當(dāng)前全面深化財(cái)稅體制改革若干問(wèn)題研究：全面深化財(cái)稅體制改革的基本方向①

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組

當(dāng)前制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的許多具有全局性影響的問(wèn)題，如地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、改善民生導(dǎo)向和宏觀經(jīng)濟(jì)政策布局等，都同財(cái)稅體制密切相關(guān)。可以說(shuō)，財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，已經(jīng)成為當(dāng)前這一場(chǎng)全面深化全面改革戰(zhàn)役的突破口和主線索。

圍繞財(cái)稅體制改革的研究和謀劃，應(yīng)當(dāng)也必須從頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃入手。按照財(cái)稅體制的四個(gè)構(gòu)成要素——收入、支出、管理和體制作分別考量，事關(guān)全面深化財(cái)稅體制改革基本方向的如下四個(gè)問(wèn)題，當(dāng)在優(yōu)先考慮之列。

一、稅制結(jié)構(gòu):逐步提高直接稅比重

1994年確立的我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)及其所決定的稅收收入結(jié)構(gòu)，是以流轉(zhuǎn)課稅為主體的，2012年，來(lái)自增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)課稅的收入占全部稅收收入的比重超過(guò)70%，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入的占比，則分別為19.5%和5.8%。進(jìn)一步看，在現(xiàn)實(shí)生活中，流轉(zhuǎn)課稅加上企業(yè)所得稅，均系通過(guò)各類企業(yè)之手繳納。兩者份額合計(jì)，來(lái)自企業(yè)繳納的稅收收入占到全部稅收收入的90%以上。

如此的結(jié)構(gòu)，在過(guò)去的20年中，特別是這一輪國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，給我們帶來(lái)了一系列的挑戰(zhàn):

第一，流轉(zhuǎn)課稅的另一個(gè)稱謂即是間接稅。70%以上的稅收收入來(lái)自間接稅，意味著我國(guó)稅收收入的絕大部分要作為價(jià)格的構(gòu)成要素之一嵌入價(jià)格之中，同商品和服務(wù)價(jià)格高度關(guān)聯(lián)。在國(guó)內(nèi)，它既可墊高商品和服務(wù)的價(jià)格水平，又會(huì)障礙政府控制物價(jià)水平的努力。在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，由于中外稅制結(jié)構(gòu)的巨大差異，還會(huì)因嵌入價(jià)格之中的間接稅“分量”的不同而帶來(lái)境內(nèi)外商品和服務(wù)價(jià)格之間的“反差”或“倒掛”現(xiàn)象。

第二，90%以上的稅收收入來(lái)自企業(yè)繳納，一方面意味著我國(guó)稅收的絕大部分可以轉(zhuǎn)嫁，稅收歸宿在總體上難以把握，從而模糊政府利用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的視線。另一方面也說(shuō)明，即使宏觀稅負(fù)水平可能相同或近似，即使稅收在經(jīng)過(guò)一系列的轉(zhuǎn)嫁過(guò)程后最終要落在消費(fèi)者身上，至少在國(guó)民收入初次分配環(huán)節(jié)，我國(guó)企業(yè)所承擔(dān)的稅負(fù)也會(huì)高于國(guó)際一般水平，從而使企業(yè)在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。

第三，來(lái)自個(gè)人所得稅收入的占比僅為5.8%，又幾乎沒(méi)有任何向居民個(gè)人征收的財(cái)產(chǎn)稅，意味著我國(guó)稅收與居民個(gè)人之間的對(duì)接渠道既極其狹窄，又只能觸及收入流量。這對(duì)于政府運(yùn)用稅收手段調(diào)節(jié)居民收入分配差距，特別是調(diào)節(jié)包括收入流量和財(cái)產(chǎn)存量在內(nèi)的貧富差距而言，絕對(duì)屬于小馬拉大車，心有余而力不足。

第四，從根本上說(shuō)來(lái)，稅制結(jié)構(gòu)所反映或揭示的，是稅收負(fù)擔(dān)在社會(huì)成員之間的分配狀況。稅制結(jié)構(gòu)及其所決定的稅收收入結(jié)構(gòu)的差異，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)文明程度直接相關(guān)。人類稅制結(jié)構(gòu)的發(fā)展史，就是從簡(jiǎn)單原始的直接稅到間接稅，再有間接稅到發(fā)達(dá)的直接稅的演進(jìn)過(guò)程。其中，主導(dǎo)這一過(guò)程的一個(gè)最為重要的因素，就是人類對(duì)于稅收公平的追求。就向間接稅一邊倒且主要依賴企業(yè)稅收來(lái)源的現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)而論，我國(guó)當(dāng)下的稅收負(fù)擔(dān)分配難以提及或體現(xiàn)公平。隨著我國(guó)躋身世界第二大經(jīng)濟(jì)體的腳步以及社會(huì)發(fā)展水平的提升，這種稅制結(jié)構(gòu)越來(lái)越呈現(xiàn)出種種不相匹配之處。在某些方面，甚至已經(jīng)演化成為種種的矛盾沖突。

正是基于上述的判斷，黨的十八大報(bào)告正式提出了“形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”的稅制改革目標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，黨的十八屆三中全會(huì)又提出了“逐步提高直接稅比重”的稅制改革部署。

所以，全面深化財(cái)稅體制改革繞不開、躲不過(guò)的一個(gè)根本問(wèn)題在于:如何將社會(huì)公平作為一個(gè)主要因素納入稅制設(shè)計(jì)棋盤?如何在“營(yíng)改增”已經(jīng)并將繼續(xù)帶來(lái)相當(dāng)?shù)拈g接稅減稅效應(yīng)的同時(shí)，逐步增加直接稅并提升其占比?

二、政府支出:穩(wěn)定規(guī)模并轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)

按照目前有賬可查且可以查到的統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)計(jì)算，2012年，我國(guó)全部政府支出占GDP的比重已經(jīng)突破35%。這樣的支出規(guī)模，在今天的世界上，雖然從一般比較角度而言不能算是偏高的，但一旦同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系而作更為細(xì)致的比較，特別是在將目前相對(duì)落后的財(cái)政支出管理水平引入視野之后，則絕對(duì)屬于相對(duì)偏高狀態(tài)了。

進(jìn)一步看，政府支出規(guī)模在扣除各類赤字或債務(wù)之后，直接表現(xiàn)為宏觀稅負(fù)水平的高低。鑒于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)處于相對(duì)偏高狀態(tài)，也鑒于我國(guó)的國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)近些年已經(jīng)發(fā)生了越來(lái)越向政府一方傾斜的變化，更鑒于政府支出規(guī)模過(guò)大不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的事實(shí)，穩(wěn)定既有政府支出規(guī)模及其占GDP比重，并使其不再進(jìn)一步擴(kuò)大或提升，無(wú)疑是必要的。

與此同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政府支出結(jié)構(gòu)也頗不均衡。雖然僅以公共財(cái)政預(yù)算支出計(jì)算的投資和建設(shè)性支出比重已大幅下降，但若將以國(guó)有土地出讓收入為主體的政府性基金預(yù)算支出和地方政府融資平臺(tái)資金所形成的支出計(jì)算在內(nèi)，“全口徑”政府支出中的投資和建設(shè)性支出占比，則要超過(guò)50%。投資和建設(shè)性支出比重的偏大，意味著我國(guó)對(duì)于民生領(lǐng)域的投入仍處于不足或欠賬狀態(tài)，也意味著政府沿襲多年的通過(guò)擴(kuò)大投資和上項(xiàng)目的發(fā)展經(jīng)濟(jì)思路亟待調(diào)整。

正是基于如此的認(rèn)識(shí)，圍繞政府支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，黨的十八屆三中全會(huì)做出了“穩(wěn)定稅負(fù)、提高效率”的改革部署。

所以，在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生重要變化、新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政思路已經(jīng)做出重大調(diào)整的背景下，全面深化財(cái)稅體制改革應(yīng)當(dāng)也必須解決的一個(gè)根本問(wèn)題是:如何將穩(wěn)定既有的政府支出規(guī)模作為一個(gè)目標(biāo)加以追求?如何在穩(wěn)定政府支出規(guī)模的同時(shí)，真正摒棄以擴(kuò)大政府投資和建設(shè)支出換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)思維定式，并做出向民生領(lǐng)域支出傾斜的政策抉擇?

三、預(yù)算管理:真正實(shí)行“全口徑”

在我國(guó)，財(cái)政收支或稱預(yù)算收支不等于政府收支，既是一個(gè)久已存在的老大難問(wèn)題，又是一個(gè)久治未愈的心腹之患。從2003年黨的十六屆三中全會(huì)正式提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今，在10年的時(shí)間里，盡管先后推出了一系列的調(diào)整、整合動(dòng)作，逐步形成了公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態(tài)化的傾向。

具體來(lái)講，公共財(cái)政預(yù)算，亦稱一般收支預(yù)算，這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的審議、批準(zhǔn)，且可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用。故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算;基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級(jí)人民代表大會(huì)的視野，但在現(xiàn)實(shí)中被視作相關(guān)部門的“私房錢”。其收支的運(yùn)作，既不需通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)程序，也不可能在各級(jí)政府層面做統(tǒng)籌安排。故而充其量只能算作“備案”性的審議;社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，雖有相對(duì)規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并實(shí)行專款專用，但其編制和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財(cái)政部門，又僅限于向各級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，故而亦屬于“備案”性的審議范疇;至于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，則一方面，進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國(guó)有企業(yè)，而且上交預(yù)算的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)比例遠(yuǎn)低于國(guó)際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行。故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。

按照2013年的預(yù)算數(shù)字計(jì)算，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，公共財(cái)政預(yù)算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類預(yù)算收支所占比重?cái)?shù)字加總，高居35%左右。這意味著，當(dāng)前中國(guó)的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀(jì)末實(shí)行“費(fèi)改稅”之前的水平，雖有所改善，但距離黨的十六屆三中全會(huì)設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。

這種不規(guī)范的預(yù)算格局，使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題:

時(shí)至今日，我國(guó)尚無(wú)全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。在所謂財(cái)政收支的名義下，每年的政府預(yù)算所能揭示的，僅僅是公共財(cái)政預(yù)算收支的規(guī)模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，對(duì)于我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無(wú)一個(gè)相對(duì)清晰且為人們所能接受的標(biāo)準(zhǔn)。此其一。

即使按照扣除國(guó)有土地出讓收入之后的口徑計(jì)算，2012年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財(cái)力總額不能算少，盡管財(cái)力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規(guī)范性程度不同的預(yù)算，其中相當(dāng)?shù)牟糠钟直环指顬槿舾蓧K兒分屬于不同政府部門、不能統(tǒng)籌安排的“私房錢”，由此既造成了政府財(cái)力使用上的分散和浪費(fèi)，也在財(cái)力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容。此其二。

既不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行的審批只能是“區(qū)別對(duì)待”式的。既不能將全部的政府收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運(yùn)作也就會(huì)“政出多門”。毋庸贅言，建立在如此基礎(chǔ)之上的政府預(yù)算，當(dāng)然談不到完整規(guī)范，更談不上公開透明。此其三。

也正是基于上述的分析判斷，圍繞預(yù)算管理體制改革，在堅(jiān)持“透明預(yù)算”原則的旗幟下，黨的十八屆三中全會(huì)做出了“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”改革部署。

所以，全面深化財(cái)稅體制改革不容回避、也回避不了的一個(gè)根本問(wèn)題是:如何正視并突破主要來(lái)自政府內(nèi)部的既得利益格局的阻礙?如何真正下決心把“全口徑”預(yù)算管理落實(shí)到位?

四、財(cái)政體制:繼續(xù)堅(jiān)守“分稅制”

從1994年迄今，我國(guó)的財(cái)政體制一直以分稅制財(cái)政體制冠名。毋庸贅述，將“分稅制”作為財(cái)稅體制的前綴，表明我國(guó)的財(cái)稅體制是以分稅制作為改革方向或建設(shè)目標(biāo)的。也毋庸贅言，“分稅制”所對(duì)應(yīng)的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對(duì)應(yīng)面來(lái)設(shè)計(jì)的。

與我們?cè)?jīng)經(jīng)歷過(guò)的以統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政大包干為代表的“分錢制財(cái)政體制”安排有所不同，本來(lái)意義上的“分稅制財(cái)政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義:“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)政府間職責(zé)(事權(quán))范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任;“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來(lái)源;“分管”，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。

對(duì)照分稅制財(cái)政體制的上述含義，不難發(fā)現(xiàn)，在過(guò)去的20年中，經(jīng)過(guò)一系列的所謂適應(yīng)性調(diào)整，眼下的財(cái)政體制格局已經(jīng)出現(xiàn)了偏離“分稅制”而重歸“分錢制”的跡象。

比如，分稅制財(cái)政體制的靈魂或設(shè)計(jì)原則，就在于“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。然而，在“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”始終未能清晰界定的背景下，絕對(duì)屬于顛覆性的調(diào)整變化發(fā)生了:先是“財(cái)權(quán)”的“權(quán)”字被改為“力”字，從而修正為所謂“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。由于財(cái)力和事權(quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個(gè)不同的層面，現(xiàn)實(shí)中的操作便如同分居在不同樓層的兩個(gè)人的聯(lián)系方式，除非一個(gè)人跑到另一人的樓層，否則只能隔空喊話或借助通訊手段。因而，財(cái)力與事權(quán)之間的匹配方式很難規(guī)范化。后來(lái)，又在預(yù)算法的修訂中以“支出責(zé)任”替代“事權(quán)”，從而，名義上的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”演化成了事實(shí)上的“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”。問(wèn)題在于，“財(cái)力”指的是“錢”，“支出責(zé)任”無(wú)疑指的也是“錢”，由兩“權(quán)”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖可說(shuō)是迫于現(xiàn)實(shí)條件的一種不得已的選擇，但終歸是從分稅制財(cái)政體制基點(diǎn)的倒退之舉。

還如，將現(xiàn)行稅制體系中的18個(gè)稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財(cái)政體制的一個(gè)重要基石。基于當(dāng)時(shí)的特殊背景，1994年財(cái)稅改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設(shè)上。在此之后的調(diào)整，并未適時(shí)實(shí)現(xiàn)主要注意力向地方稅建設(shè)的轉(zhuǎn)移。一方面，2002年的所得稅分享改革，進(jìn)一步添增了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重。另一方面，始自2012年上海試點(diǎn)、眼下已經(jīng)向全國(guó)擴(kuò)圍且要在“十二五”落幕之時(shí)全面完成的“營(yíng)改增”，又將屬于地方唯一主體稅種的營(yíng)業(yè)稅納入了中央地方共享稅——增值稅——框架之內(nèi)。盡管如此的操作有其必要性，系事關(guān)財(cái)稅體制改革的重要步驟，且同時(shí)伴隨以相應(yīng)的財(cái)力補(bǔ)償性措施，但一個(gè)直接的、不可回避的結(jié)果是，地方稅體系被進(jìn)一步弱化了，唯一的地方稅主體稅種被撼動(dòng)了，地方稅收入占全部稅收收入的比重進(jìn)一步下降了。

再如，分稅制財(cái)政體制的另一個(gè)重要基石，是在“分事”、“分稅”的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。作為一級(jí)政府財(cái)政的基本內(nèi)涵，就在于它須有相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的收支平衡權(quán)。但是，這些年來(lái)，隨著中央各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其在全國(guó)財(cái)政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長(zhǎng)和擴(kuò)大，不僅地方財(cái)政可以獨(dú)立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財(cái)政收入中的占比急劇減少和縮小，而且地方財(cái)政支出的越來(lái)越大的份額依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。在某種意義上，為數(shù)不少的地方財(cái)政已經(jīng)淪落為“打醬油財(cái)政”——花多少錢，給多少錢。倘若此種格局長(zhǎng)期化，甚至于體制化，那么，多級(jí)財(cái)政國(guó)情背景下的各級(jí)地方財(cái)政，將由于缺乏相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)而在事實(shí)上帶有“打醬油財(cái)政”的性質(zhì)。它的本質(zhì)，同歷史上的帶有“分錢制”色彩或傾向的財(cái)政體制安排是類似的。

正是出于上述的認(rèn)識(shí)和判斷，圍繞財(cái)政體制改革，黨的十八屆三中全會(huì)做出了“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的改革目標(biāo)。

所以，全面深化財(cái)稅體制改革亟待澄清的一個(gè)根本問(wèn)題在于:如何繼續(xù)堅(jiān)守“分稅制”的方向并采取實(shí)質(zhì)性的舉措逐步向其逼近?

上述的四個(gè)方向性問(wèn)題，對(duì)于全面深化財(cái)稅體制改革是極為重要的。只有在大方向明確的條件下，方可以避免出現(xiàn)一些似是而非的決策，改革才不至于出現(xiàn)周折或反復(fù)。

高培勇:《財(cái)稅體制改革亟待定奪的四個(gè)方向性問(wèn)題》，載于《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月15日。