失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的政策保障系統(tǒng)初探

鮑海君

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、引言

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市化快速發(fā)展。隨著城市化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)用。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的城市化進(jìn)程中，農(nóng)民失去了賴(lài)以生存的土地。參照農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量和人均土地面積兩個(gè)指標(biāo)，筆者初步估計(jì)目前我國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量已近1億。未來(lái)20年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍將保持中高速增長(zhǎng)，到2030年，其對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響有可能接近英美各自在1870年和1945年的程度。這種“大發(fā)展”趨勢(shì)必將進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)建設(shè)用地的“渴求”，農(nóng)地非農(nóng)化利用的規(guī)模、失地農(nóng)民的數(shù)量還將持續(xù)增長(zhǎng)。以非市場(chǎng)方式征收農(nóng)民的土地，而讓他們以市場(chǎng)方式參與就業(yè)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，這是我國(guó)轉(zhuǎn)型期特有的處理方式[1]。隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)制度的逐步完善，失地農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)越來(lái)越小、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力越來(lái)越弱，他們對(duì)失地后的工作、生活的擔(dān)憂持續(xù)加大。加上土地市場(chǎng)價(jià)值凸現(xiàn)，征地補(bǔ)償費(fèi)用盡管在增長(zhǎng)，但補(bǔ)償費(fèi)用對(duì)于農(nóng)民的效用在逐漸減弱。兩方面的疊加效應(yīng)，使得農(nóng)民對(duì)征地的態(tài)度發(fā)生了變化，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的支持擁護(hù)逐漸轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)型期的反對(duì)反抗。由于農(nóng)民的反對(duì)反抗，征地成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙刃劍。一方面，征地支撐了低成本的城市化和工業(yè)化；另一方面，低經(jīng)濟(jì)成本的征地近年來(lái)逐漸催生了高社會(huì)成本的群體性事件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到了較大影響。

因此，如何解決失地農(nóng)民問(wèn)題成為公共政策領(lǐng)域的一個(gè)研究焦點(diǎn)。目前已有的研究，偏向強(qiáng)調(diào)提高土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，即減弱土地征收的非市場(chǎng)程度，使土地征收補(bǔ)償能夠逐漸向市場(chǎng)化靠攏。這是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的重要思路，而且也取得了一定的實(shí)踐效果，如全國(guó)各地正在推行的征地區(qū)片綜合地價(jià)以及浙江省等地試點(diǎn)的“留用地”制度等。但是，僅靠市場(chǎng)還是無(wú)法徹底解決失地農(nóng)民問(wèn)題，提高的補(bǔ)償費(fèi)不可能完全支撐失地農(nóng)民物質(zhì)和精神的雙重需求。筆者認(rèn)為，只有具備了發(fā)展能力才能保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)，解決失地農(nóng)民問(wèn)題還必須重視提高他們參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)弱勢(shì)群體采取教育培訓(xùn)是擺脫其弱勢(shì)地位，提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，促使其走上發(fā)展之路的有效措施。早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)頒布了一系列職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育的相關(guān)法令[2]。通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)，可有效提高被培訓(xùn)者的人力資本，從而達(dá)到匹配市場(chǎng)勞動(dòng)資源，能在一定程度上緩解社會(huì)上普遍存在的失業(yè)問(wèn)題[3]。目前，歐美、日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)一步將創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)支持體系深化推廣到弱勢(shì)群體中[4]，這一措施促進(jìn)了弱勢(shì)群體的發(fā)展。失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的實(shí)施需要政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和失地農(nóng)民的三方聯(lián)動(dòng)[5]，文章將從政府角度初步探討失地農(nóng)民教育培訓(xùn)政策保障體系。

二、教育政策

1.從片面的技能性培訓(xùn)轉(zhuǎn)向全面的發(fā)展性培訓(xùn)

隨著城市化的推進(jìn)，失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)已經(jīng)引起了國(guó)內(nèi)的重視和關(guān)注[6-7]，學(xué)者的研究主要涉及職業(yè)技能培訓(xùn)的必要性、培訓(xùn)內(nèi)容與體系設(shè)置等。實(shí)踐中，各地政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中積極開(kāi)展了失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目以促進(jìn)他們?cè)倬蜆I(yè)。調(diào)查表明，失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的預(yù)期效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如：2004年，浙江省遂昌縣為了推進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)確保他們的可持續(xù)生計(jì)，舉辦了電動(dòng)縫紉技術(shù)職業(yè)技能培訓(xùn)班，但是由于培訓(xùn)內(nèi)容比較片面失地農(nóng)民的參與規(guī)模較小；失地農(nóng)民參與培訓(xùn)項(xiàng)目積極性不高，從而導(dǎo)致培訓(xùn)效果低下的案例同樣發(fā)生在杭州市余杭區(qū)東湖街道、西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)等地[8]。

通過(guò)對(duì)浙江各地的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行失地農(nóng)民培訓(xùn)缺乏針對(duì)性。要提高培訓(xùn)效果，必須根據(jù)失地農(nóng)民的特征和需求，調(diào)整現(xiàn)有失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目并構(gòu)建教育培訓(xùn)體系，從追求以提高技能性培訓(xùn)目標(biāo)轉(zhuǎn)向以追求全面發(fā)展的培訓(xùn)目標(biāo)。全面發(fā)展性培訓(xùn)項(xiàng)目至少應(yīng)包含補(bǔ)償性、職業(yè)技能及創(chuàng)業(yè)等培訓(xùn)內(nèi)容。

由于受社會(huì)資源和教育程度的限制，失地農(nóng)民逐漸形成其獨(dú)有的特征，與其他群體相比，他們?cè)谡Z(yǔ)言表達(dá)、閱讀能力、認(rèn)知情感、社會(huì)交往等方面均存在著能力相對(duì)不足或缺陷，造成這些能力不足的根本原因是受制于社會(huì)和文化背景以及不利的社會(huì)地位而失去的受教育機(jī)會(huì)。因此，補(bǔ)償性培訓(xùn)內(nèi)容宜側(cè)重于基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)，集中在提升其語(yǔ)言表達(dá)、社會(huì)交際、城市適應(yīng)、法律及宏觀政治經(jīng)濟(jì)知識(shí)普及等方面。通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民的基礎(chǔ)知識(shí)補(bǔ)償性培訓(xùn)，將會(huì)最大程度地消除和彌補(bǔ)其“文化上的欠缺”和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的排斥，從而為下一步失地農(nóng)民的職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)奠定基礎(chǔ)性作用。

當(dāng)前，各地政府對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)已有較多實(shí)踐，并積累了一定的培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)。但實(shí)踐中，補(bǔ)償性培訓(xùn)并沒(méi)有積極開(kāi)展，導(dǎo)致單一的職業(yè)技能培訓(xùn)效果不佳。根據(jù)失地農(nóng)民的特征，如果先對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償性培訓(xùn)，那么后期開(kāi)展的職業(yè)技能培訓(xùn)效果將會(huì)顯著提高。由于小農(nóng)生產(chǎn)的相對(duì)獨(dú)立性，農(nóng)民在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中缺乏團(tuán)隊(duì)合作等經(jīng)歷，導(dǎo)致其紀(jì)律性和組織性較為缺乏。因此，在失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)中不可忽視職業(yè)道德和職業(yè)素養(yǎng)的教育，這是提升其工作發(fā)展?jié)摿Α⑻岣呓?jīng)濟(jì)收益、改善人際關(guān)系和消除社會(huì)排斥的心理驅(qū)動(dòng)力。

在就業(yè)工作中，處于社會(huì)底層的失地農(nóng)民往往被視為職業(yè)技能缺乏者，容易被社會(huì)各界忽視其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的積極性。因此，失地農(nóng)民很少能夠享受政府部門(mén)及社會(huì)組織提供的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)及后續(xù)服務(wù)。然而，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)卻是提升失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵性措施之一。國(guó)際勞工組織(ILO)倡導(dǎo)的SYB(Start Your Business)培訓(xùn)等經(jīng)驗(yàn)表明，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)主要包括創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)以及創(chuàng)業(yè)計(jì)劃培訓(xùn)三個(gè)方面。在失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)中，創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)培訓(xùn)以培養(yǎng)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)意識(shí)為目標(biāo)。根據(jù)失地農(nóng)民獨(dú)有的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為艱苦創(chuàng)業(yè)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)業(yè)意識(shí)、合作創(chuàng)業(yè)意識(shí)應(yīng)成為創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)培訓(xùn)的主要內(nèi)容。失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)應(yīng)側(cè)重于創(chuàng)業(yè)實(shí)踐能力的培養(yǎng)，應(yīng)包括培養(yǎng)行業(yè)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理技能兩方面的能力。失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)計(jì)劃培訓(xùn)通過(guò)為他們理清創(chuàng)業(yè)整體思路、明確創(chuàng)業(yè)各個(gè)階段的關(guān)鍵任務(wù)，形成各具特色的創(chuàng)業(yè)計(jì)劃書(shū)，從而提升失地農(nóng)民整體創(chuàng)業(yè)成功機(jī)率。

2.引導(dǎo)各類(lèi)高校關(guān)注失地農(nóng)民培訓(xùn)

目前，開(kāi)展失地農(nóng)民培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)主要是各類(lèi)農(nóng)廣?；蚱渌鐣?huì)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。作為國(guó)家教育體系中的重要組成部分—高校在失地農(nóng)民培訓(xùn)方面則鮮有涉及?？赡苡腥苏J(rèn)為高校主要是培養(yǎng)全日制學(xué)生，所以無(wú)暇兼顧成人培訓(xùn)。但是我國(guó)高校至少有四個(gè)職能：一是培養(yǎng)高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才；二是開(kāi)展科學(xué)研究；三是從事社會(huì)服務(wù)；四是文化傳承。因此，從理論上看成人培訓(xùn)是高校社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容之一。實(shí)踐中，很多高校也在大力開(kāi)展成人培訓(xùn)和繼續(xù)教育。這些培訓(xùn)往往都是大師班、總裁班，很少看到針對(duì)社會(huì)底層，特別是農(nóng)民以及失地農(nóng)民的培訓(xùn)。

當(dāng)社會(huì)面臨困難之時(shí)，問(wèn)題不在于大學(xué)要不要關(guān)心社會(huì)上的問(wèn)題，而是如何盡職盡責(zé)地去幫助解決社會(huì)上的問(wèn)題。目前，失地農(nóng)民教育培訓(xùn)效果不佳，高校有義務(wù)、有必要參與失地農(nóng)民的培訓(xùn)，從而讓這些失地農(nóng)民由“勞動(dòng)型”轉(zhuǎn)向“技能型”，增強(qiáng)其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。激勵(lì)高校開(kāi)展失地農(nóng)民教育培訓(xùn)，首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)培訓(xùn)理念，發(fā)揮高校真正服務(wù)社會(huì)的價(jià)值，將優(yōu)質(zhì)教育資源用于社會(huì)弱勢(shì)群體的能力培養(yǎng)上，而不是目前廣泛開(kāi)展的大師班、總裁班培訓(xùn)。要讓大學(xué)精神、人文理念在關(guān)注民生中得以傳承，而不在追名逐利中喪失，除了高校的自我反省，還需要教育部門(mén)出臺(tái)政策引導(dǎo)。教育部門(mén)可行的引導(dǎo)政策包括采取相關(guān)經(jīng)濟(jì)措施補(bǔ)償高校開(kāi)展失地農(nóng)民培訓(xùn)的相關(guān)支出、設(shè)立失地農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目給予資金支持、對(duì)民生問(wèn)題的貢獻(xiàn)度納入高校領(lǐng)導(dǎo)班子的考核范圍等。

三、金融和稅收政策

失地農(nóng)民教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的舉辦主體可以由政府設(shè)立，也可由非營(yíng)利組織設(shè)立，甚至還可由私人設(shè)立。私人設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是對(duì)前兩類(lèi)機(jī)構(gòu)的延續(xù)補(bǔ)充，能夠進(jìn)一步完善教育培訓(xùn)體系，通過(guò)建立政府、私人、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)相互合作的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將有助于提高失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的效果。

私人設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不同于政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，它以追求利潤(rùn)為導(dǎo)向。因此，要鼓勵(lì)更多私人教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的建立，就要降低此類(lèi)機(jī)構(gòu)的總體成本，比如設(shè)立成本和日常運(yùn)行成本等。通過(guò)一系列相關(guān)政策加以引導(dǎo)和融資優(yōu)惠，可以降低私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)成本，提升私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立意愿的同時(shí)，也利于更多的失地農(nóng)民參與其中。反之，若缺乏相應(yīng)的政策引導(dǎo)和資金支持，將使得失地農(nóng)民承擔(dān)的培訓(xùn)費(fèi)上漲，這無(wú)疑會(huì)在失地農(nóng)民面前筑起一道不可逾越的“經(jīng)濟(jì)門(mén)檻”。

稅收政策雖然作為一個(gè)外生變量，但是可以通過(guò)政策的杠桿效應(yīng)發(fā)揮扶持失地農(nóng)民的效用最大化。建議對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)建立稅收優(yōu)惠的認(rèn)證制度，首先從政策上給予明確規(guī)定，其次確認(rèn)失地農(nóng)民的身份問(wèn)題，便于稅務(wù)部分對(duì)減免稅資格的認(rèn)定。從稅收內(nèi)容來(lái)分析，這主要是包括哪些項(xiàng)目可以在稅前列支，哪些不可稅前列支。當(dāng)然稅前列支的多少直接會(huì)影響到稅前的應(yīng)納稅所得額，從而進(jìn)一步影響應(yīng)納所得稅。增加私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的稅收扣除范圍，比如相關(guān)成本費(fèi)用允許在稅法上也予以扣除，部分收入予以減計(jì)，在一定年限內(nèi)予以減免等等。把相關(guān)稅收優(yōu)惠方式包括免稅、減稅、加計(jì)扣除、加速折舊、減計(jì)收入、稅額抵免等充分運(yùn)用到失地農(nóng)民教育培訓(xùn)實(shí)踐中，以減少私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的稅收項(xiàng)目，從而降低稅收成本。

從稅率角度來(lái)分析：一是加大稅收優(yōu)惠的扣除比例，給予一定的稅收返還獎(jiǎng)勵(lì)；二是降低機(jī)構(gòu)總體適用的所得稅稅率，可將失地農(nóng)民教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)列入重點(diǎn)扶持的對(duì)象或者是小型微利企業(yè)，使其享受較低的稅率，從而減輕總體的稅收負(fù)擔(dān)，間接地提高收入、增加利潤(rùn)。

因此，要吸引、鼓勵(lì)私人企業(yè)積極參與設(shè)立失地農(nóng)民教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供失地農(nóng)民教育培訓(xùn)服務(wù)，國(guó)家必須出臺(tái)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策以支持私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，降低其稅收成本，減輕其整體負(fù)擔(dān)，同時(shí)降低失地農(nóng)民面對(duì)的“經(jīng)濟(jì)門(mén)檻”，從而通過(guò)稅收政策來(lái)減少稅收支出，增加利潤(rùn)，既符合私人機(jī)構(gòu)對(duì)利益的追求，又有利于社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展。

除了上述稅收政策外，還可從金融層面促進(jìn)失地農(nóng)民培訓(xùn)，也就是從培訓(xùn)機(jī)構(gòu)融資成本角度來(lái)扶持。對(duì)于私人機(jī)構(gòu)而言，融資難是目前最大的困難之一，這不僅體現(xiàn)在可融資來(lái)源數(shù)量少，而且還在于融資成本高，這無(wú)疑會(huì)對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立產(chǎn)生重大影響。因此，要實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)的金融支持，應(yīng)該以政策性金融支持為主，輔之以農(nóng)村合作金融支持，并鼓勵(lì)商業(yè)金融參與，使參與金融單位呈現(xiàn)豐富化和多樣化，加大機(jī)構(gòu)可融資金的來(lái)源。同時(shí)鼓勵(lì)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民培訓(xùn)事業(yè)發(fā)放低息貸款或降低貸款門(mén)檻和放寬貸款條件，為培訓(xùn)提供資金支持，從而達(dá)到降低融資成本的效果。為了有效發(fā)揮政策性銀行在失地農(nóng)民培訓(xùn)事業(yè)中應(yīng)有的作用，建議盡快為政策性金融制定專(zhuān)門(mén)的財(cái)政預(yù)算和立法，向有政策性金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)提供貼息資金。這既能保證其穩(wěn)定的資金來(lái)源，又能通過(guò)一定的財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)社會(huì)資金流向失地農(nóng)民培訓(xùn)等公共事業(yè)。其實(shí)施可由政府委托政策性金融機(jī)構(gòu)辦理與失地農(nóng)民培訓(xùn)相關(guān)的貸款業(yè)務(wù)，財(cái)政部門(mén)根據(jù)政府委托的業(yè)務(wù)給予定額補(bǔ)貼。

總之，對(duì)設(shè)立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言，稅收和金融政策的保障，是失地農(nóng)民教育培訓(xùn)必不可少的政策保障，需要建立配套的財(cái)稅支持和金融支持，以滿足發(fā)展教育培訓(xùn)的需要，鼓勵(lì)私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。

四、財(cái)政和土地政策

在當(dāng)前失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)實(shí)踐中，主要由地方政府以財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)及培訓(xùn)學(xué)費(fèi)撥款等形式為失地農(nóng)民提供培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)是開(kāi)展失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的基礎(chǔ)條件。分稅制改革后我國(guó)各地政府財(cái)政資源較為緊張，往往依靠土地財(cái)政來(lái)補(bǔ)充。而以土地出讓金為基礎(chǔ)的土地財(cái)政，從長(zhǎng)期看是不可持續(xù)的，比如目前很多地方政府就遇到土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，依靠財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)形式支付失地農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不僅極為有限，而且難以持續(xù)，無(wú)法從根本上解決失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。事實(shí)上，由財(cái)政全部負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)對(duì)于處于發(fā)展中的地區(qū)并不現(xiàn)實(shí)。因此，筆者認(rèn)為，可輔助構(gòu)建政策支持體系，通過(guò)立法和政策設(shè)立支持失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金。失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金的主要來(lái)源可由中央政府和地方政府的部分財(cái)政撥款、培訓(xùn)基金運(yùn)營(yíng)收入以及慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)等獲取，但是對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)既任務(wù)重，又難度大，簡(jiǎn)單依靠財(cái)政撥款和捐贈(zèng)收入不足以維持運(yùn)轉(zhuǎn)，還可從征地過(guò)程中產(chǎn)生的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益中提?。ū热缣崛?.5%），具體比例可參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》 （國(guó)發(fā)[2002]16號(hào)）中關(guān)于“一般企業(yè)按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，從業(yè)人員技術(shù)要求高、培訓(xùn)任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)，可按2.5%提取，列入成本開(kāi)支”的規(guī)定。從土地增值收益中提取一定比例用于教育培訓(xùn)，主要的依據(jù)是“漲價(jià)歸公”思想。土地增值是由于社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和特殊的地理位置所導(dǎo)致的，并非是由于部分人員實(shí)現(xiàn)的，因此大部分的增值收益應(yīng)該由全體社會(huì)成員共同分享。然而在實(shí)踐過(guò)程中，大部分的土地增值收益主要被開(kāi)發(fā)商以及政府機(jī)構(gòu)所獲取，真正落實(shí)到失地農(nóng)民的部分十分有限，這樣的分配模式不符合社會(huì)的公平和正義原則。因此，將土地非農(nóng)化產(chǎn)生的增值收益作為失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金的主要來(lái)源之一，顯然具有一定的理論依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

此外，失地農(nóng)民教育培訓(xùn)能否順利實(shí)現(xiàn)的另一關(guān)鍵要點(diǎn)是教育培訓(xùn)基金能否高效運(yùn)營(yíng)和保值增值。借鑒智利等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)[9]，將失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金交由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和管理，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，可以采用多樣化的投資方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金順利地保值和增值，比如進(jìn)行實(shí)物投資、股票投資、外匯投資、期權(quán)交易以及各種抵押貸款、債券等。但是伴隨著投資方式多樣化和收益的增加，面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大，需要進(jìn)行投資風(fēng)險(xiǎn)管理。投資風(fēng)險(xiǎn)管理可以依靠信托公司及其聘用的投資顧問(wèn)公司和投資機(jī)構(gòu)來(lái)完成，通過(guò)信托公司可以評(píng)估投資市場(chǎng)上各種投資工具的風(fēng)險(xiǎn)和收益，確定最為合理的投資組合和投資組合比例，以確保嚴(yán)密監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)，并適時(shí)調(diào)整投資組合，以達(dá)到在管理風(fēng)險(xiǎn)最小的情況下實(shí)現(xiàn)收益的最大化。

同時(shí)，成效良好的基金運(yùn)營(yíng)必須使基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開(kāi)，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的監(jiān)管，后者負(fù)責(zé)基金的籌集和投資運(yùn)營(yíng)等[10，11]。畢竟教育培訓(xùn)基金涉及到的是無(wú)數(shù)失地農(nóng)民的利益和社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展，不同于一般的商業(yè)基金活動(dòng)，對(duì)此要進(jìn)行嚴(yán)格有效的監(jiān)管，健全監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管力度?？梢酝ㄟ^(guò)建立該領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，進(jìn)行財(cái)務(wù)公開(kāi)并結(jié)合信用和績(jī)效評(píng)級(jí)制度，以及嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。對(duì)于專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以是私營(yíng)機(jī)構(gòu)也可以是銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，前提是符合嚴(yán)密的監(jiān)督管理機(jī)制。培訓(xùn)管理部門(mén)可以縣級(jí)為單位設(shè)立，根據(jù)基金不同資金來(lái)源，分別建立不同的賬戶，待條件成熟時(shí)，進(jìn)一步發(fā)展全國(guó)聯(lián)營(yíng)失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金，從而促進(jìn)基金的保值增值以確保未來(lái)有足夠的支付能力。

五、結(jié)論

隨著失地農(nóng)民群體的不斷壯大，社會(huì)各界將逐漸關(guān)注這一處于社會(huì)底層群體的未來(lái)生存和發(fā)展問(wèn)題。但是由于失地農(nóng)民群體本身的知識(shí)和技能的缺陷，無(wú)法快速適應(yīng)脫離土地后的城市生活，加上勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈化，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行教育培訓(xùn)將成為刻不容緩的重大事項(xiàng)。政府除了在完善補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障體系外，還應(yīng)該積極為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和再擇業(yè)創(chuàng)建服務(wù)平臺(tái)，加大對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)的資本投入，建立和不斷完善教育培訓(xùn)體系，形成政府、市場(chǎng)和農(nóng)民三方協(xié)調(diào)一致的教育合力，以培養(yǎng)出適合現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)和發(fā)展的新型失地農(nóng)民，從而解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和發(fā)展問(wèn)題。

對(duì)失地農(nóng)民開(kāi)展教育培訓(xùn)，要有相應(yīng)政策體系予以支持，從政府角度出發(fā)，通過(guò)教育政策、稅收金融政策、財(cái)政與土地政策構(gòu)建的政策支持體系，全方位支持失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力，激發(fā)創(chuàng)業(yè)潛能，達(dá)到培訓(xùn)的預(yù)期效果，進(jìn)而提高失地農(nóng)民的發(fā)展能力和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。要實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)，除了提高他們的能力外，還需要?jiǎng)?chuàng)造更多的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。這就要求地方政府從微觀上建立多層次的公益性服務(wù)載體，為失地農(nóng)民及時(shí)提供多種就業(yè)和創(chuàng)業(yè)信息；簡(jiǎn)化失地農(nóng)民申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照手續(xù)，放寬失地農(nóng)民信貸條件，降低門(mén)檻，扶持和保障失地農(nóng)民發(fā)展經(jīng)營(yíng)。

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