透明預(yù)算改革：預(yù)算結(jié)構(gòu)與技術(shù)細(xì)節(jié)

何代欣

透明預(yù)算改革：預(yù)算結(jié)構(gòu)與技術(shù)細(xì)節(jié)

何代欣

1.透明預(yù)算是權(quán)力運行機制的公開規(guī)范。預(yù)算制定、執(zhí)行和監(jiān)督都是權(quán)力運行的體現(xiàn)。“2014預(yù)算法修正案”重申了一級政府一級預(yù)算的基本要求，并將上一級政府預(yù)算與下級政府預(yù)算之間的匯總關(guān)系相銜接。與以往不同，無論是本級人大批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，除有保密要求部分之外，都被要求于20日內(nèi)向社會公開。各級部門預(yù)算、決算的公開時間及項目，也參照此標(biāo)準(zhǔn)。這仍然不夠，基于對不同層級間的預(yù)算各有側(cè)重的理解，本次修法對不同層級政府獲取哪些收入、如何獲取收入、執(zhí)行哪些方面支出、如何執(zhí)行支出都有原則性的安排。這都是可喜進(jìn)展。進(jìn)一步，透明預(yù)算之后是預(yù)算監(jiān)督。這里面包含了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。上下級政府間的預(yù)算、決算關(guān)系，不僅有流程上的約束，還有期限及外部監(jiān)督。

2.透明預(yù)算是政府間條塊關(guān)系的清晰合理。透明預(yù)算對政府間條塊關(guān)系有更高的要求。現(xiàn)實中，政府間條塊關(guān)系又是一個動態(tài)和模糊的概念。不同地區(qū)，即使是同一級別部門，其政府間條塊關(guān)系都不完全一致。分類看，這些關(guān)系包含有事權(quán)下達(dá)過程中的垂直關(guān)系；如農(nóng)林水利事業(yè)管理；有行政權(quán)管轄部門的隸屬關(guān)系，如省市縣鄉(xiāng)的科層制管理；還有相關(guān)部門之間的橫向關(guān)系，比如水資源保護(hù)中環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)與工業(yè)等部門的協(xié)同。這意味，透明預(yù)算可以執(zhí)行到各層級政府、也可以落實到各個部門，但仍只是在形式上回答了錢給了誰，什么地方花了錢。而根本上，那些牽涉到上下級垂直關(guān)系、管轄隸屬關(guān)系和橫向協(xié)同關(guān)系的具體事務(wù)，有沒有做好，老百姓滿意不滿意，是誰的功勞、又是誰的過錯，都比較難反映。這些方面往往是財政資金運行績效高低的核心證據(jù)。如果說，過去我們花了10年時間，將部門預(yù)算逐步確立起來，并預(yù)期可以很快推行到省級甚至以下，那么，政府間橫向與縱向關(guān)系的清晰合理，才可能真正實現(xiàn)透明預(yù)算下政府效率提升。

3.透明預(yù)算是權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)信息體系作用的充分發(fā)揮。政府財務(wù)制度改革是預(yù)算改革的重要組成部分。不同的核算制度會為預(yù)算編制提供完全不一樣的參考。歷史上，中國政府財務(wù)制度改革的主要內(nèi)容是政府會計制度改革。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，特別是國家財力和社會財富增加，政府財務(wù)管理制度有必要向權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)信息體系過渡。這一變化將有助于明確財政收支進(jìn)度如何計量、哪些資產(chǎn)和資源可以納入國家財產(chǎn)、公共設(shè)施怎樣定價與折扣、養(yǎng)老醫(yī)療是否存在缺口等以往難以處置，而又十分重要的問題。歸納起來，這都是各方面審視財政運行可持續(xù)性的主要內(nèi)容。一個現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)下的現(xiàn)代財政制度，應(yīng)該是可以及時自己報告國家財務(wù)運行狀態(tài)的科學(xué)體系。正是目前還做不到這一點，才會讓審計部門近兩年三次摸底地方債。不可否認(rèn)，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)信息體系才是解決問題的鑰匙。要拿到這把鑰匙，表面上要求各方面數(shù)據(jù)整合到財政上，核心則是治理理念的轉(zhuǎn)變與治理技術(shù)的更新。

4.透明預(yù)算是政府微觀治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)完善。各國透明預(yù)算的進(jìn)程說明，一蹴而就的轉(zhuǎn)變不如循序漸進(jìn)的調(diào)整。一方面，公眾對預(yù)算的理解與認(rèn)知，需要過程；另一方面，透明預(yù)算發(fā)揮監(jiān)督與約束作用，也需要周期。當(dāng)中國透明預(yù)算改革的前行，繞不開公眾對其居住地公共產(chǎn)品關(guān)注的時候，現(xiàn)行財政聯(lián)邦制預(yù)算透明規(guī)則，便成為可供參考的經(jīng)驗。財政聯(lián)邦主義下摸索出來的微觀治理技術(shù)，對回應(yīng)公眾需要和質(zhì)疑，確有其特殊的優(yōu)勢。比如，預(yù)算公開時間、討論方式、決策模式和監(jiān)督檢查過程等具體環(huán)節(jié)，不僅是一句本級地方人大的“工作”可以概括，完全可以嘗試把信息化手段、財政收支預(yù)測技術(shù)與公共產(chǎn)品品質(zhì)評價方法引入其中。唯有如此，透明預(yù)算才可能做實，而真正意義的透明預(yù)算才可能從紙面走向現(xiàn)實。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第11期《透明預(yù)算改革：制度脈絡(luò)與治理特征》)