復的廢棄礦山土地面積約150多萬公頃，每公頃污染土壤治理資金最低也要9萬元，150多萬公頃就是1400多億元。而根據《全國土壤環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間中央財政資金用于全國污染土壤修復總共只有300億元，資金缺口巨大。近年來土壤污染事件發(fā)生后的土壤污染修復及賠償費用也基本上是由政府承擔的。如2010年北京地鐵土壤污染導致工人中毒事件，相關費用最終是由北京市政府承擔。*《土壤污染修復資金缺口巨大，污染者付費制度缺失》，載于《法制日報》2014年4月14日。。

四、我國土壤污染防治相關建議

(一)完善土壤環(huán)境保護政策體系，加強相關政策間的整合。

由于土壤污染是一個綜合性的環(huán)境問題，對于涉及土壤污染的污染物管理事實上是與單環(huán)境要素污染控制和多領域污染控制管理是交叉的，所以在現行的水、空氣和固廢污染防治法中都已對相關的污染物排放控制進行了規(guī)定。在畜禽養(yǎng)殖、化肥農藥控制等方面也已有相關的政策和標準。因此，建議在未來出臺的《土壤污染防治法》中應著重于，對與土地污染相關的土地利用項目中的土壤環(huán)境影響評價、土壤環(huán)境質量控制、土壤污染風險評估(包括對人體健康或/和陸生生態(tài)影響的評估)、土壤污染責任認定及污染賠償的問責、土壤污染治理與恢復等進行規(guī)定。在土壤環(huán)境保護標準體系的完善方面，建議繼續(xù)制(修)訂土壤環(huán)境質量、污染土壤風險評估、被污染土壤治理與修復、主要土壤污染物分析測試、土壤樣品、肥料中重金屬等有毒有害物質限量等標準；制訂土壤環(huán)境質量評估和等級劃分、被污染地塊環(huán)境風險評估、土壤污染治理與修復等技術規(guī)范；研究制定土壤環(huán)境保護成效評估和考核技術規(guī)程。加強各項相關政策間的協(xié)調與整合，避免矛盾和沖突，以《土壤污染防治法》為核心，相關標準和外圍法的有效配合，構成一個全方位的、系統(tǒng)的和綜合的土壤污染政策體系。

明確各相關部門的職責分工，明確環(huán)保部門作為土壤污染防治相關的政策制定、監(jiān)測核查和信息發(fā)布等的主要部門，其他部門在其職權范圍內對水土保持、土地利用及開發(fā)等進行管理，避免部門間的矛盾和沖突，加強協(xié)調和整合。

(二)劃定土壤污染紅線，嚴防土壤環(huán)境質量退化。

從環(huán)境保護的角度，無論何種環(huán)境要素，環(huán)境保護的目標都應該使其不致退化，保持其環(huán)境質量不下降。由于土壤生態(tài)功能的恢復需要相當長的時間，技術難度大，成本高，因此防止土壤環(huán)境質量持續(xù)退化是土壤環(huán)境保護應該遵循的基本原則?？紤]到土壤環(huán)境的差異，土壤保護應該按其所屬地區(qū)生態(tài)環(huán)境、土壤污染要素的背景值和生態(tài)功能等確定不同的土壤環(huán)境質量標準。但基礎紅線是，任何開發(fā)和利用都不應導致土壤嚴重流失，不能導致土壤環(huán)境質量在現有水平上的嚴重下降。這項要求應寫入未來發(fā)布的《土壤污染防治法》中，并在《土壤環(huán)境質量標準》中予以體現。同時，制定相關的技術導則，指導地方政府根據本地情況制定相應的地方土壤環(huán)境質量標準及配套的監(jiān)測規(guī)范。

(三)區(qū)分土壤污染類別，進行有效的分類管理。

與大氣和水污染相比，土壤污染的邊界相對清晰，職責劃分相對明確，有利于分類管理以提高效率。因此，在對責任主體的認定、評估、費用承擔和管制方式等方面需要區(qū)分農業(yè)農村內生性土壤污染和工、礦、城市轉移性污染。對于工、礦、城市轉移性污染依據“污染者付費”的基本原則進行責任認定和管理，而對于農業(yè)生產和農村生活導致的土壤污染治理，地方政府仍應作為責任主體。對于農業(yè)農村內生性土壤污染防治的最佳方式仍是從源頭控制，包括：改進生產技術、推廣科學的農業(yè)種植方式、指導農民合理使用農藥和化肥；對化肥包裝袋和農膜等采取相應的回收政策等。加強農村基礎設施建設，避免生活污染物直接進入環(huán)境。對于工業(yè)和城市污染轉移導致的土壤污染，責任主體明確，可以按照一般工業(yè)點源、市政點源的管理，通過排污許可證制度保證其達標排放。

(四)對已有的實用技術進行評估。

對已有實用技術的評估可以從最簡單的方面做起。從一些相關研究或報道來看，確實存在更高效、環(huán)保的肥料或施肥方法，例如測土配方施肥。然而，這些高效肥料和技術卻一直得不到廣泛的應用，值得深思。因此，迫切需要對這些項目或技術進行全面的評估。第一步，要從科學上搞清楚，這些肥料和技術是否具有如宣傳、報道所說的高效、環(huán)保等效果，如果答案是肯定的，那么第二步就要從可操作性、成本收益等角度探究其沒有得到推廣的原因。實際上，農戶認知、施肥習慣、技術復雜程度等都是影響其采用環(huán)境友好型投入品和技術的因素。在環(huán)境友好型產品和技術的推廣過程中，應當從改變農戶認知、適應農戶種養(yǎng)習慣、簡化技術操作流程等方面入手。

(五)完善土壤污染的資金機制。

遵循“污染者付費”原則，對于工礦企業(yè)導致的土壤污染，建立科學的土壤污染賠償問責機制。另一方面，由于土壤污染修復的費用巨大，加之土壤污染易導致環(huán)境公共事件，因此政府資金仍需發(fā)揮重要的作用。農村生活生產導致的土壤污染，政府也應作為資金投入的主體?？梢越梃b發(fā)達國家經驗，建立相關的土壤污染防治與修復基金。同時，建立及完善土壤修復的市場化機制，發(fā)展土壤修復相關產業(yè)，鼓勵民間資本注入。

清華大學中國農村研究院2013年研究課題“土壤污染及防治政策”(編號：CIRS2013Y-3)；教育部中西部高校提升綜合實力計劃河北大學科研創(chuàng)新平臺：“首都經濟圈與河北發(fā)展研究”項目。

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