我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策失敗原因分析*

河北工業(yè)大學 楊 莉

我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策失敗原因分析*

河北工業(yè)大學 楊 莉

進入21世紀以來，出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、壓縮過剩與低端產(chǎn)能、抑制盲目投資等方面的考慮，我國對鋼鐵產(chǎn)業(yè)實行了以限產(chǎn)為重要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策。十多年的實踐證明，我國以往的這種限產(chǎn)政策并不成功。這背后的根本原因在于既有政策的主要目標定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢相錯位。在產(chǎn)量方面，當前中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)所面臨的主要挑戰(zhàn)是資源環(huán)境壓力，因此今后我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量政策應(yīng)該實行一個徹底的生態(tài)轉(zhuǎn)向，并圍繞此展開一整套政策體系的改革和設(shè)計。

鋼鐵產(chǎn)業(yè)；限產(chǎn)；政策；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一、我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量增長的基本歷史歷程

在改革開放之前，為了盡快建立自己相對獨立的現(xiàn)代工業(yè)體系，我們在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針指導下，依靠計劃經(jīng)濟體制，集中各種資源，對鋼鐵產(chǎn)業(yè)進行了集中、重點建設(shè)?，F(xiàn)在來看，在這一階段我國鋼鐵生產(chǎn)雖然規(guī)模上總體增長速度較快，但波動性較大、產(chǎn)品品種有限、質(zhì)量較低、耗費較高。其中，我們有過“一五”時期的跨越式飛速發(fā)展的輝煌，也有過大煉鋼鐵運動和十年“文革”時期的挫折和停滯。1949～1977年，我國粗鋼產(chǎn)量從16萬噸增長到2374萬噸。

1978年以后，我國先后對鋼鐵企業(yè)實行了擴大自主權(quán)、推行承包制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等改革，外部經(jīng)營環(huán)境經(jīng)過價格雙軌制也開始逐步趨于統(tǒng)一，市場經(jīng)濟體制開始成為推動我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動力，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)自此整體上進入了平穩(wěn)發(fā)展階段。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征的不同，此一階段基本上又可以2000年為界，大體劃分為前后兩個時期。從改革開放到20世紀末，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本特征是，在支持我國輕工業(yè)“補課式”迅猛發(fā)展的同時，也獲得了自己的新的發(fā)展機遇。1978～2000年，我國年度粗鋼產(chǎn)量從3178萬噸增長到12 850萬噸，年均增長6.56%。其中，在1996年，我國粗鋼產(chǎn)量首次破億，達到10 124萬噸，占世界總產(chǎn)量的13.5%，第一次躍居世界規(guī)模生產(chǎn)首位。進入21世紀以后，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和居民消費方式的升級，我國進入了二次重工業(yè)化階段，整體經(jīng)濟也進入新一輪經(jīng)濟增長周期。在這一階段，一方面在建材、汽車、鐵路、造船、飛機、機械等下游行業(yè)的有力帶動下，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)也隨之迎來了自己發(fā)展的黃金機遇期；同時，再加上分稅制改革后地方政府的區(qū)域競爭和要素成本暫時低價格的激勵，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模和速度不斷攀升，最終幫助自己實現(xiàn)了前所未有的高速增長的十年。2013年,我國粗鋼產(chǎn)量達到7.79億噸，占世界總產(chǎn)量的48.5%，幾乎是世界總量的一半；2000～2013年，我國鋼鐵產(chǎn)量增加了6.5億噸，年均增長14.83%，速度比上一階段提高了1倍多；在全球鋼鐵生產(chǎn)大企業(yè)集群中，我國企業(yè)也占據(jù)主要地位，在2013年規(guī)模前10中占據(jù)6席，在前20中占有10席。

二、21世紀以來我國以限產(chǎn)為主的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策

嚴格說來，我國包括鋼鐵產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該說真正開始于我國的市場化經(jīng)濟體制改革之后。因為在1978年以前，我國主要實行計劃經(jīng)濟體制，國家針對包括鋼鐵產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的各項措施，從實質(zhì)上來講并不能稱其為“政策”，而是屬于一種國家全面的直接控制和運營行為。筆者認為，所謂“政策”的含義，應(yīng)該是政府出于彌補或矯正市場機制下產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟發(fā)展不足與偏差而制定出臺的政府干預性措施。

改革開放以來，在“七五”計劃中我國第一次將“產(chǎn)業(yè)政策”一詞正式作為一種成體系的政府政策提出。1989年3月，國務(wù)院頒布了第一部正式的產(chǎn)業(yè)政策文件《國務(wù)院關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》，其中將鋼鐵作為生產(chǎn)領(lǐng)域和基本建設(shè)領(lǐng)域重點支持的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。1994年4月，我國正式發(fā)布了第二部針對全部產(chǎn)業(yè)的指導性產(chǎn)業(yè)政策《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，提出要大力加強基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，努力緩解基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)嚴重滯后的局面。經(jīng)過這些努力，產(chǎn)業(yè)政策作為我國市場經(jīng)濟體制重要組成部分和國家調(diào)控各產(chǎn)業(yè)積極發(fā)展重要手段的地位，逐步建立和堅實起來，對經(jīng)濟發(fā)展的導向作用日趨明顯。

我國專門的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策主要開始于2003年，其標志性文件是由國家發(fā)改委等部門制定、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》，主要內(nèi)容是采取措施遏制當時所謂的盲目投資和低水平重復建設(shè)的快速發(fā)展勢頭。其后，鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的頒布越來越多，要求也越來越嚴格。據(jù)筆者統(tǒng)計，2003～2013年十年間，我國發(fā)布的關(guān)于鋼鐵行業(yè)或涉及鋼鐵行業(yè)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃和指導意見超過20項。有代表性的、專門針對鋼鐵行業(yè)的政策性文件，主要有2005年國家發(fā)展和改革委員會頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，2006年國家發(fā)改委、商務(wù)部和國土資源部發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵工業(yè)控制總量淘汰落后加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，2009年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，2010年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加大節(jié)能減排力度 加快鋼鐵工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見》，以及2013年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，等等。

仔細觀察我國頒布的這些鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策文件及其內(nèi)容，可以明顯看出，控制總量遏制產(chǎn)能盲目增長、淘汰落后加快結(jié)構(gòu)布局調(diào)整，以促進我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)盡快實現(xiàn)由大到強的轉(zhuǎn)變，是我國進入21世紀以來鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的總基調(diào)。這種以限產(chǎn)為重要內(nèi)容和手段的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該說，對于我國過去十多年來鋼鐵產(chǎn)量的有序增長和產(chǎn)業(yè)布局與鏈條的優(yōu)化調(diào)整，還是起到了一定的引導作用的。但另一方面，從總體來看，十多年的實踐證明，我國以往的這種限產(chǎn)政策并不成功，鋼鐵總產(chǎn)量不斷刷新紀錄，一些低端產(chǎn)能反復死灰復燃。2003年，我國粗鋼產(chǎn)量突破2億噸，2005年突破3億噸，2006年超過4億噸，2008年超過5億噸，2010年超過6億噸，2011年超過7億噸，2013年粗鋼產(chǎn)量已將近8億噸，且呈現(xiàn)進一步增長的趨勢。這樣的政策結(jié)果，是值得我們進行認真反思和歸納總結(jié)的。

三、我國以往鋼鐵限產(chǎn)政策效果不理想的深層原因分析

政策，作為政府主動干預市場整體運行與個體私人行為的一種相對外部性努力，要想取得成功，它必須同時既是正確的又是有效的。而宏觀上的整體把握、預期上的科學判斷與措施上的合理選擇，是保障一項政策成功的基本要件。上面的分析已經(jīng)表明，我國以往的鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策實際上并不成功。這背后的原因是多方面的，除了政策本身實現(xiàn)機制與工具設(shè)置不當?shù)膯栴}以外，筆者認為，更重要的是政策目標定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢相錯位的問題。

整體來看，這十年來我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容或核心目標之一是控制鋼鐵產(chǎn)能過快增長，而這樣做的主要考慮一是防止市場惡性競爭、提高產(chǎn)業(yè)集中度；二是關(guān)停和淘汰落后產(chǎn)能、緩解日趨嚴重的資源環(huán)境壓力。應(yīng)該說，這樣一種政策目標的設(shè)定，整體來看是欠科學的。也就是說，我國以往的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策之所以效果不太理想，從出發(fā)點上可能就是有些問題的，是政策制定的主要目標不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的結(jié)果。

一方面，這是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律直接相悖的，是一種對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行發(fā)展階段缺乏科學判斷、對未來發(fā)展趨勢缺乏遠見的一種做法。因為很明顯，進入21世紀以來的這十年屬于我國二次重工業(yè)化的前期階段，是居民(住、行)消費結(jié)構(gòu)升級、重化工業(yè)規(guī)模快速擴張、其他產(chǎn)業(yè)資本不斷深化的時期，鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為現(xiàn)代重化工業(yè)的一種重要的材料基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)此時也必然會迎來自己的一個規(guī)?？焖倬畤娖?。這時要對鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)模進行極力限制顯然是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相悖的，現(xiàn)實中市場的擴大和利潤的誘惑決定了生產(chǎn)商是不會太在意這種政策要求的，因此這種政策注定是不可能成功的。

另一方面，從制定控制產(chǎn)能這種政策的出發(fā)點來說，也是值得商榷的，比如“防止惡性競爭”就是個相對模糊的概念。實際上我們都知道，建立在產(chǎn)能一定程度過?；A(chǔ)上的充分競爭是保證市場和產(chǎn)業(yè)運行效率的一個基礎(chǔ)條件，而保障期間競爭的有序性則是政府的責任，即主要是制定恰當?shù)氖袌鰷嗜霕藴室约肮胶秃侠淼母偁幰?guī)則，而不是去直接干預企業(yè)產(chǎn)量和行業(yè)產(chǎn)能，因為這樣做的后果只能是鼓勵企業(yè)壟斷和行業(yè)保護，從而降低整體資源配置效率；同時，“提高產(chǎn)業(yè)集中度”和“緩解資源環(huán)境壓力”確實是一個值得長期考慮的因素，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中后期也是一個應(yīng)該特別予以考慮的關(guān)鍵問題(比如現(xiàn)在)，但其重要性在一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模擴張期是相對較小的，在現(xiàn)實中也是很不容易實現(xiàn)的，因為在此階段快速擴大的市場和較高的利潤決定了鋼鐵生產(chǎn)商現(xiàn)在考慮最多的是如何快速提高投資和擴大生產(chǎn)規(guī)模，此時小廠商也會有自己的存在空間，生態(tài)考慮由于當時較緩的急迫性也會臣服于資本的擴張沖動。

四、今后我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策的理性基礎(chǔ)和合理走向

如何正確認識和對待我國當前已經(jīng)形成的巨額鋼鐵產(chǎn)能，是決定我們鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策趨向、目標和重點的一個重要基礎(chǔ)。

首先，我們認為，中國目前的鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能，是數(shù)十年產(chǎn)業(yè)資本、人力資源、技術(shù)設(shè)備等長期發(fā)展與積累的結(jié)果，來之不易；況且，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還遠未完成，鋼鐵市場容量在可見的未來并沒有大量縮減的可能。因此，對于當前我國現(xiàn)已形成的相對較大的鋼鐵產(chǎn)能與產(chǎn)量，我們不能持完全否定的態(tài)度，不能一棒子將其打死。

其次，從長遠來看，鑒于我國經(jīng)濟增速已進入7%時代，經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)是結(jié)構(gòu)升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化也開始進入以人口城鎮(zhèn)化為核心、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的階段，因此未來我國鋼鐵產(chǎn)量的需求增長空間已相對有限，整個鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能可能在近幾年內(nèi)基本進入一個峰值平臺區(qū)。2013年，中國人均鋼材表觀消費量達到515.1公斤成品鋼，是世界平均水平的2.3倍，僅次于韓國、中國臺灣、捷克共和國和日本，在世界上已處于較高水平；同時，近年來我國固定資產(chǎn)投資粗鋼消費強度逐年下降，“十一五”期間由0.35噸/萬元下降到0.22噸/萬元，2011年繼續(xù)下降至0.19噸/萬元。

最后，從短期來看，我國目前鋼鐵產(chǎn)業(yè)在一定程度上確實存在著相對過剩的現(xiàn)象。這種“過?！笨梢詮膬蓚€層面上來說，一是相對于市場而言的產(chǎn)能過剩，二是相對于資源與環(huán)境承載能力的產(chǎn)量過剩。根據(jù)國家的權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2012年年底，我國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率僅為72%，明顯低于國際通常水平。在資源方面，我國鐵礦石進口量在2002年首次突破1億噸，且2003年起成為世界最大的鐵礦石進口國，之后增速連年持續(xù)走高，2013年全年進口鐵礦石達到8.2億噸，進口量占全球的61.25%，對外依存度超過70%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源安全堪憂。其次，在環(huán)境方面，根據(jù)國家環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2013年，全國實施新空氣質(zhì)量標準的74個監(jiān)測城市，平均達標天數(shù)僅為221天，達標率占60.5%；其中，在生產(chǎn)了全國55%鋼鐵的京津冀地區(qū)13個地級以上城市中，平均達標天數(shù)比例僅為37.5%，有11個城市排在全國污染最重的前20位，其中有7個城市排在前10位，部分城市的空氣質(zhì)量重度及以上污染天數(shù)占到全年天數(shù)的40%。

因此，今后我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的限產(chǎn)政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面已具有了它的一個真正的理性基礎(chǔ)，并且其政策走向和重點也應(yīng)該圍繞此展開一整套政策體系的改革和設(shè)計。這個基礎(chǔ)就是所謂的“生態(tài)轉(zhuǎn)向”。其意蘊主要包括以下兩個層面。首先，如果說限產(chǎn)政策在前十年中由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場需求的因素有些生不逢時的話，那么在今后的歷史發(fā)展中由于資源與環(huán)境空間的無可退讓將會正當其時，因此限產(chǎn)政策將是我國未來一段時間內(nèi)針對鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項基本政策之一。其次，限產(chǎn)政策的內(nèi)在主旨與實現(xiàn)途徑要發(fā)生回歸“生態(tài)”的一系列轉(zhuǎn)變，這表現(xiàn)在對鋼鐵產(chǎn)業(yè)實行限產(chǎn)政策的主要出發(fā)點和目的，已不再是以往的防止產(chǎn)能盲目增長以降低市場的無序競爭度，壓縮所謂落后與低端產(chǎn)能以促進整個產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級——這些目標應(yīng)該更多地去依靠市場去實現(xiàn)，而是為了資源與環(huán)境的恢復和保護，為了經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)和可持續(xù)，為了人與自然的和諧相處；同時，在具體政策實現(xiàn)機制與保障措施的現(xiàn)實選擇上，也要摒棄以往主要依賴行政手段和設(shè)備大小指標等方式來推行產(chǎn)業(yè)政策的舊有模式，實現(xiàn)向“生態(tài)”的全面轉(zhuǎn)型。

*本文為美國能源基金會可持續(xù)發(fā)展項目(G-1210-17256)；河北省科技計劃項目：河北省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級對策研究——以河北鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例(項目編號：144576104D)的階段性成果。

F127

：A

：2095-3151(2014)44-0034-04