耕地保護(hù)主體行為分析及補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建

毋曉蕾 梁流濤 陳常優(yōu)

耕地是土地的精華，它具有生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和社會(huì)保障功能。然而，現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度的績(jī)效并不理想:一是地方政府作為中央政府耕地保護(hù)的代理，理應(yīng)在耕地保護(hù)中發(fā)揮重要的作用，但在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往具有較強(qiáng)的占用耕地的沖動(dòng)，反而成為耕地過(guò)度非農(nóng)化的主要推動(dòng)力。二是在當(dāng)前的制度環(huán)境下農(nóng)戶不僅沒(méi)有耕地保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力，反而產(chǎn)生了耕地撂荒、消極耕作等行為。造成這兩方面的主要原因是在我國(guó)的耕地保護(hù)和利用中存在明顯的外部效應(yīng)，因此，僅依靠現(xiàn)有約束性耕地保護(hù)政策還不夠，還需要建立相應(yīng)的激勵(lì)性保護(hù)政策。

一、耕地保護(hù)主體行為目標(biāo)分析。

1.中央政府和地方政府耕地保護(hù)行為目標(biāo)。政府作為一個(gè)特殊的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，其行為目標(biāo)具有多元化的特征，主要包括三方面:一是政治目標(biāo);二是社會(huì)目標(biāo);三是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。中央政府和地方政府其行為過(guò)程是各個(gè)子目標(biāo)的博弈，并且會(huì)根據(jù)各子目標(biāo)的效用大小及重要程度有所取舍。對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，綜合多項(xiàng)子目標(biāo)及其帶來(lái)的效用，最終博弈的結(jié)果是中央政府側(cè)重于社會(huì)目標(biāo)，即保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。而地方政府則會(huì)在政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)等子目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡。一般來(lái)講，區(qū)域糧食安全目標(biāo)對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)開放的糧食市場(chǎng)輕而易舉地實(shí)現(xiàn)，因此，這個(gè)子目標(biāo)就顯得微不足道。而政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以帶來(lái)更大的效用:一是能夠帶來(lái)更多收入;二是可以獲得權(quán)力、威望、聲譽(yù)等方面的效用。

2.農(nóng)戶耕地保護(hù)行為目標(biāo)。我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)戶行為的認(rèn)識(shí)傾向于農(nóng)戶行為是理性的這一觀點(diǎn)。當(dāng)然，農(nóng)戶行為受外部經(jīng)濟(jì)條件、制度環(huán)境、信息搜尋成本及主觀認(rèn)知能力等因素的制約和影響，可能會(huì)產(chǎn)生一些表面看似不理性的行為，但事實(shí)上這正是在外部條件約束下的理性表現(xiàn)。隨著我國(guó)改革開放的不斷深入和市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，農(nóng)戶行為也更加趨于自由和理性，也就是說(shuō)農(nóng)戶行為是追求最大效用的“經(jīng)濟(jì)人”行為。

二、政府耕地保護(hù)行為分析。

中央政府和地方政府的耕地保護(hù)行為偏離分析。在中央政府選擇現(xiàn)有耕地保護(hù)制度供給不變的情況下，比較地方政府的兩種選擇的支付函數(shù)，當(dāng)?shù)胤秸扇C(jī)會(huì)主義行為(低強(qiáng)度執(zhí)行耕地保護(hù)政策)時(shí)，能夠帶來(lái)巨大的土地出讓金和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)收益。這是地方政府行為追求的主要目標(biāo)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也能夠使地方領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)晉升或連任等政治目標(biāo)，有助于實(shí)現(xiàn)整體效用的最大化。另外，盡管地方政府采取機(jī)會(huì)主義行為也是要受到中央政府的懲罰，但地方政府受到懲罰的概率和力度都很小，這就在很大程度上降低了地方政府的違規(guī)成本。而當(dāng)?shù)胤秸扇「邚?qiáng)度執(zhí)行耕地保護(hù)政策時(shí)，獲得的收益主要表現(xiàn)在兩方面:一是因高強(qiáng)度執(zhí)行耕地保護(hù)政策受到中央政府的獎(jiǎng)勵(lì)，但耕地保護(hù)指標(biāo)在政績(jī)考核體系中所占的權(quán)重比較低。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的收益，但由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率差距較大，高強(qiáng)度保護(hù)耕地獲得的農(nóng)業(yè)收益要明顯低于采取機(jī)會(huì)主義行為所獲得的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益。因此，在這種狀況下地方政府的最優(yōu)選擇是:采取機(jī)會(huì)主義行為——低強(qiáng)度執(zhí)行耕地保護(hù)政策?？梢?，在中央政府實(shí)行嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的制度環(huán)境下，兩者的耕地保護(hù)行為會(huì)發(fā)生偏離(不一致)。

三、農(nóng)戶耕地保護(hù)行為分析。

農(nóng)戶是耕地的直接利用者，是耕地保護(hù)的重要主體，農(nóng)戶生產(chǎn)目標(biāo)函數(shù)行為包括兩種:一是積極的耕地保護(hù)行為;二是消極的耕地保護(hù)行為。前者主要是指耕地的合理利用行為;后者主要是指不合理的耕地利用行為，比如掠奪式耕地利用及耕地撂荒行為等。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)戶更加偏好于不合理的耕地保護(hù)行為，農(nóng)戶在資源配置的過(guò)程中主要傾向于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。一是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中盡可能少地占用自己所擁有的經(jīng)濟(jì)資源，并盡可能多地使用不適合非農(nóng)兼業(yè)的經(jīng)濟(jì)資源，比如在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中投入婦女和老人，減少長(zhǎng)期性農(nóng)業(yè)投入等。這會(huì)造成大量耕地不能得到充分合理的利用，是一種隱性的耕地?fù)p失。二是農(nóng)戶為了彌補(bǔ)勞動(dòng)力投入的不足，會(huì)增加農(nóng)藥化肥等方面的短期投入，造成耕地質(zhì)量下降，不利于耕地的可持續(xù)利用。

四、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。

中央政府、地方政府和農(nóng)戶三者在耕地保護(hù)行為方面并不一致，為提高地方政府和農(nóng)戶的積極性，必須建立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于過(guò)多承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)、提供外部效應(yīng)的耕地保護(hù)主體給予補(bǔ)償。

第一，要確定耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w和受償主體，從區(qū)際補(bǔ)償和區(qū)內(nèi)補(bǔ)償兩個(gè)層面進(jìn)行考慮。耕地保護(hù)能夠保證國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，中央政府是耕地保護(hù)外部性的直接受益者，應(yīng)將中央政府作為重要耕地保護(hù)補(bǔ)償主體。另外，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，僅僅依靠本地區(qū)存量耕地是無(wú)法養(yǎng)活本區(qū)域人口的，需要通過(guò)糧食市場(chǎng)來(lái)保證區(qū)域糧食安全，享受其他地區(qū)耕地保護(hù)的外部效應(yīng)。因此，應(yīng)將這些地區(qū)作為補(bǔ)償主體。糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府在耕地保護(hù)中承擔(dān)了過(guò)多的耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任，并且沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償，因此，耕地保護(hù)區(qū)際補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w應(yīng)該是過(guò)多承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府。在耕地保護(hù)區(qū)內(nèi)補(bǔ)償方面，受償主體應(yīng)是耕地的利用主體或經(jīng)營(yíng)主體，即在耕地保護(hù)中直接提供社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值等正外部效益的微觀主體。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制，耕地保護(hù)補(bǔ)償區(qū)內(nèi)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是直接耕作的農(nóng)戶。

第二，要合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一是基于耕地資源綜合價(jià)值的核算方法;二是基于機(jī)會(huì)成本的核算方法。各地區(qū)可以根據(jù)本區(qū)域的情況把相關(guān)因素的賦值相加，這樣就可以得到該地區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的浮動(dòng)幅度。

第三，建立多渠道的耕地保護(hù)補(bǔ)償資金籌集模式。對(duì)于耕地盈余地區(qū)，其耕地保護(hù)補(bǔ)償資金主要來(lái)源于三個(gè)方面:一是國(guó)家財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，專門用于耕地盈余地區(qū)的耕地保護(hù)補(bǔ)償;二是從土地出讓金中按照一定的比例進(jìn)行提取，專門用于一般耕地保護(hù)補(bǔ)償;三是享受耕地保護(hù)正外部性的城市居民通過(guò)繳納糧食消費(fèi)稅的方式對(duì)提供正外部性耕地保護(hù)主體進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于耕地赤字地區(qū)，其耕地保護(hù)補(bǔ)償資金也主要包括三個(gè)方面:一是從地方政府財(cái)政預(yù)算資金中按照一定比例進(jìn)行提取;二是從土地出讓金中按照一定的比例提取;三是享受正外部性的城市居民通過(guò)繳納糧食消費(fèi)稅向提供正外部性的耕地保護(hù)主體提供的補(bǔ)償資金。

第四，建立多元化的補(bǔ)償方式。一是資金補(bǔ)償。對(duì)過(guò)多承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的地方政府和農(nóng)民提供資金上的直接補(bǔ)償，可以通過(guò)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方政府之間財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移的方式進(jìn)行。二是物質(zhì)補(bǔ)償與支持。對(duì)提供耕地保護(hù)正外部效益的主體提供物質(zhì)上的支持，具體包括:向提供外部效益的地區(qū)提供援建項(xiàng)目和援助物資，向提供耕地保護(hù)外部效益的農(nóng)民提供化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì);完善和建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。三是智力補(bǔ)償與支持。即向提供外部效益的地區(qū)提供先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行人才交流與培訓(xùn)，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)方面的指導(dǎo)和培訓(xùn)。四是社會(huì)保障補(bǔ)償。對(duì)提供耕地保護(hù)外部效益的農(nóng)民主體提供一定比例的社會(huì)保障資金，用于醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)等方面，逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。