我國政府購買公共服務(wù)問題的觀點綜述

財政部財政科學(xué)研究所 錢 凱

政府購買公共服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能中的一項重要制度安排。政府購買服務(wù)是一種政府提供公共服務(wù)的新方式。其基本特點是“市場運作、政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”。本文對如何完善政府購買公共服務(wù)這一問題的觀點作一綜述。①

一、政府購買公共服務(wù)的解決之道

財政部副部長劉昆指出:推廣政府購買服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力的必然要求。政府購買服務(wù)強調(diào)政府、市場、社會等多元主體之間的合理定位和良性互動，鼓勵和引導(dǎo)社會力量進入公共事業(yè)領(lǐng)域，有利于改變政府大包大攬的傳統(tǒng)做法，促進政府自身運作方式的改革，提高政府管理和服務(wù)社會效率:有利于形成公共服務(wù)提供主體多元化格局，有效發(fā)揮社會力量在提供公共服務(wù)、改善社會治理方面的作用，激發(fā)整個社會的活力和創(chuàng)造力。

推廣政府購買服務(wù)是提高公共服務(wù)供給水平和效率、建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。隨著我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展，人民群眾生活水平不斷提高，人們對公共服務(wù)的需求不斷增加，對服務(wù)質(zhì)量的要求也在不斷提高。政府購買服務(wù)通過發(fā)揮市場機制作用，可以更好地滿足新形勢下公共服務(wù)多樣化、個性化、專業(yè)化需求，可以有效發(fā)揮財政資金的杠桿作用，吸引更多的社會力量參與提供公共服務(wù)，形成公共服務(wù)發(fā)展新機制，有力地促進我國服務(wù)業(yè)開放，吸納更多社會就業(yè)。加快關(guān)系民生的養(yǎng)老、家政、社區(qū)服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，解決公共服務(wù)短缺問題，對老百姓、政府和各類社會力量，都是“惠而不費”的好事。

推廣政府購買服務(wù)應(yīng)該做好以下幾點工作:

1.合理界定購買范圍，明確購買目錄，解決好“買什么”的問題。按照三中全會《決定》要求，凡是禁止性規(guī)定之外的，尤其是能夠增加社會凈福利的有關(guān)政府事務(wù)性管理和公共服務(wù)事項，原則上都應(yīng)納入政府購買服務(wù)范圍。要按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益的原則，認(rèn)真研究制定政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。購買服務(wù)目錄應(yīng)傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，根據(jù)經(jīng)濟社會和政府職能的發(fā)展變化，及時進行動態(tài)調(diào)整。突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項目，把有限的財政資金用到人民群眾最需要的地方。既要通過政府購買服務(wù)，推動政府簡政放權(quán)，防止“大包大攬”;也要確保政府全面正確履行職能，防止將應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)項目推向市場。

2.準(zhǔn)確把握購買主體，厘清各主體間關(guān)系，解決好“誰來買”的問題。政府購買服務(wù)的主體是各級行政機關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位。納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負(fù)擔(dān)的群團組織，也可根據(jù)實際需要，通過購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)。從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，如公立醫(yī)院、公立學(xué)校等，是政府設(shè)立的提供特定公共服務(wù)的主體，不宜再作為政府購買服務(wù)的主體。這些事業(yè)單位在提供公共服務(wù)過程中，可以允許其借鑒購買服務(wù)的方式和機制運作，但必須在現(xiàn)有財政資金安排內(nèi)，并嚴(yán)格遵守相關(guān)政策和程序。要防止這些單位一邊拿著財政資金，一邊通過購買服務(wù)做“甩手掌柜”。

3.規(guī)范市場準(zhǔn)入，培育市場主體，解決好“向誰買”的問題。承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理，或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。三中全會《決定》提出，加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，并要求推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。因此，要鼓勵事業(yè)單位參與提供公共服務(wù)，運用政府購買服務(wù)的理念，結(jié)合機構(gòu)編制和財政支持方式變化，倒逼事業(yè)單位加快改革。同時，堅持政府購買和培育扶持并重，把提升社會組織公共服務(wù)能力作為開展購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展。統(tǒng)籌利用現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施，以適當(dāng)方式為社會組織開展服務(wù)創(chuàng)造必要條件，大力支持社會組織開展社會服務(wù)活動。

4.健全購買機制，完善購買程序，解決好“怎么買”的問題。一是合理確定購買流程，明確資金來源。政府購買服務(wù)是公共服務(wù)供給方式和財政資金使用方式的改進，所需資金在既有財政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務(wù)的發(fā)展所需增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財政預(yù)算。二是適當(dāng)放寬條件，創(chuàng)新購買方式。按照方式靈活、程序簡便、競爭有序、結(jié)果評價的原則，充分考慮服務(wù)購買不同于產(chǎn)品購買的特性，在購買程序上給地方、部門和市場主體更大的自由度和空間。

5.加強績效管理，完善監(jiān)督機制，解決好“買的值”的問題。一是推進信息公開，筑牢防腐制度防線。建立健全購買服務(wù)信息平臺，及時向社會公開政府購買服務(wù)相關(guān)信息，確保具備條件的社會力量平等參與競爭。嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為和暗箱操作。二是加強資金管理，確保資金使用效益。將預(yù)算績效管理理念貫穿于購買服務(wù)資金管理全過程，強化部門支出責(zé)任，加強成本效益分析，注重結(jié)果應(yīng)用，不斷提高財政資金使用效益。三是加強綜合評價，確保購買服務(wù)效果。探索建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制。鼓勵有條件的地方積極推進第三方評估。評審結(jié)果向社會公布，并作為以后選擇政府購買服務(wù)承接主體的重要依據(jù)。

6.政府購買服務(wù)工作涉及面廣，政策性強，情況復(fù)雜，要以壯士斷腕的勇氣，正確對待利益格局調(diào)整，不拖不等不靠，積極創(chuàng)新，大膽探索。要抓緊研究制定有關(guān)部門、行業(yè)、系統(tǒng)的政府購買服務(wù)具體辦法，推動建立項目申報、項目審定、組織采購、資質(zhì)審核、合同簽訂、履約監(jiān)管、績效評估、經(jīng)費兌付的規(guī)范化購買流程，強化績效評估和監(jiān)督管理，逐步形成行業(yè)化、專業(yè)化的政策體系。開展政府購買服務(wù)工作，要充分尊重地方基層的首創(chuàng)精神，鼓勵大膽探索，加強分類指導(dǎo)。堅持從實際出發(fā)，因地制宜，積極探索多元化、多樣化的政府購買服務(wù)模式和路徑。近期，要按照突出公共性和公益性的原則，重點選取民生關(guān)注度高、適合由社會力量承擔(dān)的養(yǎng)老、教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社區(qū)服務(wù)、住房保障、殘疾人服務(wù)等公共服務(wù)項目，積極推進，積累經(jīng)驗，逐步推開。②

致公黨中央副主席閆小培指出，政府購買社會組織公共服務(wù)是我國社會管理發(fā)展的必由之路。完善政府購買社會組織公共服務(wù)的頂層設(shè)計、大力培育社會組織是此項工作的關(guān)鍵。應(yīng)該從以下幾個方面加強完善:

1.加強頂層設(shè)計，完善相關(guān)法律，使政府購買社會組織公共服務(wù)有法可依。政府購買社會組織公共服務(wù)是一項復(fù)雜的綜合工程，基于各地發(fā)展的不平衡現(xiàn)狀，建議國家盡快出臺相關(guān)的指導(dǎo)意見，確立宏觀層面上公共服務(wù)的基本原則、主要內(nèi)容、職責(zé)范圍、體制機制等，建議制定政府購買社會組織公共服務(wù)的專項規(guī)劃。此外，完善現(xiàn)行的《政府采購法》，把政府采購的范圍擴大到向社會組織購買的公共服務(wù)，并針對這一服務(wù)的特殊性提出具體的購買原則和標(biāo)準(zhǔn)，使政府購買公共服務(wù)行為有法律依據(jù)。

2.加強制度規(guī)范，制定購買目錄，使政府購買社會組織公共服務(wù)有章可循。規(guī)范地方具體的購買行為，研究并制定政府購買社會組織公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購買社會組織公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、種類、性質(zhì)和范圍。目錄應(yīng)突出政府所要購買服務(wù)的“公益性”，即非公益性服務(wù)一般不納入購買范圍，以確保政府真正履行公共服務(wù)職能，防止社會組織在承接服務(wù)過程中出現(xiàn)營利化傾向。同時，建立健全財政程序，規(guī)范購買流程，包括招投標(biāo)、詢價、委托等不同方式的操作流程，提高政府購買社會組織公共服務(wù)的效率和透明度，增強購買的公信力。

3.促進政府職能轉(zhuǎn)變，明確職責(zé)權(quán)限，建立政府與社會組織的新型伙伴關(guān)系。明確政府與社會組織的分工，在厘清政府與社會組織職能的基礎(chǔ)上，推動政府職能轉(zhuǎn)型，使政府從具體的管理活動中脫離出來，致力于宏觀政策的制定和市場環(huán)境的維護，做好“掌舵而不劃槳”的角色。還要加強政府與社會組織的合作，創(chuàng)立多形式、多渠道的政府與社會組織購買服務(wù)方式，拓寬溝通渠道，加強政府與社會組織的互動，構(gòu)建政府與社會組織之間的新型伙伴關(guān)系。

4.建立監(jiān)督機制，評估購買績效，使政府購買公共服務(wù)合理合法。力求政府向社會組織購買公共服務(wù)透明化，充分調(diào)動群眾、媒體的監(jiān)督力量，運用電子政務(wù)方式，建立政府購買社會組織公共服務(wù)的實時查詢和監(jiān)控平臺，并引入第三方監(jiān)督，防止政府購買公共服務(wù)過程中的權(quán)力尋租，確保政府購買行為的合法性。量化政府購買公共服務(wù)的績效指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的政府向社會組織購買公共服務(wù)績效評估體系，使政府購買公共服務(wù)的效果評估具有可操作性。如在政府與社會組織簽訂的購買合同中，細(xì)化購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和費用標(biāo)準(zhǔn)，并確立量化的參照值，使購買服務(wù)的績效評估具有可操作性。③

中國〈海南〉改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，發(fā)展政府購買公共服務(wù)，需要從形成公共資源配置的社會化、市場化的制度安排入手，加快公共服務(wù)體制創(chuàng)新，形成公共服務(wù)領(lǐng)域開放競爭的新格局。

1.全面放開公共資源市場。這就需要在未來的3～5年，把培育公共資源市場作為發(fā)展政府購買服務(wù)的重大任務(wù)，在公共資源領(lǐng)域放開市場、引入競爭。

2.將政府購買公共服務(wù)納入政府采購的范圍。當(dāng)前，公共服務(wù)尚未被正式納入政府采購法及其實施細(xì)則的采購范圍。適應(yīng)全社會公共需求的大趨勢，應(yīng)當(dāng)盡快明確將養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市規(guī)劃與環(huán)境評估等服務(wù)納入政府采購范圍，以使政府購買公共服務(wù)成為政府履行公共服務(wù)職能的重要組成部分。

3.加快形成政府向社會組織購買服務(wù)的制度安排。

(1)發(fā)展公益性社會組織。公共資源配置向社會組織放開，把社會組織作為政府購買公共服務(wù)的重要承接主體。

(2)實現(xiàn)公平競爭機制。凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會組織購買。

(3)出臺政府購買公共服務(wù)清單。抓緊形成向社會組織放開的公共資源領(lǐng)域的清單目錄，以為社會組織承接政府公共服務(wù)職能提供制度與政策依據(jù)。

4.建立法治化的公共服務(wù)監(jiān)管體制。

(1)制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、購買方式及實施細(xì)則。將政府購買公共服務(wù)納入《政府采購法》，使之規(guī)范化、制度化。

(2)盡快出臺一部《公共資源監(jiān)管法》。明確界定公共資源社會化、市場化配置的范圍和監(jiān)管程序，形成政府購買公共服務(wù)的委托主體和委托對象之外獨立性、專業(yè)性的外部監(jiān)督機制，加強公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督，強化監(jiān)管的有效性。

(3)建立公開透明的公共服務(wù)購買流程。規(guī)范招投標(biāo)、詢價、委托等不同方式的操作流程，以保證各類承接主體的公平競爭。

遲福林認(rèn)為，發(fā)展政府購買公共服務(wù)關(guān)鍵是否在于以公益性為目標(biāo)加快事業(yè)機構(gòu)與社會組織改革。我國進入公共產(chǎn)品短缺時代，政府購買服務(wù)不僅是一個擴大范圍的問題，更重要的是整體優(yōu)化公共資源配置，提升公共服務(wù)供給的公平、效率和質(zhì)量。事業(yè)機構(gòu)與社會組織是我國公共服務(wù)供給的重要主體。加快推進事業(yè)機構(gòu)與社會組織改革，是發(fā)展政府購買服務(wù)的關(guān)鍵所在。④

清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安認(rèn)為，政府向社會購買公共服務(wù)前要做績效和風(fēng)險評估。

政府購買公共服務(wù)，是由政府體制以外的供應(yīng)商向公眾提供公共服務(wù)，由政府按照市場價格支配費用，以實現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的行為。所以，政府推行向社會力量購買公共服務(wù)，必須要建立公共服務(wù)的制度和標(biāo)準(zhǔn)。這兩條是所有服務(wù)的基礎(chǔ)，如果沒有建立起來，風(fēng)險就會很大。

為了避免這些風(fēng)險，首先要做兩個評估:一是對政府要做績效評估，看看政府在某個公共領(lǐng)域的管理是否效率低下，如果管得很好，就沒有必要交出去。如果有可能進一步降低成本提高效率，那就可以試著交出去;二是交給社會之前要做全面的風(fēng)險評估。如服務(wù)提供商是否能提供有效的高水平的服務(wù)，如果社會力量做不好是由政府收回自己做，還是有其他替代方案都要詳細(xì)考慮。公共服務(wù)是以數(shù)量和質(zhì)量來評判的，數(shù)量不是越多越好，而是要滿足公眾的需要。公眾的滿意程度是最重要的。

所以，政府向社會購買公共服務(wù)不能簡單一推了之。如果這兩個評估沒有做好就把公共服務(wù)推出去，就會把公眾利益至于高度不確定的位置。一般的政府采購不達標(biāo)可以退貨，但是一只公眾因為公共服務(wù)不佳而利益受損，很可能引發(fā)群體性事件。

于安認(rèn)為，需設(shè)立監(jiān)管制度杜絕政府購買公共服務(wù)中的權(quán)錢交易。政府購買公共服務(wù)后，每個服務(wù)提供商都有自己的運行模式和方式，所以任何試點都是局部的、特定條件下的，不可能都具備廣泛推廣的價值。具體的參考經(jīng)驗也只能圍繞政府的做法，比如，試點的政府在確立服務(wù)外包的清單上有沒有值得借鑒之處、哪些是現(xiàn)階段一定不宜承包出去的服務(wù)等。

一些過去只搞審批的人現(xiàn)在要搞監(jiān)管，要有一個轉(zhuǎn)變的過程。而且，監(jiān)管社會力量做得怎么樣要先去搜集信息然后才能評判，是一項很辛苦的工作。不過這件事情本身是好事，值得嘗試。只不過在嘗試的同時，政府應(yīng)該充分考慮風(fēng)險問題。

于安認(rèn)為，總會有一些機構(gòu)和組織利用跟政府部門的關(guān)系去獲得競爭中的優(yōu)勢。要避免這種現(xiàn)象發(fā)生，就要設(shè)立良好的管理制度和監(jiān)管機制。如果有一個好的監(jiān)管制度，那么與政府關(guān)系再好也拿不到合同。

不過，現(xiàn)在的問題更可能是不能形成有效的競爭。政府購買公共服務(wù)的前提有三點:第一是市場提供的公共服務(wù)更有效率;第二是存在市場化的供應(yīng)商群體;第三是供應(yīng)商提供服務(wù)的定價機制與服務(wù)質(zhì)量是合理和可靠的。如果上述三個前提不能具備，那么向市場購買公共服務(wù)的初衷就難以實現(xiàn)，還不如繼續(xù)由政府或者政府設(shè)立專業(yè)機構(gòu)提供這類服務(wù)。⑤

中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍同樣認(rèn)為，提供公共服務(wù)的是一項重要的社會責(zé)任，政府推購公共服務(wù)也并非是簡單的市場化。政府把公共服務(wù)的提供轉(zhuǎn)移到社會組織、機構(gòu)和企業(yè)手中，自己獲得了減少財政支出和公共責(zé)任的收益，承接者則獲得物質(zhì)上和聲譽上的收益。然而，公共服務(wù)的競標(biāo)同樣有可能成為腐敗的新災(zāi)區(qū)，對此，國務(wù)院會議提出了“嚴(yán)格程序，競爭擇優(yōu)”、“嚴(yán)格政府購買服務(wù)資金管理”、“建立嚴(yán)格的監(jiān)督評價機制”。

毛壽龍認(rèn)為，在政府推購公共服務(wù)的過程中，關(guān)鍵要讓社會組織在多個領(lǐng)域得到發(fā)展，不僅僅發(fā)展直接生產(chǎn)服務(wù)的社會組織，更要鼓勵發(fā)展發(fā)現(xiàn)和形成老百姓公共服務(wù)需求的社會組織，還要發(fā)展支持和監(jiān)督性的社會組織。只有這樣，社會組織之間不僅可以通過相互競爭提高品質(zhì)，還可以通過不同種類社會組織的發(fā)展，形成社會組織之間的相互支持和制約。

政府推購公共服務(wù)的有效實施，關(guān)鍵還是要形成和完善相關(guān)的多中心治理的制度平臺。在這個平臺里，公民是核心，各級政府及其部門都可以參與到特定的公共服務(wù)平臺里提供融資和服務(wù)菜單，各種社會組織，甚至是企業(yè)組織，包括資金充足的佛教組織，也可以積極參與，公民個人，媒體，基金會，都可以積極參與到這個平臺里?？梢哉f，只有建成了這樣的多中心治理的開放的公共平臺，才會真正做好充分的融資，做好多中心的競爭和發(fā)展，真正做到為人民服務(wù)。⑥

毛壽龍認(rèn)為，政府購買服務(wù)關(guān)鍵在引入競爭。政府購買公共服務(wù)是讓公共部門借助社會力量管理和運行，消除政府與企業(yè)、社會的差異，從政府包辦模式走向協(xié)作模式，使市場機制介入公共服務(wù)?！白屔鐣α繀⑴c到多樣化的公共服務(wù)，符合效率優(yōu)化原則，既有利于提升了服務(wù)質(zhì)量又有效提高效率。如果政府購買服務(wù)，生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的就是市場化的社會力量，就必須按照工作效果獲得收入，有利于提高從業(yè)者的積極性?！痹谡徺I服務(wù)的制度平臺里，公民是核心，各級政府及其部門都可以參與到特定的公共服務(wù)平臺里提供融資和服務(wù)菜單，各種社會組織包括企業(yè)組織，以及公民個人都可以積極參與。可以說，只有建成了這樣的多中心治理的開放的公共平臺，實現(xiàn)競爭，才會真正做好充分的融資，真正做到為百姓服務(wù)。在政府推購公共服務(wù)的過程中，還要讓社會組織在多個領(lǐng)域得到發(fā)展。⑦

北京大學(xué)社會學(xué)系教授王思斌認(rèn)為，政府購買社會服務(wù)具有諸多積極功能:一是可以滿足廣大居民的眾多需求，既包括困難群體的物質(zhì)生活方面的基本需求，也包括文化等發(fā)展性的需求。二是通過委托社會組織提供社會服務(wù)，可以促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸納更多不同層次的勞動者就業(yè)。三是通過社會組織提供周到、高效的服務(wù)，可以解決眾多社會問題，達到穩(wěn)定社會秩序之效。當(dāng)然，這里說的是及時有效的服務(wù)而不是粗糙的、低質(zhì)量的服務(wù)，這就要求社會組織具備提供高質(zhì)量服務(wù)的能力。除此之外，政府將更適宜社會做的服務(wù)轉(zhuǎn)給社會組織，實際上是政府行政體制改革、社會事業(yè)體制改革的組成部分。政府購買社會服務(wù)是以政府減少行政審批權(quán)、讓社會組織更加自主地提供服務(wù)為基本特征。當(dāng)然，政府對委托服務(wù)還要監(jiān)管。⑧

王思斌認(rèn)為，在公共服務(wù)尤其是社會服務(wù)領(lǐng)域，政府出資讓社會組織實施服務(wù)，不應(yīng)被看做是純粹的經(jīng)濟性的市場行為，而應(yīng)將之看做委托性的購買行為。

我們可以把現(xiàn)在的政府購買服務(wù)稱為以委托為基礎(chǔ)的購買服務(wù)或委托性購買服務(wù)，是政府委托社會組織進行的以購買為運行方式的活動。政府、社會和市場唯有理性地認(rèn)識到其本質(zhì)是委托而不是“購買”，一個開放、健康的政府購買社會力量的服務(wù)體系才能成長起來，也才能完成國務(wù)院辦公廳出臺“意見”中確定的政府向社會力量購買服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)。⑨

國家行政學(xué)院教授丁元竹認(rèn)為，真正把政府購買公共服務(wù)的政策落到實處的基本途徑:一是在技術(shù)上要進一步對公共服務(wù)進行分類，根據(jù)不同的類型建立買方與賣方的關(guān)系模式，這就要求政府制定政策的精細(xì)化。在經(jīng)濟社會發(fā)展進入轉(zhuǎn)型升級時期，政策的制定和實施恐怕也面臨著轉(zhuǎn)型升級，人民群眾日益增長的對于公共服務(wù)的需求要求相關(guān)政策制定必須精細(xì)化、具體化和可操作化，這實際上給各級政府、社會組織和企業(yè)提出了新的要求。二是要建立完善實現(xiàn)公共服務(wù)消費的社會價值基礎(chǔ)。整個民族要逐步培育“十二五”規(guī)劃綱要所要求的“奮發(fā)進取、理性平和、開放包容”的社會心態(tài)。⑩

國家行政學(xué)院馮俏彬教授認(rèn)為，政府購買服務(wù)需加強“后端”管理。

抓住機遇，加快完善后端環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，解決財政管理中“最后一公里”難題。政府購買服務(wù)為深入推進財政資金的全過程管理帶來重大歷史性機遇。財政部門應(yīng)當(dāng)跳出傳統(tǒng)的資金分配、政府采購主題，而更多地將注意力集中在制定、完善適用于各部門購買服務(wù)的資金規(guī)范上。圍繞提高績效這一主題，形成和出臺一系列以結(jié)果為導(dǎo)向的新型預(yù)算資金分配制度、績效評估制度、審計制度、財務(wù)報告制度和財政問責(zé)制度等，構(gòu)建完整的財政支出管理鏈條，包括從提起資金需求開始，到預(yù)算審查、資金獲得、預(yù)算支出、財務(wù)報告、績效評估、審計、問責(zé)等每一個環(huán)節(jié)。特別重要的是，要利用政府購買服務(wù)這一機遇重點加強績效評估、審計、會計報告和財政問責(zé)等后端管理環(huán)節(jié)建設(shè)工作。只有如此，方有望解決財政管理中“最后一公里”難題。

盡快制定政府購買服務(wù)的最佳實踐指南。政府購買服務(wù)在我國固然是一個新鮮事物，但如果我們放寬視野，就可以發(fā)現(xiàn)，在一些發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，政府購買服務(wù)已有數(shù)十年的歷史了，理論和實踐兩方面都已經(jīng)十分成熟。此外，國際上還有多個民間或?qū)W術(shù)團體，都在不定期或定期地總結(jié)、提煉出政府購買服務(wù)的最佳實踐指南，供其成員參考、借鑒。在我國深入推進政府購買服務(wù)的實踐中，完全可以對此進行充分的學(xué)習(xí)和借鑒，避免各地“摸著石頭過河”、付出高昂的學(xué)習(xí)成本，甚至在一哄而上中形成某些糾正起來耗時費力、尾大難掉的弊端。財政部門應(yīng)當(dāng)組織力量對國內(nèi)外政府購買服務(wù)的經(jīng)驗、做法進行比較、總結(jié)和提煉，對國內(nèi)各地的政府購買實踐進行重點追蹤，建立案例庫，制定非強制性的政府購買服務(wù)最佳實踐指南，為各個部門進行政府購買提供非約束性的指導(dǎo)，力爭使這項工作從一開始起就處于較高的起點上。

總之，政府為一種新型的公共服務(wù)提供方式，對于財政管理而言，既有一脈相承的方面，但更多的則是新形勢下的新任務(wù)。需要準(zhǔn)確地認(rèn)清財政部門在政府購買服務(wù)中的位置與作用，準(zhǔn)確識別哪些可為、哪些該為，一方面才能為“怎樣作為”提供思想指南，另一方面推動財政管理始終適合我國政府管理的新形勢、新需要，充分發(fā)揮財政作為政府綜合和牽頭部門在全面深化改革中“牽一發(fā)而動全身”的核心作用。?

二、政府購買公共服務(wù)的具體措施

國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局財務(wù)司李偉認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)是公共服務(wù)市場化，就是從“劃槳”到“掌舵”的政府職能轉(zhuǎn)變，具體職責(zé)如下:

一要明確界定公共服務(wù)的范圍。準(zhǔn)公共物品是政府向社會力量購買服務(wù)的主要內(nèi)容。從國內(nèi)外的經(jīng)驗來看，這類服務(wù)主要涉及養(yǎng)老、教育、扶貧、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)矯正、城市規(guī)劃、政策咨詢、殘疾人服務(wù)等方面。

二要合理制定公共服務(wù)的目錄和標(biāo)準(zhǔn)。按照《政府采購法》規(guī)定，屬于中央預(yù)算的政府采購目錄，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布;屬于地方預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定公布。采購目錄公布后要及時出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和目錄說明，以便于操作執(zhí)行。

三要創(chuàng)新政府購買公共服務(wù)的方式。我國一些地方政府經(jīng)過積極探索與實踐逐步形成了招標(biāo)、談判、詢價等公共服務(wù)購買方式，但隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，購買方式仍需不斷創(chuàng)新。一方面，可以通過發(fā)放教育券、養(yǎng)老券等政府補貼的方式間接購買公共服務(wù);另一方面，可以通過“公私伙伴關(guān)系”機制由政府直接購買公共服務(wù)。

四要加強預(yù)算績效管理。政府向社會力量購買公共服務(wù)要形成項目申報、立項、撥款、結(jié)項和評價的完善預(yù)算績效管理體系。項目的前期評價要組織購買主體、服務(wù)對象及第三方獨立機構(gòu)的有關(guān)專家，設(shè)立科學(xué)的評價目標(biāo)和指標(biāo)，對項目預(yù)期的投入與產(chǎn)生效果進行評審，確定是否列入當(dāng)年預(yù)算。編制預(yù)算必須列示績效目標(biāo)，按照績效預(yù)算的要求確定撥款預(yù)期數(shù)。項目執(zhí)行過程中，要通過定量和定性相結(jié)合的績效評價來檢測是否達到相應(yīng)目標(biāo)。項目執(zhí)行完畢，要通過績效評價結(jié)果來確定實際的結(jié)算金額?？冃гu價結(jié)果要向社會公布，接受社會監(jiān)督，并作為以后年度編制預(yù)算和選擇服務(wù)承接主體的重要參考依據(jù)。

五要完善制度保障。目前，我國政府向社會力量購買公共服務(wù)主要依據(jù)《政府采購法》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等有關(guān)法律和規(guī)章制度。為促進政府采購公共服務(wù)的健康有序發(fā)展，我國有必要通過制定有關(guān)法律法規(guī)對采購公共服務(wù)的方式、程序、目錄、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算管理、監(jiān)督與評估機制、質(zhì)疑和投訴等問題進行詳細(xì)規(guī)范。?

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授儲建國認(rèn)為，政府“買服務(wù)”不是簡單市場化。西方國家曾因為公共服務(wù)過分地市場化和私人化，導(dǎo)致其公共性和公正性下降，普通國民的利益相對受損。因此，中國在推進公共服務(wù)購買的過程中，需要引入宏觀的政治學(xué)思維，避免在經(jīng)濟上得分政治上失分。一開始就要注意從效率取向更多地轉(zhuǎn)到公平取向，從強調(diào)較低的成本轉(zhuǎn)向強調(diào)廣泛的參與，通過創(chuàng)新社會政治機制，讓這一購買過程更好地惠及普通民眾。?

一些專家學(xué)者認(rèn)為，確定購買公共服務(wù)的邊界，解決“買什么”的問題是推行政府購買公共服務(wù)這項改革的核心任務(wù)之一。

對此，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究所副研究員張斌認(rèn)為，購買公共服務(wù)，重點強調(diào)“公共”二字，即增加社會凈福利。原來屬于政府部門的工作范圍，雖然也可以通過外包減輕政府機關(guān)負(fù)擔(dān)，但社會公眾的福利并不必然因此增加。在地方財力有限、社會需求多樣的形勢下，應(yīng)優(yōu)先考慮購買增加社會凈福利的公益性服務(wù)。

國家行政學(xué)院教授馬慶鈺也認(rèn)為，能增加社會凈福利的服務(wù)應(yīng)該是重點購買對象?！耙_定哪些公共服務(wù)會增加社會凈福利，首先應(yīng)明確政府核心職能，厘清不同服務(wù)的性質(zhì)。”目前我國公共服務(wù)大致分三個板塊，有三個相應(yīng)服務(wù)主體:一是行政審批等事項服務(wù)，由各個政府部門直接負(fù)責(zé)，基本不委托;二是教科文衛(wèi)體范疇的服務(wù)，主要通過大量的事業(yè)單位組織來提供，這在我國已形成固定模式;三是介于上述兩者之間的服務(wù)事項，可由政府和各類社會組織、機構(gòu)來合作提供。第三個板塊的服務(wù)還可再細(xì)分為三類:一是商業(yè)性質(zhì)的服務(wù)，包括行業(yè)調(diào)查、資質(zhì)認(rèn)定、項目評估、業(yè)務(wù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、檢驗檢疫檢測等服務(wù)事項;二是機關(guān)履職時需要的一些服務(wù)支持，包括法律服務(wù)、課題研究、決策論證、后勤服務(wù)等;三是社會公益服務(wù)，包括對養(yǎng)老助殘、社會救助、社會矯正、就業(yè)服務(wù)、矛盾調(diào)解、環(huán)境維護、文體設(shè)施和場所養(yǎng)護與管理等。

馬慶鈺等專家認(rèn)為，第三個板塊的第三類服務(wù)和政府機關(guān)自身利益關(guān)系不大，卻與增加群眾凈福利直接相關(guān)。因此，這類服務(wù)應(yīng)成為當(dāng)下政府購買的重點。目前在北京、上海、廣東等開展社會購買公共服務(wù)較成熟的地區(qū)，基本上遵循了上述原則。

明確購買方向和邊界是順利推動政府購買公共服務(wù)的前提，但在具體落實過程中，最忌諱閉門造車。中央黨校教授段若鵬認(rèn)為，要將增加社會凈福利的項目落到實處需要走群眾路線。“只有群眾最知道自己需要什么，唯有以群眾需求為購買方向，才能將購買公共服務(wù)變成群眾歡迎和接受的改革措施?！?/p>

清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝認(rèn)為，很多發(fā)達國家購買公用服務(wù)都有事前評估過程。我國可采取汶川地震重建時的經(jīng)驗做法，先做需求調(diào)查，摸清百姓所需，然后再編制目錄。保定市財政局政府采購處處長賀穎則建議通過論證會的方式征詢民意。

河北大學(xué)政法學(xué)院教授袁剛認(rèn)為，充分了解公眾需求，并發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，可以避免超前購買和豪華購買。按需動態(tài)調(diào)整采購內(nèi)容政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容是一個動態(tài)的范疇。隨著市場經(jīng)濟的成熟，政府職能轉(zhuǎn)變和履行職能方式的改革，原來沒有納入購買內(nèi)容的公共服務(wù)，可以將其列入政府購買服務(wù)的范圍，而另一些服務(wù)則可剔除出購買目錄。

北京市協(xié)作者社會工作發(fā)展中心主任李濤認(rèn)為，當(dāng)前我國民生需求的多層次多樣性趨勢愈加明顯，靜態(tài)化的服務(wù)難以滿足居民多元化、個性化、發(fā)展性的服務(wù)需求。

無錫市財政局采購處一位人士認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)應(yīng)動態(tài)調(diào)整。一方面，目錄不能涵蓋所有領(lǐng)域，而每年的公共服務(wù)采購需求變化較大，一味遵循目錄反而會把自己限制死;另一方面，一些列出的目錄由于種種原因可能難以落地，在實際工作層面不具有可操作性。

鑒于這種困難，一些地方根據(jù)政府購買服務(wù)漸進改革的重點領(lǐng)域和試點項目，按照“先易后難、積極穩(wěn)妥”的原則，先選擇一些便于操作、條件較成熟的公共服務(wù)項目進行政府采購，然后逐步增加購買服務(wù)內(nèi)容。

張斌認(rèn)為，動態(tài)調(diào)整的原則:一是適應(yīng)群眾不斷變化的需求，依群眾所需適時增減;二是與政府不斷推動的機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，以購買服務(wù)促簡政放權(quán);三是與地方經(jīng)濟發(fā)展進程匹配，依財政能力變化擴大或縮小購買范圍;四是與社會組織、企業(yè)、機構(gòu)等服務(wù)供應(yīng)主體的發(fā)展水平相適應(yīng);五是根據(jù)服務(wù)項目可操作的難易程度進行取舍。?

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長王名認(rèn)為，適合政府購買(或按國際更通行的說法“外包”)的公共服務(wù)應(yīng)具備競爭性、開放性、社會性的特征，城市管理服務(wù)涉及的范圍極廣，對購買的具體內(nèi)容應(yīng)該有明確的限定。此次國務(wù)院常務(wù)會議指出，可購買的公共服務(wù)是:“將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項。”至于什么是“適合市場化”的公共服務(wù)，各地方政府仍需在實踐中探索。為此，“各地應(yīng)加快研究和制定‘政府轉(zhuǎn)移職能目錄’和‘政府購買公共服務(wù)目錄’，以政策法規(guī)的形式將購買服務(wù)的邊界予以明確并執(zhí)行。"王名表示，無論是委托、承包還是采購，都應(yīng)該以市場化方式進行。“在購買過程中有充分的定價、競爭、討價還價、選擇?！薄凹幢闶恰小@種非競爭性的方式，承擔(dān)服務(wù)的對象也應(yīng)是經(jīng)過充分市場競爭‘過濾’下來的有良好社會聲譽的獨立組織，過程中也應(yīng)有充分的定價談判?！迸c一般性政府采購不同的是，政府購買的公共服務(wù)的受益人不是政府自身，而是社會公眾。“購買的服務(wù)不是用在政府自身的消費，而是由納稅人來享受。”

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津則認(rèn)為，政府的行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)不能轉(zhuǎn)移或外包?！罢徺I公共服務(wù)歸根結(jié)底是一種契約式的市場行為，而非‘上對下’的行政行為?！蔽磥砉ぷ髦袘?yīng)制定嚴(yán)格的招標(biāo)、評估、監(jiān)督的法規(guī)制度，對采購過程進行動態(tài)管理，還應(yīng)建立充分的政府采購公共服務(wù)的信息公開制度，實現(xiàn)第三方獨立機構(gòu)監(jiān)督，媒體、公眾監(jiān)督。

中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為，從法理上來看，政府服務(wù)外包的底線是將政府承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交符合資質(zhì)的社會組織。按照《行政處罰法》和《行政強制法》的規(guī)定，政府的執(zhí)法職能——即采取行政處罰、行政強制措施等必須獲得法律授權(quán)，不得隨意委托給行政機關(guān)以外的主體。?

中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授呂芳，購買服務(wù)對政府而言是一個挑戰(zhàn)，全面挑戰(zhàn)著政府的合同管理能力。在購買服務(wù)之前，政府需要對當(dāng)?shù)毓姾蜕鐣枨筮M行分析與預(yù)測、政府要有采購的規(guī)劃、市場分析和預(yù)測，要為合同管理確立預(yù)算，要建立起社會組織承接項目的資質(zhì)評估機制。在購買服務(wù)時，要建立起規(guī)范、透明、公平的招投標(biāo)機制。項目實施過程中建立起監(jiān)督和跟蹤機制。購買項目完成后要有透明規(guī)范的績效評估和審計機制，對社會組織提供的公共服務(wù)進行評估，對資金使用情況進行監(jiān)督。?

國家發(fā)改委投資研究所祁玉清認(rèn)為，推進政府公共服務(wù)購買，核心是在公共服務(wù)提供過程中引入競爭機制，重點環(huán)節(jié)是科學(xué)確定服務(wù)購買價格，能否達到政府采購服務(wù)的目的關(guān)鍵在于是否實現(xiàn)了實質(zhì)性的競爭采購。

1.競爭是政府公共服務(wù)購買的核心。公共服務(wù)購買能使政府通過采購環(huán)節(jié)的競爭，來改善服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)效益，增強對公共需求的同應(yīng)性;通過采購標(biāo)的服務(wù)的靈活運用，促進公共服務(wù)均等化，優(yōu)化資源配置，促進社會公平，達到社會各方利益協(xié)調(diào)。

2.把適宜的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)納入政府采購目錄。相對其他方式而言，政府公共服務(wù)采購主要適用那些一次性投入不大，需不斷更新投資和經(jīng)常維護的，難以直接向消費者收費的項目，如城鎮(zhèn)園林綠化、城市水系環(huán)境治理、固體垃圾收集設(shè)施與服務(wù)等。從目前中央和省級政府采購目錄看，都是根據(jù)《政府采購法》分為貨物類、工程類和服務(wù)類，不過很多省級的目錄比中央的更加詳細(xì)，且范圍更廣，且已經(jīng)有中介服務(wù)、專業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)等服務(wù)類內(nèi)容，但還是沒有公共服務(wù)一項。對于制定公共采購目錄有兩種思路，一是鑒于公共服務(wù)采購的特殊性，單獨制定一套公共服務(wù)采購目錄;二是在現(xiàn)有的目錄中增加具體的科目。在開始階段還是以第二種方法為宜，具體在服務(wù)類一級目錄下，增設(shè)公共服務(wù)二級目錄，并在該二級目錄下列城鎮(zhèn)園林綠化、城市水系環(huán)境治理、固體垃圾收集設(shè)施與服務(wù)等適宜納入政府購買公共服務(wù)項目的3級科目。

3.科學(xué)確定服務(wù)購買價格。政府通過競爭環(huán)節(jié)購買公共服務(wù)的價格一定要低于自己生產(chǎn)時的成本價格，否則就體現(xiàn)不出購買服務(wù)的比較優(yōu)勢。為此，確定和判斷自身綜合成本是關(guān)鍵，在綜合成本確定后，再以其為價格上限，并作為招標(biāo)底價進行招標(biāo)。在招標(biāo)中，對于報價高于底價的即為廢標(biāo)，對于低于底價的進行綜合評標(biāo)，以確定合適的服務(wù)提供者。

三、完善公共服務(wù)購買的組織與管理

一個公開、透明、規(guī)范的公共服務(wù)購買流程不僅僅能夠提高購買的效率和質(zhì)量，更重要的是它能明確規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為，為監(jiān)督主體提供一個明確的監(jiān)督政府購買行為的標(biāo)準(zhǔn)。為此，一是制定《政府公共服務(wù)采購實施辦法》;二是建立購買公共服務(wù)專家評審委員會;三是完成對招投標(biāo)代理機構(gòu)的資格認(rèn)定，明確招標(biāo)代理機構(gòu)責(zé)任;四是明確評標(biāo)方式;五是健全組織機構(gòu);六是完善財政支出的預(yù)算管理，增加公共服務(wù)購買財政支出預(yù)算科目;七是開展地區(qū)試點和項目試點工作，積極鼓勵地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H先試先行。?

南京市社科院社會發(fā)展研究所所長許益軍認(rèn)為，作為一種政府治理變革工具，政府購買公共服務(wù)關(guān)鍵在于有一個“精明政府”，知道買什么、向誰買、如何買，既要有制度創(chuàng)新能力，也要能在實踐中精細(xì)操作。

一要細(xì)化政府購買公共服務(wù)的法律框架。在我國《政府采購法》實施細(xì)則中應(yīng)進一步細(xì)化政府購買公共服務(wù)規(guī)則，擴展政府采購目錄中“公共服務(wù)”標(biāo)的內(nèi)容，并依法確立權(quán)責(zé)明確的合同機制、公開公平的招標(biāo)程序、科學(xué)規(guī)范的購買流程。

二要明晰政府購買公共服務(wù)的實施名錄。在科學(xué)劃分政府、市場與社會三者關(guān)系以及中央和地方財權(quán)事權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上，明確中央與地方政府的公共服務(wù)購買責(zé)任。各級地方政府也要結(jié)合本區(qū)域的實際，確立本地購買公共服務(wù)的種類、數(shù)量等具體名錄，作為工作實施標(biāo)準(zhǔn)。

三要確立政府購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)流程。依法建立公開透明規(guī)范的公共服務(wù)購買流程是國際社會的通行做法。要對項目申報、預(yù)算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價等實施標(biāo)準(zhǔn)化流程管理，制定相應(yīng)的管理辦法，借此提高采購過程的透明度，規(guī)范政府購買行為。

四要加強政府購買公共服務(wù)的綜合監(jiān)管。借助有效監(jiān)管破解政府購買公共服務(wù)的特殊困境。推進預(yù)算績效評價工作，加強財政監(jiān)督，有條件的地方推進第三方評估。民政、工商管理以及行業(yè)主管部門要將政府購買行為納入年檢、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。同時也要加強社會監(jiān)督。

五要優(yōu)化政府購買公共服務(wù)的政策環(huán)境。保證政府用于購買公共服務(wù)的資金預(yù)算具有剛性約束力，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政資金使用上普遍設(shè)立購買機制。積極創(chuàng)造有利于社會組織發(fā)展的社會環(huán)境，探索設(shè)立專項資金，專門支持社會組織的能力建設(shè)。?

中山大學(xué)南方學(xué)院公共管理學(xué)系教授陳天祥認(rèn)為，改變政府治理模式，大力推進政府購買公共服務(wù)，形成多元合作共治的伙伴關(guān)系格局。首先要改變重經(jīng)濟輕社會的政績觀，逐漸將政府的工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來，改革政府財政支出結(jié)構(gòu)，增加政府在公共服務(wù)方面的資金投入。其次，繼續(xù)放松對社會組織的管制，培育社會組織的發(fā)展和壯大。最后，積極推廣政府購買公共服務(wù)的模式。

確定適合政府購買公共服務(wù)的原則和項目。不是所有公共服務(wù)都適合向社會購買的。綜合起來，判斷一項公共服務(wù)是否適合購買主要應(yīng)考慮以下一些因素:第一，購買能否為政府部門節(jié)約開支。第二，政府能否對購買的服務(wù)進行有效的監(jiān)管。第三，存在競爭的條件。除此之外，對于一些臨時性的公共服務(wù)，或需要獲得較復(fù)雜的技術(shù)性服務(wù)(如信息處理技術(shù)和系統(tǒng))或一次性的公共服務(wù)，也比較適合向外購買。有時為了比較一項服務(wù)是由政府直接提供還是向外購買比較劃算也可以運用購買的形式。

給不同的社會組織創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。首先要實現(xiàn)有官方背景的社會組織與政府之間“脫鉤”，解決政府官員兼任或變相兼任社會組織負(fù)責(zé)人的問題，并盡快取消社會組織的行政級別。其次，確定對社會組織的資金資助原則和標(biāo)準(zhǔn)，政府資助對所有社會組織一視同仁。最后，規(guī)定哪些類型的公共服務(wù)和多少金額的項目一律公開招標(biāo)，并實現(xiàn)所有購買項目的透明化運作，以便社會各界對購買過程進行監(jiān)督，從而為社會組織創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境。

積極探索建立科學(xué)的對政府購買公共服務(wù)項目的監(jiān)管和評估機制。首先，明確參加投標(biāo)競爭的社會組織的資質(zhì)要求，這是保證公共服務(wù)質(zhì)量和公信力的基本前提。其次，應(yīng)在事前對擬購買的公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)給予清晰的界定，并在合同中予以明確的規(guī)定，以便對承包人進行有效的績效評估。最后，將評估結(jié)果與獎懲掛鉤，將績效低劣者逐出競爭行列，使社會組織養(yǎng)成以績效為本的習(xí)慣。與此同時，改革政府財政支出體制，鼓勵節(jié)約行為，使政府有動力去監(jiān)督購買的公共服務(wù)項目。

加快人才培養(yǎng)，提高公共服務(wù)工作的吸引力。除了一些大學(xué)應(yīng)加大社會工作方面的專業(yè)人才培養(yǎng)力度外，應(yīng)積極引進國(境)外培訓(xùn)機構(gòu)幫助我們培養(yǎng)社工人才。更重要的是，應(yīng)盡快改善社會工作人才的待遇和工作條件。?

武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授曹亞雄認(rèn)為，當(dāng)前推行政府購買公共服務(wù)應(yīng)遵循的原則包括:

一是適度原則。適度原則首先表現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域的適用范圍。政府購買的服務(wù)不是越多越好，項目多多益善，相反，政府購買服務(wù)也是有條件的。其次表現(xiàn)在政府主體責(zé)任方面。政府部門要準(zhǔn)確設(shè)定自己的位置，明確職能職責(zé)，加強對第三方的監(jiān)管，確保政府購買公共服務(wù)工作保質(zhì)保量向前推進。最后應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜，否則就可能適得其反，給地方社會經(jīng)濟發(fā)展造成破壞。

二是質(zhì)量效率原則。首先要建立和完善相關(guān)法律和法規(guī)。其次，制定科學(xué)規(guī)范的合同管理制度，明確政府、提供社會服務(wù)的第三方和服務(wù)受益者的人民群眾三個主體的權(quán)利和義務(wù)，制定服務(wù)項目的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提升責(zé)任意識，規(guī)范三方的行為，提高履行職責(zé)效率。再次，導(dǎo)入競爭機制，積極培育社會組織。最后，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和評估制度。

三是公開透明原則。堅持公開透明原則、加強社會監(jiān)督，對政府購買公共服務(wù)模式的健康發(fā)展至關(guān)重要。這就需要建立招標(biāo)制度，信息披露和公開制度，遴選出質(zhì)優(yōu)價廉服務(wù)的合作者。另外，加強社會監(jiān)督，實行政府購買透明化、陽光化。?

寧波大學(xué)公共管理系副教授詹國彬認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)固然為改善和提高公共服務(wù)績效帶來了希望，但這僅僅是一種理論假設(shè)，如果無法克服和超越服務(wù)購買過程中的需求方缺陷和供給方缺陷，這種理想化的假設(shè)就無法轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。為克服需求方缺陷和供給方缺陷，必須切實加強政府能力建設(shè)，要求政府不僅要能夠清楚地認(rèn)識和定位需求方和與供給方的處境，有能力區(qū)分不同市場所表現(xiàn)出來的不同問題，而且要善于運用不同的方式處理與服務(wù)承包商建立起來的、多樣化的微妙關(guān)系。只有努力成為一個精明買家，才能“在確保政府規(guī)模和職能適度的前提下，有充足的能力提供法律、經(jīng)濟和公共物品生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)，為私營部門和社會組織發(fā)揮潛能提供充分的保障”，才能達成服務(wù)購買的目標(biāo)，為公眾做個好交易。一是精心構(gòu)建公共服務(wù)責(zé)任機制，引入服務(wù)購買問責(zé)制度。二是切實優(yōu)化公共服務(wù)決策機制，增強政府議程設(shè)定能力。三是不斷加強政府學(xué)習(xí)能力建設(shè)，努力創(chuàng)建學(xué)習(xí)型政府。四是高度重視公共服務(wù)合同管理，提高服務(wù)合同監(jiān)管能力。五是加大政府公共政策扶持力度，加快培育服務(wù)購買市場。六是洞悉公共服務(wù)購買市場行情，防范賣方形成價格聯(lián)盟。?

《中國經(jīng)濟周刊》特約評論員葛豐認(rèn)為，推進政府購買公共服務(wù)，起碼有賴于以下三項制度創(chuàng)新，可大致歸結(jié)為“打基礎(chǔ)”、“拆圍墻”、“扎籬笆”，具體來說就是:

首先，政府購買公共服務(wù)有利于提高效率的重要前提是，提供公共服務(wù)的投標(biāo)者在價格、技術(shù)、質(zhì)量等各環(huán)節(jié)要有充分競爭。因此，這就要求有一個基礎(chǔ)性的前提條件，即市場中存在數(shù)量足夠多、類型足夠豐富的潛在公共服務(wù)生產(chǎn)者。中國目前在此方面基礎(chǔ)薄弱極為突出，因此，中國有必要在包括社會組織登記管理制度等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)創(chuàng)新突破。

其次，政府購買公共服務(wù)對于中國這樣長期奉行“大政府”模式的國家而言，勢必觸碰到極為敏感的既得利益格局調(diào)整問題。因此，這就需要作為改革主導(dǎo)者的政府主動拆除自身權(quán)力筑壘的圍墻，通過制度，而非人為來保障“凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔(dān)”。

最后，政府購買公共服務(wù)就如此前已經(jīng)大規(guī)模實施的政府購買商品與工程一樣，必須克服普遍性的“公地悲劇”帶來的困擾。政府在實施方興未艾的公共服務(wù)購買中，必須先行完善公共預(yù)算控制體系，以及公開透明的公共信息披露機制，只有這樣，才能扎緊籬笆盡可能避免財政資金跑冒滴漏，而政府采購公共服務(wù)，也才能像其方案設(shè)計預(yù)想的那樣，把有限的資金用到群眾最需要的地方，使群眾得到盡可能多的便利和實惠。?

《上海金融報》署名盛人云認(rèn)為，在政府購買服務(wù)上，一些地方存在著“一邊購買服務(wù)，一邊又養(yǎng)人辦事”的“兩頭占”現(xiàn)象。如何防止政府購買服務(wù)“兩頭占”現(xiàn)象呢?盛人云認(rèn)為，陽光是最好的防腐劑，公開透明是關(guān)鍵。首先，要制定陽光操作的章程，用“顯規(guī)則”驅(qū)逐“潛規(guī)則”。通過設(shè)定招投標(biāo)資質(zhì)門檻、暢通信息發(fā)布渠道、強化懲處問責(zé)機制等措施，防微杜漸，使腐敗行徑在政府購買公共服務(wù)這個領(lǐng)域沒有藏身之處。

其次，要建立公平、公正的監(jiān)督管理機制。對于項目審核、資金投放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)引入第三方機構(gòu)評估，并通過依靠信息、賬目的公開和透明，實現(xiàn)對政府部門和社會組織的雙重監(jiān)督。否則，“賣”得不清不楚，“買”得忽明忽暗，就不免讓人疑慮重重。

最后，充分保障公民參與公共服務(wù)的知情權(quán)、選擇權(quán)與評價權(quán)。政府提供公共服務(wù)須從人民群眾的切身利益出發(fā)，以群眾的需要為前提，而不能將政府的需要強加給被服務(wù)者。因此，政府在推進購買公共服務(wù)的同時，要進一步健全民主參與的機制，使群眾能夠有序、有效地參與其中，以選擇公共服務(wù)的提供方與提供形式，因此，才能真正確保群眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，才能有效防止各種腐敗現(xiàn)象的滋生。?

①言實:《什么是政府購買服務(wù)》，載于《中國工會財會》2013年第11期。

②劉昆:《貫徹落實三中全會精神 大力推廣政府購買服務(wù)》，載于《人民日報》2014年2月10日。

③閆小培:《規(guī)范政府購買公共服務(wù)》，載于《人民日報》2013年3月20日。

④遲福林:《政府購買公共服務(wù)須開放競爭》，載于《經(jīng)濟參考報》2014年4月30日。

⑤王聰聰、許婕:《購買公共服務(wù) 政府應(yīng)做好風(fēng)險評估——訪清華大學(xué)政府研究所所長于安教授》，載于《中國青年報》2013年8月16日。

⑥毛壽龍:《政府向市場買服務(wù)的深意》，載于《中國報道》2013年9月。

⑦王勁松:《政府購買服務(wù)關(guān)鍵在引入競爭》，載于《中國財經(jīng)報》2013年12月25日。

⑧王思斌:《政府購買社會服務(wù)有多重效果》，載于《中國社會報》2013年8月30日。

⑨王思斌:《理性看待政府“購買”服務(wù)》，載于《中國社會報》2013年10月11日。

⑩丁元竹:《購買公共服務(wù)的技術(shù)路徑與價值基礎(chǔ)》，載于《人民論壇》2013年第11期。

?馮俏彬:《政府購買服務(wù)形勢下的財政管理新任務(wù)》，載于《中國經(jīng)濟時報》2014年4月14日。

?李偉:《準(zhǔn)確定位政府購買公共服務(wù)的職責(zé)》，載于《中國經(jīng)濟時報》2013年11月28日。

? 儲建國:《政府“買服務(wù)”不是簡單市場化》，載于《人民日報》2013年8月5日。

? 任峰等:《政府購買服務(wù)究竟買什么?》，載于《決策探索》2013年12月8日。

?康逸梅:《推進政府購買公共服務(wù)需厘清三大核心問題》，載于《中國信息報》2013年8月9日。

? 朱靜:《政府購買服務(wù)探路》，載于《新理財》2013年第10期。

? 祁玉清:《推進政府購買公共服務(wù)》，載于《中國投資》2013年第11期。

?許益軍:《政府購買公共服務(wù):從制度設(shè)計到操作細(xì)節(jié)》，載于《群眾》2014年第2期。

?陳天祥:《建立科學(xué)的政府購買公共服務(wù)機制》，載于《人民論壇》2013年第11期。

?曹亞雄、李宏偉:《政府購買公共服務(wù)的內(nèi)在動因及基本原則》，載于《人民論壇》2013年11月15日。

?詹國彬:《需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務(wù)的困境與破解之道》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》(雙月刊)2013年第5期。

?葛豐:《政府購買服務(wù)要做好三項制度創(chuàng)新》，載于《人民網(wǎng)—中國經(jīng)濟周刊》2013年8月13日。

? 盛人云:《政府購買服務(wù)須“陽光化”》，載于《上海金融報》2013年2月13日。