創(chuàng)新財(cái)政投資評(píng)審模式的思考與建議

吳海建

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025）

財(cái)政性資金投資評(píng)審是政府財(cái)政管理工作的重要組成部分。隨著我國公共財(cái)政制度的優(yōu)化改革，使得財(cái)政性資金投資評(píng)審的內(nèi)容和范圍發(fā)生了很大的變化，特別是在財(cái)稅體制改革的大形勢下，財(cái)政部門要深入思考如何積極創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機(jī)制，主動(dòng)適應(yīng)形勢、找準(zhǔn)定位，促使財(cái)政性資金投資評(píng)審工作更充分、更有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1 財(cái)政性資金投資評(píng)審的職能作用及其特點(diǎn)

財(cái)政性資金投資評(píng)審是各級(jí)財(cái)政部門運(yùn)用工程造價(jià)管理理念與專業(yè)技術(shù)手段，對(duì)財(cái)政性資金投資建設(shè)項(xiàng)目的概算、預(yù)（結(jié)）算、決算進(jìn)行政策性、技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)性評(píng)估和審查，科學(xué)合理地核定工程造價(jià)和預(yù)算支出的管理行為。作為規(guī)范財(cái)政性資金投資方式及渠道、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算支出管理的重要手段，財(cái)政性資金投資評(píng)審一直在各級(jí)財(cái)政部門優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，細(xì)化財(cái)政支出預(yù)算，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理發(fā)揮著不可替代的重要職能。

財(cái)政投資評(píng)審概念的正式提出，是財(cái)政公共化改革一項(xiàng)重要的具體內(nèi)容。即1994年隨著國有商業(yè)銀行改革導(dǎo)致市場化程度的加深，日益商業(yè)銀行化的中國建設(shè)銀行不能夠繼續(xù)代行財(cái)政投資評(píng)審職能，在這種背景下，財(cái)政部收回原來委托建設(shè)銀行代行的投資評(píng)審財(cái)政職能，改革了財(cái)政投資評(píng)審制度（張馨，2006）。隨著財(cái)政投資改革和管理體制的逐步深化，財(cái)政性資金投資在不同的經(jīng)濟(jì)體制下有著不同的內(nèi)容和要求，投資評(píng)審工作的概念與外延也與時(shí)俱進(jìn)地賦予了新的內(nèi)涵。財(cái)政部2001年印發(fā)的《財(cái)政投資評(píng)審管理暫行規(guī)定》明確提出，財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政投資管理活動(dòng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是財(cái)政履行職能的重要內(nèi)容。當(dāng)前，財(cái)政性資金投資評(píng)審已經(jīng)發(fā)展為由財(cái)政部門或其內(nèi)部專設(shè)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)，依據(jù)國家有關(guān)的投資計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，有關(guān)的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、財(cái)政投資評(píng)審、經(jīng)濟(jì)合同和工程建設(shè)的法律、法規(guī)以及規(guī)章制度等與工程項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)定，從工程經(jīng)濟(jì)和財(cái)政管理的角度出發(fā)，對(duì)財(cái)政性資金投資建設(shè)項(xiàng)目全過程進(jìn)行技術(shù)性審核與評(píng)價(jià)的財(cái)政監(jiān)督管理活動(dòng)（唐好軍，2011）。

2 財(cái)政性資金投資評(píng)審工作的現(xiàn)狀和存在問題

近年來，各級(jí)財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)緊扣財(cái)政中心工作，積極服務(wù)財(cái)政改革和發(fā)展，主動(dòng)加強(qiáng)與部門預(yù)算管理、國庫集中支付、政府采購等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，較好地發(fā)揮了財(cái)政性資金投資評(píng)審職能作用，有效促進(jìn)了財(cái)政資金的管理水平和使用效益的提高。評(píng)審工作呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷拓展、評(píng)審職能不斷延伸的良好局面。業(yè)務(wù)范圍由過去單一的基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政投資評(píng)審，擴(kuò)展到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)評(píng)審、預(yù)算執(zhí)行績效評(píng)價(jià)、專項(xiàng)資金核查、招標(biāo)標(biāo)底評(píng)審及大型建設(shè)項(xiàng)目移民補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，還有部分地區(qū)開展了項(xiàng)目的全過程跟蹤評(píng)審。項(xiàng)目類型也擴(kuò)展到國土交通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化教育基礎(chǔ)設(shè)施、地質(zhì)勘探測繪、棚戶區(qū)改造、節(jié)能減排等涉及民生和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大項(xiàng)目。

全國各級(jí)財(cái)政部門投資評(píng)審工作的有效開展，對(duì)加強(qiáng)財(cái)政投資監(jiān)督管理，保障公共財(cái)政的有效供給，提高財(cái)政投資效益，構(gòu)筑公共財(cái)政框架等方面發(fā)揮了重要的作用。一是投資評(píng)審工作得到了各級(jí)政府的高度重視和支持；二是真正把投資評(píng)審作為預(yù)算編制的一個(gè)環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管手段來設(shè)計(jì)工作程序，制定預(yù)算編審工作制度，實(shí)現(xiàn)了評(píng)審機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)處室在資金管理和項(xiàng)目管理上職能相互補(bǔ)充，相輔相成，財(cái)政管理職能和投資評(píng)審專業(yè)優(yōu)勢得到充分運(yùn)用和發(fā)揮；三是充分利用了社會(huì)中介的專業(yè)技術(shù)資源，并在委托中介評(píng)審的工作機(jī)制上形成了財(cái)政性資金投資評(píng)審機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)相互監(jiān)督、相互制約，工作成效非常明顯；四是建立了財(cái)政性資金投資評(píng)審管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目跟著程序流轉(zhuǎn)，資料跟著流程運(yùn)轉(zhuǎn)，使項(xiàng)目評(píng)審更加公開、透明、規(guī)范、公允，評(píng)審工作的效率和質(zhì)量顯著提高。

雖然財(cái)政投資評(píng)審工作有了長足的發(fā)展，較大的發(fā)揮了財(cái)政管理職能作用，但真正建立財(cái)政監(jiān)督管理規(guī)范、有序的財(cái)政性資金投資評(píng)審機(jī)制還存在著許多深層次的矛盾和問題。

2.1 財(cái)政性資金投資評(píng)審與項(xiàng)目支出預(yù)算管理結(jié)合力度不夠

部分省市雖然出臺(tái)文件，明確項(xiàng)目支出預(yù)算實(shí)行“先評(píng)審后編制”的管理制度，指定財(cái)政部門所屬的投資評(píng)審機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審的專門機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格規(guī)定其評(píng)審結(jié)論應(yīng)做為項(xiàng)目預(yù)算安排的重要依據(jù)。但在編制部門項(xiàng)目支出預(yù)算過程中，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)沒有真正介入，財(cái)政性資金投資評(píng)審以服務(wù)于預(yù)算編制和財(cái)政預(yù)算管理改革的主要職能未能真正體現(xiàn)。

2.2 財(cái)政投資評(píng)審工作過分注重事后審查

由于財(cái)政專項(xiàng)支出管理中缺乏專業(yè)技術(shù)手段，長期以來，財(cái)政投資的立項(xiàng)決策過程與預(yù)算編審過程是分離或相對(duì)分離的，項(xiàng)目單位在申報(bào)項(xiàng)目中高估、冒算現(xiàn)象比較普遍，造成財(cái)政資金低效運(yùn)行，財(cái)政部門預(yù)算約束力較弱。

2.3 財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)職能定位差異大

從目前全國范圍看，大部分地區(qū)的財(cái)政性資金投資評(píng)審現(xiàn)有職能定位是不全面，不同程度存在投資評(píng)審職能嚴(yán)重缺失，弱化了財(cái)政性資金投資評(píng)審的組織管理，急需從制度層面加以理順和規(guī)范。

隨著公共財(cái)政體系建立，財(cái)稅體制改革和發(fā)展對(duì)財(cái)政性資金投資評(píng)審的新需求，以及投資評(píng)審業(yè)務(wù)自身服務(wù)力、貢獻(xiàn)力和影響力的加大，財(cái)政部原來提出的有關(guān)投資評(píng)審工作的概念或內(nèi)涵界定逐步暴露出其很大的歷史局限性（李和森，2009）。

當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政部門面臨著財(cái)政收支矛盾突出問題，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大、資金使用效果不理想，預(yù)算編制不盡科學(xué)完整等等現(xiàn)象不同程度上存在，迫切需要進(jìn)行財(cái)稅體制改革，急需在劃清政府和市場的邊界、調(diào)整中央和地方的關(guān)系、強(qiáng)化預(yù)算和績效管理、嚴(yán)格專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理等方面做大量工作。筆者認(rèn)為，要做好頂層設(shè)計(jì)，建立健全財(cái)政性資金投資評(píng)審的機(jī)制、流程，完善投資評(píng)審流程，將投資評(píng)審納入預(yù)算管理環(huán)節(jié)，發(fā)揮財(cái)政性資金投資評(píng)審“節(jié)支增效”的工具作用，充分體現(xiàn)政策調(diào)控的方向性、結(jié)構(gòu)性要求，遏制盲目擴(kuò)張和重復(fù)建設(shè)，提高財(cái)政資金的使用效益。

3 如何建立財(cái)政性資金投資評(píng)審新模式的工作建議

如今，財(cái)政性資金投資評(píng)審作為實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理職能的重要手段和技術(shù)支撐，是財(cái)政預(yù)算管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，已成為共識(shí)。基于此，結(jié)合當(dāng)前我國財(cái)稅體制改革取向和公共財(cái)政預(yù)算管理重點(diǎn)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)突破思維定勢，打破原有的制度框架約束，科學(xué)定位并強(qiáng)化財(cái)政評(píng)審管理職能，創(chuàng)新投資評(píng)審工作理念，構(gòu)建逐步規(guī)范、科學(xué)、合理的財(cái)政評(píng)審機(jī)制。

3.1 新形勢下財(cái)政性資金投資評(píng)審的職能和定位

鑒于財(cái)政性資金投資評(píng)審是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性和專業(yè)性很強(qiáng)的工作，財(cái)政部門要科學(xué)界定財(cái)政性資金投資評(píng)審的內(nèi)涵和性質(zhì)，加快提升財(cái)政性資金投資評(píng)審在財(cái)政管理中的地位和作用，促進(jìn)財(cái)政性資金投資評(píng)審可持續(xù)健康發(fā)展。這就要求投資評(píng)審工作必須緊跟財(cái)政改革步伐和財(cái)政中心工作，緊緊圍繞部門預(yù)算改革、投融資體制改革，善于抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)、抓主要矛盾，加快構(gòu)建起與部門預(yù)算編審、建設(shè)項(xiàng)目政府采購、國庫集中支付、固定資產(chǎn)移交和竣工財(cái)務(wù)決算審批、政府財(cái)政公共支出預(yù)算績效考評(píng)相適應(yīng)的財(cái)政性資金投資評(píng)審工作新機(jī)制，真正使財(cái)政性資金投資評(píng)審成為財(cái)政支出預(yù)算管理的必要環(huán)節(jié)，促進(jìn)財(cái)政管理精細(xì)化、科學(xué)化水平的進(jìn)一步提高。

3.2 構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的財(cái)政評(píng)審機(jī)制

為使財(cái)政評(píng)審職能充分發(fā)揮，各級(jí)財(cái)政部門要不斷完善財(cái)政性資金投資評(píng)審規(guī)章制度體系建設(shè)，積極探索財(cái)政性資金投資評(píng)審工作機(jī)制，樹立和堅(jiān)持“不唯減、不唯增、只唯實(shí)”的科學(xué)評(píng)審觀，推動(dòng)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化體系與指標(biāo)的建設(shè)，做好“評(píng)”、“審”兼顧，為財(cái)政各項(xiàng)改革和建立完善的公共財(cái)政框架服務(wù)。

（1）積極推進(jìn)部門預(yù)算項(xiàng)目“先評(píng)審后編制”的評(píng)審機(jī)制。財(cái)政性資金投資評(píng)審作為財(cái)政預(yù)算管理的內(nèi)在必要環(huán)節(jié)，是財(cái)政部門內(nèi)部各預(yù)算管理業(yè)務(wù)處室的職能延伸和擴(kuò)展，投資評(píng)審機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)與業(yè)務(wù)處室的配合、協(xié)作，從技術(shù)和財(cái)經(jīng)角度共同負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施條件是否可行、預(yù)算支出是否科學(xué)合理，預(yù)算執(zhí)行的績效性等方面進(jìn)行評(píng)審，確保財(cái)政投資決策的科學(xué)性和預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，減少建設(shè)項(xiàng)目盲目性，減少或杜絕財(cái)政性資金的損失和浪費(fèi)，提高財(cái)政資金的使用效益。

（2）盡快建立財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審工作機(jī)制。充分發(fā)揮財(cái)政性資金投資評(píng)審的管理職能，通過對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目的投資方向、投資原則和投資政策的財(cái)政評(píng)審，準(zhǔn)確核定投資金額和預(yù)算額度，對(duì)于審定后預(yù)算額度，在沒有不可抗力等極端因素的影響下，不予追加和調(diào)整，使《預(yù)算法》規(guī)定的財(cái)政部門參與項(xiàng)目安排的職能落到實(shí)處，增強(qiáng)財(cái)政部門在投資領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，切實(shí)扭轉(zhuǎn)財(cái)政部門在資金安排上，僅能作為“出納”的被動(dòng)局面。

（3）建立政府采購項(xiàng)目投資評(píng)審機(jī)制。當(dāng)前，“市場主體不規(guī)范，合同管理不規(guī)范”的現(xiàn)象不同程度存在，如果不進(jìn)行財(cái)政性資金投資評(píng)審而任由項(xiàng)目單位履行招投標(biāo)程序和合同簽訂，都可能給財(cái)政管理造成很大的被動(dòng)，稍有不慎將會(huì)造成財(cái)政資金的極大浪費(fèi)，甚至滋生腐敗。建議按照《政府采購法》規(guī)定，通過建立項(xiàng)目政府采購?fù)顿Y評(píng)審機(jī)制，對(duì)納入政府采購的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)單位向財(cái)政部門報(bào)送項(xiàng)目支出預(yù)算，由財(cái)政部門進(jìn)行投資評(píng)審后作為核定政府采購資金和招標(biāo)的依據(jù)。

（4）為加強(qiáng)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目的資金管理，有效控制項(xiàng)目投資，財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目資金國庫集中支付的投資評(píng)審是控制投資的一個(gè)重要手段。由于建設(shè)項(xiàng)目資金與其他財(cái)政資金相比，支付對(duì)象復(fù)雜而分散，技術(shù)型強(qiáng)，涉及總承包單位（分包單位）、各類材料設(shè)備供貨商、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、論證咨詢等等，為強(qiáng)化管理，迫切需要財(cái)政部門建立項(xiàng)目資金“先評(píng)審后撥款‘集中支付評(píng)審機(jī)制’”，即通過現(xiàn)場勘察項(xiàng)目，查看圖紙、資料，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程全程跟蹤評(píng)審，及時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，提出加強(qiáng)管理的意見和建議，確保國庫每一筆資金的都能夠按計(jì)劃、按合同、按進(jìn)度撥付，不發(fā)生問題。

3.3 積極探索財(cái)政評(píng)審、協(xié)審工作模式，逐步完善財(cái)政評(píng)審工作機(jī)制

財(cái)政評(píng)審工作量急劇增加，單純的“孤軍奮戰(zhàn)”的評(píng)審模式已經(jīng)無法很好完成項(xiàng)目評(píng)審工作。因此建立財(cái)政評(píng)審專家?guī)?、?cái)政評(píng)審特聘機(jī)構(gòu)入圍以及多種評(píng)審模式，逐步建立集中評(píng)審、聯(lián)合評(píng)審、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審以及方案評(píng)審等多種評(píng)審模式，提高評(píng)審效率，使評(píng)審結(jié)果更符合實(shí)際，而且更能滿足支出預(yù)算的需要。一是加強(qiáng)財(cái)政評(píng)審專家?guī)旌吞仄笝C(jī)構(gòu)建設(shè)。專家?guī)旌吞仄笝C(jī)構(gòu)庫采用面向社會(huì)的原則，凡符合規(guī)定條件的機(jī)構(gòu)及人員，均可申請(qǐng)加入財(cái)政部門投資評(píng)審專家?guī)?，?shí)行特聘機(jī)構(gòu)及人員統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考評(píng)。二是建立省市縣三級(jí)評(píng)審機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過聯(lián)動(dòng)機(jī)制的創(chuàng)建能進(jìn)一步促進(jìn)市縣做實(shí)、做細(xì)財(cái)政資金項(xiàng)目預(yù)算，根據(jù)財(cái)政評(píng)審項(xiàng)目性質(zhì)、要求及綜合考評(píng)情況，擇優(yōu)選用特聘機(jī)構(gòu)及人員協(xié)助開展項(xiàng)目評(píng)審工作，確保財(cái)政資金的安全有效使用。

3.4 積極探索財(cái)政評(píng)審指標(biāo)體系和信息化建設(shè)，逐步完善財(cái)政評(píng)審的法律支持機(jī)制。

財(cái)政性資金投資評(píng)審工作，涉及工程技術(shù)、造價(jià)評(píng)估、財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域，涉及的工程定額數(shù)據(jù)大、法規(guī)政策體系繁多，以及與之相關(guān)的招投標(biāo)文件、簽證標(biāo)準(zhǔn)、合同內(nèi)容復(fù)雜，評(píng)審過程相對(duì)復(fù)雜和繁重，建議財(cái)政性資金投資評(píng)審信息化建設(shè)應(yīng)緊密結(jié)合財(cái)政部門金財(cái)工程建設(shè)，研發(fā)評(píng)審管理軟件的系統(tǒng)集成，實(shí)現(xiàn)評(píng)審經(jīng)驗(yàn)共享、數(shù)據(jù)共用，建設(shè)統(tǒng)一共享的專家?guī)炱脚_(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金投資評(píng)審業(yè)務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，建議有關(guān)方面，特別是財(cái)政部應(yīng)當(dāng)積極做好頂層設(shè)計(jì)，盡快制定、修訂和完善與財(cái)政性資金投資評(píng)審相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，使財(cái)政投資評(píng)審工作真正做到依法依規(guī)、規(guī)范權(quán)威，切實(shí)提高評(píng)審質(zhì)量和效率。

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