機關(guān)后勤改革的思路調(diào)整和路徑選擇

財政部財政科學研究所 譚 靜

機關(guān)后勤是黨政機關(guān)正常運轉(zhuǎn)的必要保障和重要支撐，其涉及機關(guān)工作和生活的方方面面，事無巨細且無小事，任何一個環(huán)節(jié)、任何一個小細節(jié)都可能會影響到機關(guān)全局工作的開展和機關(guān)干部的穩(wěn)定。而且機關(guān)后勤工作的效率和質(zhì)量也直接影響到黨政機關(guān)的履職效率和水平。我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展以及全球經(jīng)濟、科技的激烈競爭對我國黨政機關(guān)的運行模式提出了更高的要求，原有的低效率和勞動力密集、小而全的機關(guān)辦后勤模式顯然已經(jīng)難以適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展和高效、節(jié)能、廉潔的現(xiàn)代政府管理的需求。

一、調(diào)整改革思路，實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”

(一)實現(xiàn)后勤管理從“參與運營”向“宏觀管理”的轉(zhuǎn)變。

從目前我國各級黨政機關(guān)后勤機構(gòu)的設(shè)置看，各級黨政機關(guān)基本都設(shè)有負責本級黨政機關(guān)機關(guān)事務(wù)管理的專門部門，例如中央層級設(shè)有專門負責國務(wù)院各部門機關(guān)后勤管理的國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局，各省設(shè)立省直機關(guān)事務(wù)管理局，各個政府部門一般也都設(shè)有負責本部門機關(guān)后勤的管理和服務(wù)部門，目前來看機關(guān)后勤管理和服務(wù)基本都在各部門的機關(guān)服務(wù)中心，機關(guān)后勤管理職能與具體的后勤服務(wù)職能相交叉，機關(guān)后勤管理的手伸到了本可以有市場和社會供給和調(diào)節(jié)的范圍，其應(yīng)當做好的后勤法律政策制定、后勤事務(wù)統(tǒng)籌管理、機關(guān)后勤資源宏觀調(diào)配等宏觀管理的本職工作則非常薄弱。而且管理向服務(wù)的插手過多也導致具體服務(wù)供給受到行政約束難以創(chuàng)新和提高效率。繼續(xù)深化機關(guān)后勤改革必須首先明確機關(guān)后勤管理部門的職責權(quán)限，實現(xiàn)機關(guān)后勤管理部門行政管理與具體后勤服務(wù)部門專業(yè)服務(wù)的分離，后勤管理部門應(yīng)當親力親為、參與運營的行為中抽身出來，做好“宏觀管理”，例如后勤服務(wù)管理制度的制定、資產(chǎn)配置與使用標準的制定與執(zhí)行、監(jiān)督管理制度的制定與執(zhí)行、后勤資源的管理等。通過后勤宏觀管理，真正發(fā)揮后勤資源的最大效率，發(fā)揮后勤資源的二次分配和宏觀調(diào)控功能。

(二)實現(xiàn)后勤服務(wù)從“小而全”向“大而強”的轉(zhuǎn)變。

我國機關(guān)后勤服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)基本上都是本著“自給自足、財政供養(yǎng)、各立門戶”的原則進行的，大機關(guān)大后勤，小機關(guān)小后勤。而且不論機關(guān)大小、后勤大小，各項后勤服務(wù)部門和服務(wù)人員一應(yīng)俱全，可謂“麻雀雖小、五臟俱全”。如此的后勤服務(wù)機構(gòu)和隊伍建設(shè)，導致機關(guān)在享受由財政補貼支持的后勤服務(wù)時無成本觀念，后勤服務(wù)部門在提供后勤服務(wù)時更是不計成本。逐年增長的機關(guān)后勤投入并沒有使得后勤服務(wù)的質(zhì)量得到提高，反而造成了國有資源的低效運轉(zhuǎn)。這種“小而全”、“全而低效”的機關(guān)后勤服務(wù)與我國建設(shè)能效政府、廉潔政府，與中央“八項規(guī)定”、“反四風”的精神是不相符的。因此，應(yīng)當盡快轉(zhuǎn)變思路，變“小而全”的機關(guān)“小后勤”模式為“大而強”、“大而有競爭力”的社會力量“大后勤”模式。具體而言，就是整合現(xiàn)有后勤資源，既可以依托市場化運作，組建更高效、更規(guī)范、更標準的后勤服務(wù)集團，推動實現(xiàn)后勤資源的合理配置以及其對社會各類資本的撬動作用;也可以依托我國具備資質(zhì)的社會機構(gòu)實現(xiàn)部分服務(wù)的政府購買，繼而發(fā)揮后勤改革在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的更大作用。

二、繼續(xù)推進機關(guān)后勤改革的具體政策建議

(一)理順管理體制、明確管理職責。

應(yīng)當盡快改變現(xiàn)有的行政管理與具體服務(wù)運營交叉、職責不清的問題，按照“管資本”的總體導向，在摸清后勤資產(chǎn)存量家底和明確后勤資產(chǎn)保值的前提下，對后勤資產(chǎn)根據(jù)功能、性質(zhì)進行分類。除了一些事關(guān)國家經(jīng)濟政治信息安全的后勤服務(wù)項目需要保留在后勤管理機關(guān)外，其他服務(wù)項目如餐飲、車隊、樓宇管理、浴室、衛(wèi)生室、印刷廠、保潔等純服務(wù)型的項目則應(yīng)從后勤管理部門剝離出去，可以通過政府購買服務(wù)或者組建后勤服務(wù)集團的方式實現(xiàn)。機關(guān)后勤管理部門列入行政序列，其管理人員為公務(wù)員。對于分流出去的后勤人員可以通過買斷工齡、轉(zhuǎn)入新組建的后勤服務(wù)集團等方式加以解決，也可以借鑒國有企業(yè)改革中職工分流與安置的一些成功做法。機關(guān)后勤管理部門的主要任務(wù)就在本級次的機關(guān)事務(wù)管理局、本機關(guān)的相關(guān)部門和具體服務(wù)提供機構(gòu)之間搭建橋梁，實現(xiàn)政策、需求與服務(wù)供給的有機統(tǒng)一。機關(guān)事務(wù)管理部門的具體職責就是:貫徹落實本級次機關(guān)事務(wù)管理部門制定的有關(guān)政策、統(tǒng)籌管理本機關(guān)各相關(guān)部門的服務(wù)需求、制定本機關(guān)的后勤管理措施、合理選擇服務(wù)機構(gòu)并監(jiān)管其服務(wù)的供給、編制本機關(guān)的后勤管理報告(包括服務(wù)需求報告、預(yù)算報告和資產(chǎn)報告)。基于后勤需求的隨機性和實效性特點，后勤管理報告以季度和月度報告為主，以年度報告為輔。

(二)建立健全機關(guān)后勤管理和服務(wù)的各項管理制度。

現(xiàn)代機關(guān)后勤應(yīng)當是法制化、規(guī)范化的后勤。后勤管理和后勤服務(wù)有法可依，強調(diào)標準合法科學、程序嚴格規(guī)范。因此，應(yīng)當盡快從人、財、物各方面建立健全后勤管理和服務(wù)的各項規(guī)章制度。具體而言，后勤管理部門應(yīng)當盡快建立健全各項規(guī)章制度，包括《機關(guān)后勤管理人員工作守則和工作流程》、《機關(guān)后勤服務(wù)業(yè)管理制度和管理細則》、《機關(guān)后勤資產(chǎn)管理制度》、《機關(guān)后勤資產(chǎn)使用管理制度》、《行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準》、《機關(guān)后勤服務(wù)準入條件和程序》等;后勤服務(wù)部門則要加強自身建設(shè)，健全內(nèi)部規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)人員素質(zhì)，切實增強承接服務(wù)項目的能力。

(三)推動實現(xiàn)機關(guān)后勤服務(wù)的社會化或市場化。

由于機關(guān)后勤涉及面廣、門類繁多，應(yīng)當對其進行分類改革，區(qū)別對待。對于一些保密性強的后勤事務(wù)應(yīng)當考慮保留在機關(guān)事務(wù)管理部門，對于一些純支持型、保障型的服務(wù)項目可以通過社會化或市場化的方式加以實現(xiàn)。

第一種方式就是依托社會力量，實現(xiàn)部分機關(guān)后勤服務(wù)如物業(yè)管理、維修、醫(yī)療、幼兒園、招待所、培訓中心、普通公務(wù)用車、印刷廠等服務(wù)種類的政府付費、社會供給。這種社會化的后勤服務(wù)供給模式可以充分激發(fā)社會資源的活力，對于我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整可以發(fā)揮一定的調(diào)控作用，對于支持國產(chǎn)品牌和繁榮我國的第三產(chǎn)業(yè)具有積極影響，符合我國精簡、效能政府的建設(shè)宗旨，可以大大減輕財政供給的負擔和壓力。以公務(wù)用車為例，普通公務(wù)用車完全可以通過市場租賃的方式加以實現(xiàn)，既可以解決部分機關(guān)公務(wù)用車閑置浪費、管理與維護成本以及司機等人員經(jīng)費較高的問題，又可以繁榮我國的汽車租賃市場，提高資源的配置和使用效率。在此種模式下，機關(guān)后勤管理部門主要是負責后勤事務(wù)的總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對社會服務(wù)機構(gòu)的甄選和監(jiān)管。

第二種方式是依托成熟的產(chǎn)權(quán)交易市場，對現(xiàn)有機關(guān)后勤資源進行評估、打包、整合，按照資本與資產(chǎn)相分離，“管住資本、盤活資產(chǎn)”的要求，組建規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化的后勤投資服務(wù)集團，例如中央政府級次的可以由中直機關(guān)事務(wù)管理局、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、政協(xié)機關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合研究并發(fā)起組建中央機關(guān)后勤投資服務(wù)集團，下設(shè)若干分公司負責具體服務(wù)事項，分公司的設(shè)立可以以機關(guān)后勤工作的種類劃分若干事業(yè)部，也可以以社區(qū)為單位成立服務(wù)于本社區(qū)若干單位的后勤服務(wù)分公司。機關(guān)后勤投資服務(wù)集團成立后其服務(wù)的機關(guān)后勤項目可以允許優(yōu)質(zhì)社會資本進入，以餐飲業(yè)為例，湘鄂情中標商務(wù)部職工餐廳項目給我們提供了新的思路，即可以依托現(xiàn)有的成熟服務(wù)業(yè)態(tài)，通過市場化運營，提高后勤服務(wù)質(zhì)量和后勤服務(wù)效率。機關(guān)后勤投資服務(wù)集團也可以通過項目化管理選擇優(yōu)質(zhì)項目進行投資，推動混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，繁榮我國的市場經(jīng)濟。

應(yīng)該說社會化或市場化可以改變傳統(tǒng)機關(guān)后勤低效運轉(zhuǎn)、供給與需求信息不對稱、后勤資源浪費與結(jié)構(gòu)不合理的問題，實現(xiàn)后勤服務(wù)與需求信息匹配，雙向選擇，通過競爭實現(xiàn)后勤服務(wù)的優(yōu)勝劣汰，繼而實現(xiàn)后勤資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整與效率提高，符合我國市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代政府治理的基本要求，是未來我國機關(guān)后勤改革的必有路徑。社會化或市場化各有利弊，不能一刀切的認為要么社會化、要么市場化，各地可以根據(jù)自身經(jīng)濟社會、政治行政改革現(xiàn)狀，制定具體的、分步驟的后勤改革辦法，兩種模式可以并行不悖，互相彌補。不過總體目標是要通過改革實現(xiàn)后勤服務(wù)的法制化、標準化、規(guī)范化、高效率、高質(zhì)量。

(四)依托現(xiàn)代管理人才實現(xiàn)機關(guān)后勤管理與服務(wù)的專業(yè)化。

通過調(diào)查，不難發(fā)現(xiàn)大多數(shù)機關(guān)后勤管理和服務(wù)人員大多數(shù)在本職崗位上工作多年、經(jīng)驗豐富、工作熟練。但是，機關(guān)后勤人員普遍學歷偏低、年齡偏大、學習和接受新知識與新事物的能力較低。我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對我國政府履職提出了更高的要求，必然會對機關(guān)后勤管理和服務(wù)提出更高的要求，機關(guān)后勤人員必須能夠適應(yīng)新形勢下效能政府、電子政府的需求。為此，現(xiàn)有的機關(guān)后勤人員素質(zhì)亟待提高，人員結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。具體而言，機關(guān)后勤管理人員應(yīng)當具備財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、信息管理、法律、政治、運籌規(guī)劃等相關(guān)知識，且應(yīng)當形成老中青年齡結(jié)構(gòu)合理的管理梯隊。后勤服務(wù)人員則應(yīng)當具備相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識和專業(yè)經(jīng)驗，以及更為重要和寶貴的敬業(yè)精神。