治國全景中財經(jīng)法治的展開*——近五年我國財經(jīng)立法的成就、經(jīng)驗與展望

劉劍文

在我國加快社會主義市場經(jīng)濟建設和構(gòu)建民主法治社會的進程中，財經(jīng)法律制度的地位和作用日益凸顯。黨的十八屆三中全會強調(diào) “財政是國家的治理基礎和重要支柱”，將財政問題提到了國家治理層面；同時明確指出 “推動人民代表大會制度與時俱進”、 “落實稅收法定原則”，展現(xiàn)了將人大立法職能進一步做實的姿態(tài)。由此可見，依法理財即為依法治國的另一重表述，財經(jīng)法治化對建設法治中國、實現(xiàn)國家治理方式轉(zhuǎn)變意義重大。

近五年來，我國的財經(jīng)立法事業(yè)蓬勃發(fā)展，不僅制度性地保障了財政經(jīng)濟改革的有序開展，而且積累了豐富的法律技術(shù)經(jīng)驗，影響了全社會的法治國家觀念。在 《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中，多項財經(jīng)領(lǐng)域的法律被列入第一類項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，包括《商標法》（修改）、 《專利法》（修改）、 《著作權(quán)法》（修改）、 《消費者權(quán)益保護法》（修改）、 《證券法》（修改）、 《預算法》（修改）、增值稅等若干單行稅法、 《稅收征收管理法》（修改）、 《資產(chǎn)評估法》、 《中小企業(yè)促進法》（修改）、 《社會救助法》、 《慈善事業(yè)法》、 《安全生產(chǎn)法》（修改）、《礦山安全法》（修改）、 《特種設備安全法》等。此外還有大量的財經(jīng)法律作為第二類項目、第三類項目，在條件成熟時將提請審議。從財經(jīng)法律在未來五年立法規(guī)劃中占據(jù)的較大篇幅足可反映，財經(jīng)法治在整個治國全景中的地位日漸突出。

不過也應認識到，我國當前的財經(jīng)立法工作仍然存在著一些有待完善之處，這需要我們通過對過去五年財經(jīng)立法成果的總結(jié)，為新階段的財經(jīng)立法工作提供前瞻性引導和指導性建議，由此推動 “理財治國”①這一新型國家治理模式的展開和落實。

一、碩果累累：財經(jīng)立法的框架與成就

2011年，在第十一屆全國人大第四次會議上，吳邦國莊嚴宣告：中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成②。當前，我國憲法和現(xiàn)行有效法律共243部，其中財經(jīng)類的法律有60件之多，覆蓋了宏觀調(diào)控、財政稅收、金融外匯、國有資產(chǎn)、資源能源、交通運輸、建設土地等多個方面，占到了我國法律總數(shù)的四分之一。③應當說，從2008年3月第十一屆全國人大召開以來的五年間，我國的財經(jīng)立法工作取得了突出的成就。

1.財經(jīng)立法的成果展示

第一，在財政領(lǐng)域，正處于進展中的 《預算法》修改勢在必行且至關(guān)重要，此次修法受到了社會各界的廣泛關(guān)注。 《預算法》修正案 （草案）于2012年6月已經(jīng)通過了全國人大常委會的二審，之后向全社會公開征求意見，在短短的一個月內(nèi)征集意見達33萬多條。由于多方利益博弈較為激烈，《預算法》三審仍未進行。④作為 “財政憲法”，《預算法》深刻地關(guān)系到對公民財產(chǎn)權(quán)利的保護以及對政府財政行為的約束，其重要性不言而喻。

第二，在稅收領(lǐng)域，自2012年1月1日起正式施行的 《車船稅法》不僅填補了該稅種的立法空白，而且更是鮮明地體現(xiàn)了稅收法定原則這一稅法領(lǐng)域的 “帝王原則”，是我國貫徹稅收法定原則的重大進步，有力地推動了 “一稅一法”的稅收立法進程。另外，我國于2011年第六次修改了 《個人所得稅法》⑤，將工薪階層所得的費用扣除標準提升到3500元，在實體內(nèi)容上實現(xiàn)了稅收公平。

第三，在競爭領(lǐng)域，繼1993年通過了 《反不正當競爭法》之后，我國在2007年又通過了 《反壟斷法》，使得競爭領(lǐng)域的法律規(guī)范更為完整，有利于預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭。

第四，在公司企業(yè)領(lǐng)域，我國于2008年通過了 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，并且出臺了一系列支持小型微利企業(yè)發(fā)展的政策。 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的制定有利于維護我國的基本經(jīng)濟制度，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟。對小型微利企業(yè)在財稅、金融、技術(shù)等方面的扶持，有助于發(fā)揮其在增加就業(yè)、促進經(jīng)濟增長與社會和諧穩(wěn)定等方面的作用。

第五，在金融證券領(lǐng)域，我國制定了 《反洗錢法》并于2007年1月1日起施行，這一立法對金融領(lǐng)域進行了有效的規(guī)制，有助于維護金融秩序。同時，對 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》進行了修改，加強了對銀行業(yè)的監(jiān)督管理。此外， 《證券投資基金法》修訂草案也已經(jīng)經(jīng)人大常委會兩次審議。

第六，在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，我國于2008年第三次修改了 《專利法》，起到了保護專利權(quán)人合法權(quán)益、鼓勵發(fā)明創(chuàng)造、提升科技創(chuàng)新能力的功效。2010年第二次修改了 《著作權(quán)法》，體現(xiàn)了對著作權(quán)以及鄰接權(quán)的保護。目前，正在進行 《商標法》的第三次修改和 《著作權(quán)法》的第三次修改。

第七，在勞動與社會保障領(lǐng)域，我國先后修改或制定了 《殘疾人保障法》 （2008年修改）、 《社會保險法》 （2010年）和 《職業(yè)病防治法》 （2011年修改），并初次審議了 《勞動合同法》修正案，促進了勞動與社會保障法律體系的完善，更好地保護了勞動者和弱勢群體的基本權(quán)益。

2.財經(jīng)立法的 “流程再造”

流程再造理論是美國的哈默和錢皮教授在企業(yè)管理領(lǐng)域創(chuàng)造的理念，他們主張對企業(yè)的業(yè)務流程作根本性的思考和重新設計，新的工作流程和組織結(jié)構(gòu)會在績效上產(chǎn)生量的飛躍，使得成本、質(zhì)量、效率等要素得到大幅度改善，從而能夠更好地適應以顧客 （customers）、競爭 (competition）、變化（change）為標志的現(xiàn)代企業(yè)生存環(huán)境。⑥這一論點不僅在企業(yè)受到贊譽，而且其影響力隨即波及政府領(lǐng)域，對我們思考如何優(yōu)化財經(jīng)立法工作具有諸多啟示?；厥孜覈^去五年的財經(jīng)立法工作，我們既要肯定其實體上的法律制定成果，又要肯定其在立法流程上已經(jīng)得到了較大改進，這兩方面的進步也正是對 “流程再造”的一種探索和踐行。

一方面，財經(jīng)立法應當在保持自身規(guī)律的同時，更多地回應民眾的訴求，在不同群體的主張之間進行協(xié)調(diào)和融合。盡管將民眾比作 “顧客”不夠妥當，但財經(jīng)立法工作的根基仍應當建立在 “知道他們需要什么，為此他們寧愿付出什么，如何滿足他們的需求”⑦之上。毋庸諱言，法律是各種利益主體協(xié)商、辯論、妥協(xié)的產(chǎn)物，尤其是在與每個人的經(jīng)濟利益息息相關(guān)的財經(jīng)立法中，博弈的激烈程度可想而知。不論是法律層面的 《勞動合同法》、《社會保險法》、 《車船稅法》、 《個人所得稅法》，還是行政法規(guī)和部門規(guī)章層面的 《政府投資條例》、《保險公司中介業(yè)務違法違規(guī)行為處罰辦法》、 《證券公司治理準則》，公布法律草案征求民意的做法已經(jīng)漸漸融入立法者的思維之中，成為他們自覺的選擇。即便是 《預算法》三審陷入困局，但這在一定程度上也給各方提供了更多的時間和空間，避免了一部 “非良法”的倉促出臺，未嘗不是明智之舉。有道是 “兼聽則明、偏聽則暗”，通過在財經(jīng)立法的進程中引入更多的討論聲，讓民眾的此種需求與彼種需求相互碰撞、直接對話，最終尋求一個當下最合適、最能為各方接受的平衡點，不僅有助于在立法過程中充分吸收、消化民意，提高財經(jīng)法律的正當性，而且也能較好地提高民眾的遵從度，鞏固依法治國的威望和信心。

另一方面，在社會變革中，財經(jīng)立法應當緊跟變化著的外部環(huán)境，發(fā)揮自身的規(guī)范作用和引領(lǐng)功能。不同于計劃經(jīng)濟時期，社會主義市場經(jīng)濟是一種靈活、開放的經(jīng)濟體制，自然也伴隨著變化的因素。瞬息萬變的財經(jīng)活動雖然創(chuàng)造了更多的機會、開拓了更寬的平臺，但對財經(jīng)立法者也提出了較高要求，只有密切關(guān)注財經(jīng)發(fā)展現(xiàn)狀、準確把握財經(jīng)動向，才能保證財經(jīng)法律內(nèi)容及技術(shù)的先進性。盡管民法、刑法等歷史悠久的傳統(tǒng)法律部門在近年來也有規(guī)則上的修改或補充，但相比之下，我國的財經(jīng)立法工作由于起步較晚、法律體系尚未成型，更應保持對經(jīng)濟社會變革的敏感，不斷反思國家與市場、國家與社會之間的關(guān)系。在實踐中，從財政、稅收領(lǐng)域，到企業(yè)公司、競爭、金融證券、知識產(chǎn)權(quán)、社會保障領(lǐng)域，無一不需要法律及時地因應具體情境作出調(diào)整，這從近五年來這些領(lǐng)域內(nèi)法律變遷的速度就足見一斑。

二、理念革新：財經(jīng)立法的進步與經(jīng)驗

近五年來，立法者堅持從中國國情和實際出發(fā)，堅持以人為本、立法為民，堅持法制統(tǒng)一，全面深入地開展科學立法、民主立法，保證了立法質(zhì)量的普遍提高。這些均為我國今后的財經(jīng)立法工作提供了寶貴的經(jīng)驗。

1.結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況，順應經(jīng)濟體制改革進程和時代需求，立足于當前和未來，積極穩(wěn)健地開展財經(jīng)立法工作

財經(jīng)立法一直是市場經(jīng)濟體制建設的重中之重。當前，我國仍處于社會主義現(xiàn)代化建設和改革開放的攻堅階段，隨著現(xiàn)代化事業(yè)的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征，面臨著諸多深層次的矛盾以及新情況、新問題。因此，在財經(jīng)立法工作中，要始終堅持從國情和實際出發(fā)，把社會主義現(xiàn)代化建設和改革開放的已有實踐作為立法基礎，緊緊圍繞推動科學發(fā)展和促進社會和諧開展立法工作。要正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關(guān)系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關(guān)系，確保立法進程與社會主義現(xiàn)代化建設和改革開放進程相適應。

比如，我國近五年來加快了對重要財經(jīng)領(lǐng)域的立法。其中，對實踐經(jīng)驗比較成熟、各方面認識也比較一致的事項，規(guī)定得具體一些，以增強法律的可操作性；對實踐經(jīng)驗尚不成熟、現(xiàn)實中又需要法律進行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為進一步試點實踐和研究論證提供規(guī)范性保障，待條件成熟后再修改、補充。財經(jīng)立法通過對經(jīng)濟發(fā)展的回應，有效地促進了我國社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展。

2.樹立 “理財治國”理念，以國家的良好治理和經(jīng)濟優(yōu)化轉(zhuǎn)型為導向，科學有序地規(guī)劃財經(jīng)立法

在依法治國的大背景下，只有通過科學而全面的財經(jīng)立法，構(gòu)建起財經(jīng)領(lǐng)域的法律體系，才能為“理財”提供規(guī)范依據(jù)，進而實現(xiàn) “治國”的宏偉目標。 “理財治國”意味著民主理財、民生理財、績效理財和法治理財；意味著國家在財政收入方面要合理、合法和合憲，在財政支出方面要公開、公平和公正，在財政管理方面要有規(guī)、有序和有責。這與公共財政、民主政治、法治社會、憲政國家的基本立場一脈相承。⑧宣揚 “理財治國”理念不僅有利于提升我國的法治水平，而且有利于執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變國家治理方式。因此，我們應當在 “理財治國”理念的引領(lǐng)下，合理有序地進行自上而下的頂層設計。這要求我們：一方面，依據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實和目標，在宏觀上進行科學而長遠的立法規(guī)劃；另一方面，經(jīng)由具體經(jīng)濟事項上的利益平衡和價值考察，在微觀上進行制度規(guī)則的設置和安排，從而為國家的良好治理提供助推力。

比如，針對當前市場主體經(jīng)營壓力較大的現(xiàn)狀，我們應當統(tǒng)籌并舉，繼續(xù)推進結(jié)構(gòu)性減稅，加大對小型微利企業(yè)的扶持力度。通過將 “理財治國”理念落實和貫穿于財經(jīng)立法的始終，實現(xiàn)宏觀導向與微觀設計的結(jié)合，以達致藏富于民、民富國強的治理目標。

3.促進體制改革與財經(jīng)法治創(chuàng)新的協(xié)同并舉，加快財經(jīng)立法，充分落實財稅法定主義

在我國深化體制改革的進程中，應當加強財經(jīng)立法，正確理解并處理好改革與立法的關(guān)系，通過立法來推動改革的良性運作。實際上，立法與改革并不矛盾，立法與改革是相輔相成、互有助益的，改革不意味著阻礙立法，立法也并不會延緩和阻礙改革的進展；改革為立法提供了素材、借鑒和經(jīng)驗，立法又可以總結(jié)、確立和鞏固改革的成果，并為改革的拓展提供規(guī)范性依據(jù)。只有用法律的形式對改革加以確定，理性引入民眾的討論和利益的博弈，才能提高改革的法治化水平，增強改革的民主性和正當性，而這也符合財稅法定主義的要求。

當前，在我國財經(jīng)領(lǐng)域中財稅法律缺位的現(xiàn)象仍很突出，我們應當充分落實財稅法定主義，增補法律體系中的缺漏，并盡快將已有的財稅行政法規(guī)上升為法律。比如，在 “營業(yè)稅改增值稅”、 “房產(chǎn)稅改革”等改革試點中，應當加快立法，用法律的形式對 “為什么進行改革”、 “如何進行改革”、“改革讓誰收益”等問題作出明確規(guī)定。通過多種利益在法律機制內(nèi)的博弈，推動改革規(guī)范、科學、有序地進行，實現(xiàn)改革與立法的協(xié)調(diào)運作和相互配合。

4.推動 “開門立法、民主立法、科學立法”，加強立法公開及社會參與的力度，廣泛聽取專家學者的意見，實現(xiàn)實體正義與程序正義的結(jié)合

“開門立法”強調(diào)的是立法的公開和透明，與“閉門造法”相對； “民主立法”強調(diào)的是社會公眾對立法的充分知情、廣泛參與和有效監(jiān)督，使法律充分反映人民的意志； “科學立法”強調(diào)的是通過法律制定過程中各方博弈和專家論證，提高法律內(nèi)容的合理化和科學化水平。從三者蘊含的精神內(nèi)核看， “開門立法”、 “民主立法”與 “科學立法”是相通的。從某種層面上說， “開門立法”是前提，實現(xiàn)了立法過程的透明化； “民主立法”是經(jīng)過，使得法律在制定過程中可以通過各種方式全面了解社會不同的立場和主張，廣泛地吸納民眾的訴求； “科學立法”是結(jié)果，通過充分的討論和專業(yè)的論證，保障了法律內(nèi)容的科學性和合理性。因此，堅持 “開門立法、民主立法、科學立法”是加強民主法治建設的題中應有之義，有利于集中民智、體現(xiàn)民意、反映民情，也有利于回應社會焦點、化解社會矛盾。實際上，通過發(fā)揮自下而上的倒逼機制的作用，可以有效地彌補純粹的頂層設計所固有的缺陷，從而為法律的創(chuàng)新和社會的發(fā)展提供源源不斷的動力和鮮活的生命力。相反，閉門造車、墨守成規(guī)的封閉性立法方式不可能保證法律質(zhì)量，也侵犯了社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不符合民主法治的現(xiàn)代理念。

5.在經(jīng)濟社會建設過程中更加關(guān)注民生和公民的基本權(quán)益，以民生財政為導向，加大對民生績效的考察

經(jīng)濟社會建設的最終目標是使改革發(fā)展的成果造福于全體人民，因此，在探索財經(jīng)立法和改革的過程中，應當堅持和貫徹民生財政理念⑨，關(guān)注民權(quán)和民生，加強對民生建設的扶持和保障力度，為全民提供日益健全并且公平均衡的社會基本公共服務。在厘清民生的內(nèi)涵和外延的同時，還應當重視對民生績效的考察和對相關(guān)責任的界定，通過績效審查、績效評定、績效管理，實現(xiàn)民生建設的 “可監(jiān)督、可問責”。對績效財政的強調(diào)，有利于改變長期以來財政過程中存在的 “重分配輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量”問題，提高財經(jīng)法律以及財政行為的實際效能，從而在重視事前安排的同時亦重視事后的評價和反饋。只有這樣，才能真正保證民生建設落到實處、具有實效，才能真正保證財經(jīng)立法和改革成果惠及全體人民。

三、任重道遠：財經(jīng)立法的建議與前瞻

中國特色社會主義法律體系形成后，我國的立法工作又站在了一個新的起點上。在歷史發(fā)展的新階段，財經(jīng)立法也需要不斷適應市場經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會快速發(fā)展的要求，不斷補充新的內(nèi)容，及時修改和廢止不適應現(xiàn)狀的陳舊規(guī)定。

1.統(tǒng)籌編制年度、五年、十年的財經(jīng)立法規(guī)劃

立法規(guī)劃是立法機關(guān)對經(jīng)過預測與研究的立法項目進行通盤的考慮、總體的設計，通過一定的程序和形式，對一定時間內(nèi)的立法工作作出統(tǒng)一的部署和安排⑩。立法規(guī)劃的主要作用，在于使立法工作有計劃、有步驟、有目的地進行，從而實現(xiàn)立法的體系化、科學化、規(guī)范化。因此，立法規(guī)劃具有重要意義。

在財經(jīng)立法上，我們也要在對國民經(jīng)濟狀況及社會發(fā)展趨勢進行充分的前期調(diào)研之后，統(tǒng)籌編制年度、五年、十年的立法規(guī)劃，并以立法機關(guān)正式?jīng)Q議的形式公布，為立法活動的有序開展提供指導和約束。編制財經(jīng)立法規(guī)劃的功能包括三個方面：首先，立法規(guī)劃可以為一定時期內(nèi)的立法工作設定目標、指引方向。經(jīng)過事先較為詳細的規(guī)劃，立法工作的開展便有了明晰的路徑和確切的預期，能夠按部就班、有章可循地穩(wěn)步推進，有效限制不必要的法律創(chuàng)制活動，消除法律創(chuàng)制工作中的重復或分散現(xiàn)象，進而保障立法的有序和高效以及提高法律制定機關(guān)的立法積極性。其次，立法規(guī)劃有利于實現(xiàn)整體立法工作的科學性和統(tǒng)籌性。在對經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求以及未來趨勢進行科學、系統(tǒng)的調(diào)研和分析之后，財經(jīng)立法工作才能與我國的改革發(fā)展大局相適應，才能真正保證立法的質(zhì)量和成效。最后，立法規(guī)劃可以作為事后的評判標準，為考察立法機關(guān)的工作績效提供參照。將立法規(guī)劃作為績效考察的標準和指標，有助于明確責任，促使立法機構(gòu)工作人員嚴格按照量化的任務和時間進度，完成既定的立法項目，從而起到約束和監(jiān)督的作用。

2.加快財經(jīng)立法進程，完善財經(jīng)法律體系

第一，按質(zhì)按量地完成 《預算法》修改。一是《預算法》的立法宗旨亟需修改?，F(xiàn)行 《預算法》中關(guān)于立法宗旨的規(guī)定沿襲了1986年 《預算管理條例》中的表述，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，已經(jīng)完全不能適應我國當前的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，不符合公共財政、公共預算理念。因此，必須明確地將規(guī)范政府收支行為作為 《預算法》的立法宗旨，讓《預算法》真正成為一部約束和監(jiān)督政府行為的法律，而非政府用來管理社會、調(diào)控經(jīng)濟的法律，這樣才能適應公共財政和市場經(jīng)濟的要求。二是建立完善的預算公開制度。預算的公開性，是指各級政府預算和部門預算的編制、執(zhí)行和決算的全部過程，不僅要經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)審批，同時還要通過新聞媒介等向廣大社會公眾公布和宣傳。預算公開是公民行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本前提和重要內(nèi)容，同時具有規(guī)范財政權(quán)力行使、限制權(quán)力濫用的重要意義。因此，應當將預算公開原則明確寫入 《預算法》，通過一系列的制度和程序設計，實現(xiàn)預算結(jié)果以及預算過程的公開，并且不斷加強預算公開的范圍和力度，這樣才能更好地實現(xiàn) 《預算法》的價值和目標。三是推進預算權(quán)的科學、合理配置。預算權(quán)的配置，意即預算決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配。當前，行政機關(guān)在預算活動中的權(quán)力仍舊過大，許多本應屬于立法機關(guān)的權(quán)力被虛置和架空，比如各級人大及其常委會缺乏對預算的否定權(quán)、修正權(quán)和調(diào)整權(quán)，再如各級人大及其常委會在分稅制財政體制中存在著對行政權(quán)力的限制缺位，等等。因此，在 《預算法》的修訂中，應當加強并落實立法機關(guān)的預算權(quán)，合理分配、平衡處理立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的預算權(quán)力關(guān)系。四是從嚴控制地方債務，規(guī)范地方融資平臺。任何制度上的變遷都具有突出的外溢性，地方政府發(fā)債更是一個牽一發(fā)而動全身的問題。鑒于歐債危機的教訓和中國的現(xiàn)實，我國當前并不具備放開地方發(fā)債權(quán)的時機、條件和環(huán)境。因此，為了保障財政安全，在《預算法》的修訂中，仍應對地方債持謹慎態(tài)度，嚴格加強地方政府的債務管理，防范財政風險的發(fā)生。同時，還應清理和規(guī)范地方融資平臺，防止地方政府以各種方式變相舉債、打法律的 “擦邊球”。只有這樣，才能保證社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，保證國家的良好運轉(zhuǎn)。五是逐步消除財政專戶，堅持中國人民銀行對國庫的經(jīng)理權(quán)。為了保障納稅人的利益、實現(xiàn)公款的安全使用，國庫集中收付制度至關(guān)重要。只有在 《預算法》中堅持國庫單一賬戶體制，消除財政專戶，才能防止資金流動過程中出現(xiàn)濫用權(quán)力等現(xiàn)象，保證公款的安全和妥善管理。同時，根據(jù)分權(quán)制衡的理念， 《預算法》應當堅持并強化中國人民銀行的國庫經(jīng)理權(quán)，由人民銀行對資金流動進行監(jiān)督，避免形成財政部門集資金撥付權(quán)等多重權(quán)力于一身的局面，實現(xiàn)人民銀行與財政部門在分工基礎上的相互監(jiān)督、相互合作關(guān)系。六是充實 《預算法》法律責任條款。法律責任條款決定了一部法律的威懾性和實施效果，對違反預算法規(guī)的行為追究法律責任是嚴格預算管理和監(jiān)督、實現(xiàn)依法理財?shù)闹匾ＷC。現(xiàn)行 《預算法》對違法行為的處罰力度不強，且缺乏可操作性。因此，應當充實和細化各種違法行為和處罰條款，并將行政責任納入 《預算法》的責任條款之中，即加強人大對政府的問責和質(zhì)詢機制。

第二，促進財政法律體系的完整。完善我國的財政法律體系，應當形成一個以財政基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以財政實體法和財政程序法為骨干，包括財政收入法、財政支出法、財政管理法、財政監(jiān)督法等內(nèi)容，各組成部分層次分明、結(jié)構(gòu)完整、有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。面對我國在財政收入、財政支出和財政管理等領(lǐng)域中的諸多立法空白，應當在立法條件成熟之時制定相關(guān)的法律，并逐步將已有的行政法規(guī)上升為財政法律。比如，在財政收入領(lǐng)域，應加快制定 《行政收費法》、 《公債法》、 《彩票法》等，加強對非稅收入的規(guī)范管理和監(jiān)督；在財政支出領(lǐng)域，修改 《政府采購法》、制定 《財政投資法》等；在財政管理領(lǐng)域，制定 《財政收支劃分法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》、 《國庫法》等。此外，還應制定 《財政基本法》，對財政管理體制中的基本問題加以統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)范，不斷地充實和完善財經(jīng)法律體系，實現(xiàn)財政過程的法治化和規(guī)范化。

第三，加快各稅種的法律化進程。稅收法定主義，大致包括稅收要件法定原則和稅務合法性原則，前者要求有關(guān)納稅主體、課稅對象、歸屬關(guān)系、課稅標準、繳納程序等稅收基本要素應當盡可能在法律中作明確詳細的規(guī)定；后者則要求稅務機關(guān)嚴格依法征稅，不允許隨意減征、停征、免稅或者加征。?但是，我國目前僅針對個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅這三個稅種制定了專門的法律，對于其他稅種，仍然只是通過行政法規(guī)甚至部門規(guī)章的形式進行了規(guī)定。比如，對于增值稅、消費稅等重要稅種，僅由 《增值稅暫行條例》、 《消費稅暫行條例》作出規(guī)定。這種法律體系效力層級整體低下的現(xiàn)象，不僅損害了法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，而且違背了稅收法定主義的基本理念以及 《立法法》的規(guī)定。因此，應當全面提升財稅法律的效力層級，加快對各個稅種的立法，將尚未制定為法律的稅種立法盡快全部上升為法律，爭取早日實現(xiàn)“一稅一法”。

第四，推動 《稅收征收管理法》的修改。我國現(xiàn)行的 《稅收征收管理法》是2001年第二次修改的，在很多方面已經(jīng)難以適應經(jīng)濟社會的現(xiàn)實需要和發(fā)展趨勢。2013年6月，國務院法制辦公布了《稅收征收管理法修正案》，啟動了本次修法工作。在修正案中，雖有可圈可點之處，但復議前置、稅務代理、稅款滯納金、與行政法律不銜接等問題也受到詬病。因此，應當以規(guī)范政府征稅權(quán)力和加強納稅人權(quán)利保護作為 《稅收征收管理法》的立法理念和修改原則，順應企業(yè)經(jīng)濟活動的新發(fā)展以及新型交易方式的出現(xiàn)，利用信息化征管技術(shù)，對相應的制度措施進行增補或修改，以實現(xiàn)實體正義與程序正義的統(tǒng)一。

3.規(guī)范授權(quán)立法，改由全國人大有關(guān)部門牽頭起草財經(jīng)法律草案

在我國財經(jīng)法制建設的過程中，由于立法條件不成熟等原因，立法機關(guān)時常采取賦予最高行政機關(guān)有限的立法權(quán)的方式進行授權(quán)立法。20世紀80年代，在特定的政治、經(jīng)濟狀況下，全國人大及其常委會曾兩次對國務院進行授權(quán)立法。雖然這客觀上推進了我國的財經(jīng)體制改革，具有一定的必要性，但是，因為對授權(quán)立法使用不當，缺乏有效的制約監(jiān)督機制，過度的授權(quán)立法導致了行政權(quán)力的惡性膨脹，帶來了諸多弊端。因此，很有必要對授權(quán)立法從實體到程序加以規(guī)范。

規(guī)范授權(quán)立法的建議具體包括：第一，遵循《立法法》的規(guī)定，以法定主義為核心，由全國人大擇機廢止1985年給國務院的授權(quán)決定，并將條件成熟的各種行政法規(guī)制定為法律。第二，如果確需授權(quán)立法的，應按照 “一事一權(quán)”原則重新授權(quán)，在實體上明確授權(quán)的目的、條件、范圍和期限，嚴禁進行籠統(tǒng)授權(quán)或者空白授權(quán)。第三，完善授權(quán)立法程序，促進立法公開和立法參與。這樣可以在程序上保證授權(quán)立法的民主性和規(guī)范性。第四，加強授權(quán)立法監(jiān)督機制，增強授權(quán)主體對授權(quán)立法的審查監(jiān)督，建立健全備案制度、撤銷制度等。

同時，在財經(jīng)法律草案的起草過程中，應發(fā)揮全國人大有關(guān)部門的牽頭作用，避免國務院甚至國務院下放給行政部門起草的現(xiàn)象。部門立法的弊端主要體現(xiàn)在：其一，部門立法難免會涉及到本部門的利益和立場，這將造成法律的部門利益化，且法律草案的公正性往往也會受到公眾的質(zhì)疑。其二，部門與部門之間缺乏有效的利益協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的平臺，這容易引發(fā)部門間的爭執(zhí)，導致法律難以順利、高效地通過。因此，我們建議，應當由全國人大有關(guān)部門牽頭財經(jīng)法律草案的起草，這樣才能保證立法的獨立性和公正性。當然，在全國人大發(fā)揮核心、主導作用的前提下，充分吸納財政部、國家發(fā)展改革委員會、國家稅務總局專業(yè)人士參加法律起草工作，將有助于充分發(fā)揮相關(guān)行政部門在人才、經(jīng)驗等方面的資源優(yōu)勢。還可以由相關(guān)領(lǐng)域的專家學者負責或者參與草案的起草，以提高立法的科學性和專業(yè)性。

注釋：

① “理財治國”是法治視野下治國的一種理念和方式，強調(diào)對政府財政權(quán)和經(jīng)濟活動進行有效的約束，促進政府依法理財、民主理財、高效理財。其基本要求是：在財政收入上合理、合法、合憲，在財政支出上公開、公平、公正，在財政管理上有規(guī)、有序、有責，推動國家治理模式適應公共財政、民主法治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，從而實現(xiàn)民富國強的治國目標。

② 《吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作的常委會工作報告 （摘登）》， 《人民日報》2011年3月11日，第2版。

③ 石秀詩在全國人大財經(jīng)委員會經(jīng)濟立法工作座談會上的講話，參見 《湖南日報》2012年10月29日，第1版。

④ 吳建華： 《〈預算法〉修訂進退維谷》， 《華夏時報》2013年9月2日。

⑤ 《個人所得稅法》于1993年10月、1999年8月、2005年10月、2007年6月、2007年12月和2011年6月進行修改，共計六次。

⑥Michael Hammer and James Champy,Reengineering the Corporation∶A Manifesto for Business Revolution,New York∶Harper Business,1993.

⑦ ［美］詹姆斯·W·費斯勒、唐納德·F·凱特爾：《行政過程中的政治——公共行政學新論 （第二版）》，陳振明、朱芳芳譯，中國人民公安大學出版社2013年版，第82頁。

⑧ 劉劍文： 《重塑半壁財產(chǎn)法：財稅法的新思維》，法律出版社2009年版，第12－15頁。

⑨ 劉尚希： 《從 “公共財政”走向 “民生財政”》，《財政監(jiān)督》2012年第3期。

⑩ 張國安： 《立法規(guī)劃具有重要意義》， 《人大工作通訊》1998年第12期。

? 劉劍文、熊偉： 《稅法基礎理論》，北京大學出版社2004年版，第105頁。