中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)制度的實(shí)踐困境及創(chuàng)新路徑研究
——基于國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)

陳建華

中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)制度的實(shí)踐困境及創(chuàng)新路徑研究
——基于國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)

陳建華

通過(guò)對(duì)中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)實(shí)踐困境的分析，比較了典型國(guó)家與地區(qū)信息公開(kāi)的收費(fèi)模式，以及引入收費(fèi)的負(fù)面影響，提出了創(chuàng)新中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)制度的幾點(diǎn)建議。

政府信息公開(kāi) 收費(fèi)制度

一、問(wèn)題的提出

關(guān)于政府信息公開(kāi)收費(fèi)，有一個(gè)悖論存在：一方面，如果免費(fèi)或者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的話(huà)，有可能導(dǎo)致申請(qǐng)泛濫、隨意性太強(qiáng)，從而造成不必要的公共資源浪費(fèi)；另一方面，如果提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必降低信息申請(qǐng)的人數(shù)，可能會(huì)使一些需要信息公開(kāi)但支付能力有限的人放棄申請(qǐng)，從而損害了公民的合法權(quán)益。因此，要不要收費(fèi)？哪些應(yīng)該收費(fèi)？收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為多少？就成為世界各國(guó)制定和執(zhí)行政府信息公開(kāi)收費(fèi)的難題。

《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》（國(guó)務(wù)院令第492號(hào)）、《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于提供政府公開(kāi)信息收取費(fèi)用等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜［2008］44號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱_(kāi)信息收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格［2008］1828號(hào)），對(duì)中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)界定為“行政機(jī)關(guān)依公民、法人或者其他組織的書(shū)面申請(qǐng)?zhí)峁┍緳C(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)信息范圍以外的政府公開(kāi)信息，可以向申請(qǐng)人收取檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、郵寄費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由所在地省、自治區(qū)、直轄市價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)按照補(bǔ)償成本原則制定并向社會(huì)公示；農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象、城鄉(xiāng)居民最低生活保障對(duì)象，以及領(lǐng)取國(guó)家撫恤補(bǔ)助的優(yōu)撫對(duì)象，憑所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處出具的有效證明，經(jīng)本人申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)審核，可以免收相關(guān)費(fèi)用?！保?－3］顯然，上述收費(fèi)制度的規(guī)定仍處于“粗線(xiàn)條狀態(tài)”，加之中國(guó)現(xiàn)階段尚處于政府信息公開(kāi)的“原始時(shí)期”，故從2008年5月1日《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施至今，實(shí)踐方面對(duì)政府信息公開(kāi)收費(fèi)的關(guān)注、爭(zhēng)議就一直客觀存在；而理論方面國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于這一問(wèn)題的探討甚少，根據(jù)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）的檢索，以“信息公開(kāi)收費(fèi)”為主題的論文不足“信息公開(kāi)”主題論文總數(shù)的一成。為此，深入分析中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)的實(shí)踐困境，借鑒其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索符合中國(guó)國(guó)情的政府信息公開(kāi)收費(fèi)路徑與機(jī)制，無(wú)疑具有理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

二、中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)的實(shí)踐困境

（一）現(xiàn)階段要不要收費(fèi)

為什么要界定現(xiàn)階段呢？一方面，政府信息公開(kāi)收費(fèi)儼然已是國(guó)際慣例和潮流；但是另一方面，現(xiàn)階段中國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》剛剛實(shí)施，公眾申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的要求與公眾信息需求得到滿(mǎn)足的比例存在雙低現(xiàn)象［4］，收費(fèi)可能進(jìn)一步激化這種“雙低現(xiàn)象”，不利于《政府信息公開(kāi)條例》的貫徹落實(shí)和陽(yáng)光政府的打造。

根據(jù)現(xiàn)代政府與納稅人的關(guān)系，政府向納稅人公開(kāi)其各項(xiàng)活動(dòng)的信息，是一種不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。政府公開(kāi)信息在本質(zhì)上屬于公共品，不具備商品屬性。而收費(fèi)，哪怕只是低廉的收費(fèi)，也會(huì)讓政府公開(kāi)信息在一定程度上異化為商品，自然會(huì)讓納稅人產(chǎn)生疑問(wèn)：政府信息到底為誰(shuí)所有？這種收費(fèi)是否有亂收費(fèi)的嫌疑？但是，一個(gè)國(guó)家要實(shí)行信息公開(kāi)的制度，需要增加固定成本投入，如信息公開(kāi)的機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備、信息存貯等制度性成本，就算一例申請(qǐng)也沒(méi)有發(fā)生，信息公開(kāi)的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)也需要不小的成本，這些成本應(yīng)該有一些補(bǔ)償?shù)霓k法。而且，申請(qǐng)信息公開(kāi)的有一些特殊需要的人，比如可能有些人有一定商業(yè)用途的，他們可能需要更多、更詳盡的政府信息，以滿(mǎn)足商業(yè)用途，如果我們不對(duì)其進(jìn)行收費(fèi)的話(huà)，實(shí)際上就是公共資源被少數(shù)或者部分有特殊需要的公民或者法人所享受，因此，需要對(duì)滿(mǎn)足少部分人的信息需要收取一定的費(fèi)用。［5］這樣，基于“免費(fèi)原則但不是完全不收費(fèi)”的政府信息公開(kāi)收費(fèi)模式已經(jīng)成為國(guó)際慣例和潮流，包括美國(guó)、加拿大、日本、愛(ài)爾蘭、英國(guó)、法國(guó)等多數(shù)已經(jīng)頒布信息公開(kāi)法案的國(guó)家對(duì)獲取信息的收費(fèi)都有規(guī)定，幾個(gè)有關(guān)信息權(quán)的國(guó)際聲明也界定了收費(fèi)問(wèn)題。比如，《聯(lián)合國(guó)準(zhǔn)則》提出獲取信息的費(fèi)用不應(yīng)該高到阻止?jié)撛谏暾?qǐng)人，違背法律本身的意圖；《歐洲理事會(huì)特別建議書(shū)》第Ⅶ條更具體地要求查閱檔案免費(fèi)，抄件收費(fèi)不得高于實(shí)際支出的成本；《奧胡斯宣言》允許本國(guó)公共機(jī)構(gòu)對(duì)信息提供進(jìn)行收費(fèi)，但是資費(fèi)不應(yīng)超過(guò)合理的數(shù)額。

但從中國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際情況看，一方面，普通民眾對(duì)政府信息公開(kāi)的訴求處于“低級(jí)”階段；另一方面，政府機(jī)關(guān)對(duì)于信息公開(kāi)缺乏主動(dòng)性、自覺(jué)性，對(duì)公眾信息需求得到滿(mǎn)足的比例仍很低。以較早實(shí)行政府信息公開(kāi)的上海為例，2013年，上海市各級(jí)政府機(jī)關(guān)共受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)全年僅為1．9萬(wàn)件，同比上升只有1．2%，多個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)全年沒(méi)有收到一條申請(qǐng)；在答復(fù)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中，“同意公開(kāi)”7733件，占總數(shù)41．7%；“同意部分公開(kāi)”229件，占總數(shù)1．2%，兩者合計(jì)僅占總數(shù)42．9%。［7］因此，現(xiàn)階段中國(guó)政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)在實(shí)踐中不但沒(méi)有出現(xiàn)某些政府官員所擔(dān)心的泛濫現(xiàn)象，反倒存在應(yīng)用不足的問(wèn)題，制度有閑置風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于公民、法人或者其他組織來(lái)說(shuō)，收費(fèi)無(wú)疑會(huì)在一定程度上進(jìn)一步抑制他們要求政府信息公開(kāi)的訴求。也許正是出于此考慮，迄今為止，幾乎所有的國(guó)務(wù)院部門(mén)和絕大部分地方政府在其門(mén)戶(hù)網(wǎng)站都沒(méi)有發(fā)布詳細(xì)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中也都基本上沒(méi)有收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用，等于是免費(fèi)提供政府信息。

（二）哪些信息應(yīng)該收費(fèi)

哪些應(yīng)該收費(fèi)？這里一方面指哪些政府信息是應(yīng)該“依申請(qǐng)的”而收費(fèi)，另一方面則指對(duì)“依申請(qǐng)的”信息公開(kāi)過(guò)程中的哪些環(huán)節(jié)應(yīng)該收費(fèi)。

《政府信息公開(kāi)條例》確立了“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的政府信息公開(kāi)原則，其中把政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息分為“主動(dòng)公開(kāi)的”和“依申請(qǐng)的”，而收費(fèi)針對(duì)的即是后者。但是，《政府信息公開(kāi)條例》側(cè)重于框定了政府應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)的信息，對(duì)于哪些是經(jīng)過(guò)申請(qǐng)可以公開(kāi)的信息并沒(méi)有做更加詳細(xì)的規(guī)定。按照《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定“除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外的政府信息”（第14條第4款），政府機(jī)關(guān)都可以公開(kāi)；當(dāng)然，在實(shí)施公開(kāi)時(shí)，還“需要注意不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”（第8條）。實(shí)踐中，不但沒(méi)有一部中國(guó)法律或法規(guī)對(duì)隱私做過(guò)明確的界定，而且國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定等由于其內(nèi)涵與外延的不確定性也極易為行政機(jī)關(guān)利用。正是由于政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的和依公民申請(qǐng)的政府信息之間的界線(xiàn)非常模糊，從而使相當(dāng)一部分政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息事實(shí)上變成了“依申請(qǐng)的”政府信息。比如，諸如政府招待費(fèi)支出、公務(wù)用車(chē)、征地、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的信息，都很難主動(dòng)公開(kāi)，被當(dāng)成了“秘密”，成為了“依申請(qǐng)的”信息。這無(wú)形中鼓勵(lì)了政府機(jī)關(guān)的“尋租行為”，加大了公民申請(qǐng)公開(kāi)的范圍，增加了收費(fèi)可能性，導(dǎo)致了政府信息公開(kāi)的高成本和高門(mén)檻，無(wú)疑壓制甚至是打擊了公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的積極性。

“依申請(qǐng)的”信息公開(kāi)應(yīng)該具有一個(gè)完整的流程：提出申請(qǐng)→處理申請(qǐng)→檢索信息→傳遞信息→不滿(mǎn)意提出復(fù)查或申述。這個(gè)流程中任何環(huán)節(jié)都存在收費(fèi)的可能性。中國(guó)目前“嚴(yán)格限定只能收取檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)和郵寄費(fèi)等三項(xiàng)費(fèi)用”，也就是對(duì)提出申請(qǐng)、處理申請(qǐng)以及復(fù)查或申述這三個(gè)環(huán)節(jié)免費(fèi)。但是，如上述在中國(guó)政府信息公開(kāi)中存在一個(gè)應(yīng)該公開(kāi)卻無(wú)法公開(kāi)、“主動(dòng)公開(kāi)的”變“依申請(qǐng)的”模糊地帶，實(shí)踐中往往需要在處理申請(qǐng)方面花費(fèi)較大的成本。比如，決定什么應(yīng)該披露？向申請(qǐng)人解釋為什么不能公開(kāi)？等等。此外，如果從發(fā)達(dá)國(guó)家政府信息公開(kāi)的發(fā)展歷程看，一方面，高效的檔案系統(tǒng)和規(guī)范的文件處理都將使檢索信息變得越來(lái)越容易，另一方面，因不滿(mǎn)意提出復(fù)查或申述的需要將越來(lái)越突出，設(shè)置信息審查專(zhuān)員和信息申述專(zhuān)員也只是時(shí)間問(wèn)題。因此，對(duì)處理申請(qǐng)和復(fù)查或申述適當(dāng)收費(fèi)，逐步降低信息檢索的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或許是一個(gè)國(guó)家政府信息公開(kāi)成熟的表現(xiàn)。

（三）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱_(kāi)信息收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格［2008］1828號(hào)），行政機(jī)關(guān)收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由“所在地省、自治區(qū)、直轄市價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)按照補(bǔ)償成本原則制定并向社會(huì)公示”。以此為指導(dǎo)，部分已經(jīng)實(shí)施政府信息公開(kāi)的地方陸續(xù)發(fā)布了具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。截至2013年12月31日，筆者將比較典型的地方收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)整理如下：

對(duì)于這個(gè)由“地方根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r”的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，顯然是“中國(guó)特色”的又一次體現(xiàn)，但是這樣的標(biāo)準(zhǔn)至少存在以下問(wèn)題：

1．如何監(jiān)督各地都能按照“補(bǔ)償成本原則”制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)問(wèn)題。因?yàn)橐?guī)定中沒(méi)有相關(guān)強(qiáng)制性措施，而政府信息公開(kāi)收費(fèi)屬于行政事業(yè)收費(fèi)，價(jià)格法規(guī)定，這部分價(jià)格的制定并不是必須進(jìn)行聽(tīng)證的。比如，信息傳遞中的文本復(fù)印、磁盤(pán)拷貝等，其成本地區(qū)差異性小。但從表1中可以看到，同樣是A4黑白復(fù)印，上海、廣東和黑龍江復(fù)印加紙張0．2元／頁(yè)，而山東僅紙張就要0．2元／頁(yè)，復(fù)印另收0．8元／頁(yè)，兩者之間相差了5倍。

2．收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)單化與隨意性。同樣是檢索收費(fèi)，上海、廣東和黑龍江是按件收取5．0元／件，而山東和湖南岳陽(yáng)是按小時(shí)收取，分別為5．0／小時(shí)／人和10．0小時(shí)／人。那么到底是按件收取合理？還是按小時(shí)收取合理？標(biāo)準(zhǔn)是如何制定的？實(shí)踐中，檢索過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜行為，其成本可能包含多個(gè)變量，因此合理的信息檢索收費(fèi)需要考慮多方因素。比如，考慮被檢索對(duì)象的復(fù)雜性，所申請(qǐng)信息的可獲取程度；還要考慮檢索的執(zhí)行效率，這與高效或低效的信息系統(tǒng)有關(guān)，文件是否丟失有關(guān)等。

3．沒(méi)有考慮到公民獲取信息與收費(fèi)級(jí)別之間的關(guān)系。申請(qǐng)人在向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)信息時(shí)，其目的往往是多種多樣的，有的出于自身利益的考慮，有的出于公共利益的考慮，有的出于學(xué)術(shù)研究的目的。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)定收費(fèi)問(wèn)題時(shí)并沒(méi)有區(qū)別這幾種不同目的的、不同情況。對(duì)于以學(xué)術(shù)研究和公共利益為目的的申請(qǐng)而言，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)，如果這兩種情形的申請(qǐng)與基于個(gè)人目的和商業(yè)目的的申請(qǐng)收取同樣的費(fèi)用的話(huà)，會(huì)在一定程度上帶來(lái)負(fù)面影響。

三、國(guó)外對(duì)信息公開(kāi)的收費(fèi)模式和引入收費(fèi)的負(fù)面影響

（一）典型國(guó)家與地區(qū)信息公開(kāi)的收費(fèi)模式比較

通過(guò)研究已經(jīng)制定并實(shí)施政府信息公開(kāi)法案（Freedom of Information Act，F(xiàn)OIA）的86個(gè)國(guó)家的法律文本和典型案例［8］，可以發(fā)現(xiàn)，在政府信息公開(kāi)過(guò)程中，收取費(fèi)用的問(wèn)題是比較復(fù)雜的，各國(guó)所采取的做法也有顯著差異。但總的來(lái)說(shuō)，可能采取了下列四種方式中的一種［9］：

第1種模式，法律規(guī)定公眾獲取信息是免費(fèi)的，不得予以收取任何費(fèi)用。

第2種模式，法律規(guī)定公眾可以何時(shí)、如何獲取信息，但是，并沒(méi)有對(duì)信息獲取費(fèi)用的問(wèn)題作出規(guī)定。

第3種模式，法律對(duì)信息獲取費(fèi)用作了基本規(guī)定，但是，關(guān)于收費(fèi)數(shù)額等方面的詳細(xì)規(guī)定則留給具體的政府機(jī)關(guān)自由裁量。

第4種模式，法律對(duì)信息獲取費(fèi)用作了詳細(xì)規(guī)定，既可以規(guī)定在立法中，也可以規(guī)定在立法的附件、法律的實(shí)施計(jì)劃或者相關(guān)的法規(guī)中。

針對(duì)第3、第4種模式，同時(shí)考慮到樣本典型性，選擇的國(guó)家涵蓋了各大洲，如表2。比較該表可見(jiàn)，國(guó)外典型國(guó)家與地區(qū)信息公開(kāi)收費(fèi)具有以下兩個(gè)方面的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：

1．處理費(fèi)用（fees）與成本費(fèi)用（charges）的收費(fèi)類(lèi)別區(qū)分

在收取費(fèi)用的典型國(guó)家與地區(qū)，基本上都從流程角度，設(shè)定獲取政府信息存在當(dāng)事人申請(qǐng)和工作人員執(zhí)行這兩個(gè)階段，相應(yīng)地將可能需要申請(qǐng)人支付的費(fèi)用區(qū)分為處理費(fèi)用（fees）和成本費(fèi)用（charges）。第一個(gè)階段是申請(qǐng)人提出對(duì)政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)，這個(gè)階段可能的費(fèi)用是對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行行政處理而要當(dāng)事人支付的費(fèi)用，即處理費(fèi)用（fees）。此費(fèi)用可以是首次申請(qǐng)信息的費(fèi)用，也可以是因不服政府機(jī)關(guān)的決定而申請(qǐng)進(jìn)行內(nèi)部審查或者外部申述的費(fèi)用。第二階段是工作人員執(zhí)行政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)，這個(gè)階段可能的費(fèi)用是為了彌補(bǔ)因提供信息而耗費(fèi)的成本，即成本費(fèi)用（charges）。此費(fèi)用主要包括處理或監(jiān)督信息公開(kāi)發(fā)生的費(fèi)用，信息搜索和獲取的費(fèi)用，影印和拷貝信息或提供便于獲取的信息的費(fèi)用，以及必要時(shí)將信息送達(dá)申請(qǐng)人的包裝和郵寄等的費(fèi)用。

總體上，成本費(fèi)用（charges）的形式要比處理費(fèi)用（fees）普遍得多，如表中在內(nèi)部審查和向信息專(zhuān)員提起申述都收取費(fèi)用的，只有愛(ài)爾蘭，分別是75．00和150．00歐元。少數(shù)國(guó)家收取處理費(fèi)用與檢索費(fèi)用，而更多的國(guó)家則普遍收取復(fù)制費(fèi)用與傳遞費(fèi)用。復(fù)制費(fèi)用與傳遞費(fèi)用通常以實(shí)際成本來(lái)核定，處理費(fèi)用與檢索費(fèi)用基本上沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的收費(fèi)模式，往往具有較為復(fù)雜的收費(fèi)機(jī)制。

2．裁量性而非強(qiáng)制性的收費(fèi)及減免機(jī)制

從上表還可以發(fā)現(xiàn)，政府信息公開(kāi)收費(fèi)不僅是相對(duì)較低標(biāo)準(zhǔn)，而且是“裁量性而非強(qiáng)制性”。在實(shí)踐中，對(duì)于大部分允許收費(fèi)的國(guó)家中的大多數(shù)申請(qǐng)而言，由于提供信息的成本低于收取和處理收費(fèi)的行政成本，因此，政府機(jī)關(guān)往往是不收取費(fèi)用的。［10］比如在愛(ài)爾蘭，信息公開(kāi)法律明確規(guī)定，如果收費(fèi)會(huì)產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)的話(huà)，則可以放棄該收費(fèi)。當(dāng)然，更多的國(guó)家根據(jù)公共利益標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)費(fèi)用予以免除。如在德國(guó)，基于公共利益考慮，費(fèi)用可最高減免50%；在美國(guó)，教育、非贏利的科研所、媒體代表，只需要支付超過(guò)100張以后部分的復(fù)印費(fèi)用，不屬于以上兩類(lèi)的申請(qǐng)人為第三類(lèi)，他們不支付處理費(fèi)，對(duì)開(kāi)始2小時(shí)的查詢(xún)和前100頁(yè)復(fù)印免費(fèi)。

（二）引入收費(fèi)的負(fù)面影響

在政府信息公開(kāi)比較成熟的國(guó)家中，對(duì)信息公開(kāi)體制的運(yùn)行有很多評(píng)述，部分學(xué)者、法定的委員會(huì)和信息專(zhuān)員涉及收費(fèi)效果的研究成果表明，收費(fèi)確實(shí)對(duì)獲取信息產(chǎn)生了阻礙。

在抨擊收取高額費(fèi)用的論證中，人們總是會(huì)提及愛(ài)爾蘭的教訓(xùn)。該國(guó)于1998年引入了政府信息公開(kāi)制度，并于2003年對(duì)其收費(fèi)體制作了明顯的修改，即針對(duì)非個(gè)人信息的申請(qǐng)15歐元、內(nèi)部復(fù)審的申請(qǐng)75歐元以及外部復(fù)審的申請(qǐng)150歐元。2004年，針對(duì)收費(fèi)對(duì)媒體以及其他申請(qǐng)獲取非個(gè)人信息的人利用信息自由法所產(chǎn)生的負(fù)面影響，愛(ài)爾蘭信息專(zhuān)員埃米莉·奧賴(lài)?yán)‥mily O’Reilly）發(fā)布長(zhǎng)篇調(diào)查報(bào)告并指出：在2003年第一季度和2004年第一季度之間，申請(qǐng)總量下降了50%以上；非個(gè)人信息的申請(qǐng)?jiān)谕粫r(shí)期下降了75%以上，而對(duì)個(gè)人和非個(gè)人混合信息的申請(qǐng)下降了20%……。顯然，引入收費(fèi)對(duì)申請(qǐng)人申述權(quán)的行使，總體上有著直接影響，收費(fèi)的增加對(duì)政府信息公開(kāi)法的利用產(chǎn)生了明顯的負(fù)面影響。［11］另外，加拿大安大略省1988年生效的《信息公開(kāi)和隱私保護(hù)法》對(duì)申請(qǐng)獲取記錄或申述都不收取費(fèi)用，但在1996年，作為總體的合理化舉措的一部分，引入了收費(fèi)機(jī)制。實(shí)證調(diào)查結(jié)果如圖1所示，收費(fèi)的引入導(dǎo)致申請(qǐng)數(shù)量下降20%以上，并逆轉(zhuǎn)了信息公開(kāi)申請(qǐng)全面增長(zhǎng)的趨勢(shì)，直到2002年后信息公開(kāi)申請(qǐng)的數(shù)量才恢復(fù)到1996年之前的水平。

四、創(chuàng)新中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)制度的建議

（一）基于“申請(qǐng)流程”的收費(fèi)類(lèi)別

前述表明，基于“免費(fèi)原則但不是完全不收費(fèi)”的政府信息公開(kāi)收費(fèi)模式已經(jīng)成為國(guó)際慣例和潮流?，F(xiàn)實(shí)中，中國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》和《關(guān)于提供政府公開(kāi)信息收取費(fèi)用等有關(guān)問(wèn)題的通知》只是對(duì)政府信息公開(kāi)收費(fèi)作了原則性、粗線(xiàn)條的規(guī)定，這種問(wèn)題同樣出現(xiàn)在中央各政府部門(mén)、地方政府制定的法規(guī)當(dāng)中。因此，標(biāo)桿國(guó)外典型國(guó)家與地區(qū)信息公開(kāi)的收費(fèi)模式，創(chuàng)新中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)制度的基本前提與首要步驟就是明確收費(fèi)類(lèi)別。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以建構(gòu)基于“申請(qǐng)流程”的收費(fèi)類(lèi)別，即將信息公開(kāi)收費(fèi)劃分為處理費(fèi)用（fees）和成本費(fèi)用（charges）。如下圖1：

具體而言，處理費(fèi)用是對(duì)申請(qǐng)信息公開(kāi)進(jìn)行行政處理而要當(dāng)事人支付的費(fèi)用，此費(fèi)用可以是申請(qǐng)信息的費(fèi)用（申請(qǐng)費(fèi)），也可以是因不滿(mǎn)意政府機(jī)關(guān)的決定而申請(qǐng)進(jìn)行內(nèi)部或者外部復(fù)審的費(fèi)用（內(nèi)部審查費(fèi)、外部申述費(fèi)）。這些費(fèi)用一般按照“每一個(gè)申請(qǐng)”的標(biāo)準(zhǔn)收取固定的費(fèi)用。所謂成本費(fèi)用，就是申請(qǐng)信息公開(kāi)中從檢索到傳遞所發(fā)生的一切費(fèi)用，此費(fèi)用包括處理／監(jiān)督費(fèi)、檢索費(fèi)、復(fù)?。截愘M(fèi)、包裝／傳遞費(fèi)。這些費(fèi)用一般是按照“每項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)收取的，比如：按照每張紙，每個(gè)文檔，每張CD、磁盤(pán)或者錄像帶來(lái)收取，或者按照工作人員查詢(xún)或者審查信息所花費(fèi)的時(shí)間來(lái)收取。

（二）基于“實(shí)際成本”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，《政府信息公開(kāi)條例》“行政機(jī)關(guān)收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)制定”也是粗線(xiàn)條的規(guī)定，關(guān)鍵在于如何進(jìn)一步將該規(guī)定加以細(xì)化。

第一，總體原則方面，堅(jiān)持收費(fèi)不得妨礙公民獲取政府信息，收費(fèi)不得用于為持有信息的政府機(jī)關(guān)謀取利益，且此類(lèi)費(fèi)用的收取應(yīng)被限定于彌補(bǔ)實(shí)際成本（或彌補(bǔ)部分成本）。如巴尼薩2006年的報(bào)告指出：最好的做法乃是根據(jù)提供信息的實(shí)際成本、而不是判斷是否適用公開(kāi)之例外所花費(fèi)的時(shí)間，來(lái)確定收取的費(fèi)用，對(duì)涉及公共利益的信息免除費(fèi)用，以及不就申請(qǐng)復(fù)審收取費(fèi)用。所有國(guó)家都接受的一個(gè)原則是，收費(fèi)不得被用以阻礙信息公開(kāi)或者將其作為一個(gè)盈利機(jī)制。［10］

第二，具體標(biāo)準(zhǔn)方面，申請(qǐng)、復(fù)制、郵寄等費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的確定相對(duì)簡(jiǎn)單，而檢索費(fèi)的確定則相對(duì)復(fù)雜。（1）由于中國(guó)處于政府信息公開(kāi)的“雙低現(xiàn)象”的“原始階段”，故對(duì)于處理費(fèi)用（fees）中的申請(qǐng)費(fèi)以及內(nèi)部審查費(fèi)、外部申述費(fèi)等建議按照“每一個(gè)申請(qǐng)”的標(biāo)準(zhǔn)收取適當(dāng)?shù)墓潭ㄙM(fèi)用或者免費(fèi)。（2）雖然中國(guó)地域比較遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，老百姓的承受能力差異比較大，但是諸如在行政機(jī)關(guān)設(shè)置的公共查閱室、資料索取點(diǎn)等場(chǎng)所復(fù)印、郵寄等行為本身沒(méi)有太大區(qū)別，因此，為了防止各地就信息公開(kāi)隨意收費(fèi)，信息復(fù)制、郵寄等費(fèi)用可以也有必要制定一個(gè)全國(guó)通行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，便于執(zhí)行與監(jiān)督。（3）如前所述，國(guó)外尤其是歐洲有些國(guó)家主要是按照檢索時(shí)間來(lái)計(jì)算檢索費(fèi)的。但在中國(guó)當(dāng)前的條件下，公務(wù)員小時(shí)工作成本很難科學(xué)界定，即便按照公務(wù)員的工資收入和工作時(shí)間核定出其檢索一小時(shí)的成本，由于信息管理能力參差不齊、信息技術(shù)應(yīng)用普遍偏低等，同等數(shù)量的信息在不同部門(mén)之間所耗費(fèi)的檢索時(shí)間必然出現(xiàn)較大差異，這難免會(huì)造成檢索費(fèi)用過(guò)高的現(xiàn)象。因此，中國(guó)的檢索費(fèi)可以考慮暫時(shí)按申請(qǐng)信息的件數(shù)收取，即針對(duì)每條信息所收取的檢索費(fèi)用是固定的，收費(fèi)金額不與檢索時(shí)間掛鉤。

（三）基于“用戶(hù)細(xì)分”的差別收費(fèi)機(jī)制與減免制度

盡管在收費(fèi)環(huán)節(jié)與地域差別方面不考慮，但是由于政府信息對(duì)于不同的用戶(hù)有不一樣的使用目的與價(jià)值，因此可以也有必要通過(guò)對(duì)用戶(hù)群體的細(xì)分采取不同的收費(fèi)政策，即實(shí)施在統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的差別收費(fèi)機(jī)制與減免制度。

第一，對(duì)申請(qǐng)人身份情況的不同而采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，根據(jù)申請(qǐng)者身份判定其信息用途的不同來(lái)區(qū)分不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，僅用于個(gè)人完善與發(fā)展的政府信息，免費(fèi)或只收取基本費(fèi)用，而用于商業(yè)以信息牟利的使用者，則要收取高于普通標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用，以彌補(bǔ)政府財(cái)政成本。事實(shí)上，國(guó)外已有成功經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)將申請(qǐng)人分為了三類(lèi)：第一類(lèi)包括傳媒、教育與科研等非商業(yè)組織，這類(lèi)信息申請(qǐng)人只要不是為商業(yè)目的申請(qǐng)，就只是收取標(biāo)準(zhǔn)復(fù)制費(fèi)即可；第二類(lèi)是專(zhuān)門(mén)進(jìn)行商業(yè)用途的申請(qǐng)人，對(duì)他們收取復(fù)制費(fèi)、尋找費(fèi)和審查費(fèi)；這兩者之外的就屬于第三類(lèi)，如個(gè)人、公共利益團(tuán)體、NPO等，對(duì)這部分收取復(fù)制費(fèi)和尋找費(fèi)，不收取審查費(fèi)。

第二，對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)數(shù)量的不同而采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。信息公開(kāi)制度由國(guó)家財(cái)政支持，是所有那些人都為其支付了成本的制度，但是并不是所有人都有機(jī)會(huì)和有需求進(jìn)行信息申請(qǐng)，因此，對(duì)一部分有特殊信息需要的用戶(hù)來(lái)說(shuō)，其對(duì)信息的申請(qǐng)超過(guò)了一個(gè)基本的數(shù)量和范圍之后，就應(yīng)該支付行政機(jī)關(guān)的超過(guò)一般制度成本補(bǔ)償之外額外支付的成本，否則就需要所有人為他的需要支付成本了。［13～15］

第三，完善中國(guó)政府信息公開(kāi)收費(fèi)的減免制度。雖然《信息公開(kāi)條例》規(guī)定“農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象、城鄉(xiāng)居民最低生活保障對(duì)象，以及領(lǐng)取國(guó)家撫恤補(bǔ)助的優(yōu)撫對(duì)象”可以免收相關(guān)費(fèi)用，但國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，貧窮并不是政府信息公開(kāi)收費(fèi)減免的唯一標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)也應(yīng)該制定相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)個(gè)人隱私信息和有助于公共利益的申請(qǐng)者實(shí)行一定的費(fèi)用減免。

（四）定期評(píng)估收費(fèi)對(duì)信息公開(kāi)的影響

有關(guān)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，信息收費(fèi)種類(lèi)和數(shù)額的增加會(huì)極大地影響來(lái)自公眾的申請(qǐng)，并對(duì)政府信息公開(kāi)制度產(chǎn)生負(fù)面的影響。［16］現(xiàn)階段中國(guó)處于政府信息公開(kāi)的“原始階段”，喚起民眾意識(shí)為首要任務(wù)，而且特別要防止個(gè)別機(jī)關(guān)以收費(fèi)為手段來(lái)限制個(gè)當(dāng)事人對(duì)政府信息公開(kāi)制度的濫用。因此，中國(guó)信息公開(kāi)在尚未完善之前，有必要定期評(píng)估收費(fèi)對(duì)信息公開(kāi)的影響，并適當(dāng)?shù)貏?dòng)態(tài)調(diào)整信息收費(fèi)的類(lèi)別、標(biāo)準(zhǔn)、差別收費(fèi)，以及費(fèi)用減免等，最終完善中國(guó)的信息公開(kāi)收費(fèi)制度。

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［2］中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站．財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于提供政府公開(kāi)信息收取費(fèi)用等有關(guān)問(wèn)題的通知［EB／OL］．http：／／www．mof．gov．cn／zonghesi／zhengwuxinxi／zhengcefabu／200808／t20080801＿60454．html．

［3］中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站．國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱_(kāi)信息收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題的通知［EB／OL］．http：／／www．ndrc．gov．cn／zcfb／zcfbtz／2008tongzhi／t20080721＿226423．htm．

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［5］苑廣睿．發(fā)改委、財(cái)政部談《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施過(guò)程中的收費(fèi)政策［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／zxft／ft136／wz．htm．

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Research on Practical Dilemmas and Innovational Path of Information Charging System for Chinese Government——Based on Foreign Experiences

CHEN Jian-hua
（School of Business Administration，Henan University，Kaifeng 475004）

The paper analyzes the practical dilemmas occurred in fees and charges for China’s FOI（Freedom of Information）．Then it compares the existing charging system in the typical countries and areas，as well as analyzes the negative influence of introducing fees．It proposes some suggestions on innovating information charging system for Chinese government．

Government Information Disclosure；Charging System

D63

A

1000－7636（2014）09－0084－08

責(zé)任編輯：高立紅

2014－04－11

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展與電力需求互動(dòng)關(guān)系研究”（2013BJJ024）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“雙面信息策略在突發(fā)公共事件傳播中的謠言抵制作用研究”（13BGL131）

河南大學(xué)工商管理學(xué)院副教授，開(kāi)封市，475004。