“十二五”中期全國各省、市(區(qū))城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展回顧與展望

福建師范大學經濟學院 楊雪星

“十二五”中期全國各省、市(區(qū))城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展回顧與展望

福建師范大學經濟學院 楊雪星

推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本方向和著力點。“十二五”規(guī)劃實施以來我國城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展取得了積極成效，但也仍然存在一些亟待破解的難題，制約了城鄉(xiāng)經濟、政治、文化和社會可持續(xù)發(fā)展，這就需要我國要繼續(xù)深化體制改革、加大財政投入、加快中國特色新型城鎮(zhèn)化道路建設等政策舉措，從而實現我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調發(fā)展。

“十二五”中期；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；區(qū)域發(fā)展

黨的十八屆三中全會提出“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。這明確指出了推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本方向和著力重點?！笆濉币?guī)劃實施以來，中國城市和農村的經濟、社會都得到快速發(fā)展，城鄉(xiāng)戶籍改革穩(wěn)步推進，城鄉(xiāng)公共設施同步建設，城鄉(xiāng)社會保障同步發(fā)展，城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌安排。

一、“十二五”中期全國各省、市(區(qū))城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得的成就

(一)城鄉(xiāng)居民人均收入持續(xù)增長，年均增幅超GDP增速。

“十二五”規(guī)劃實施以來，中國城市和農村的經濟、社會都得到快速發(fā)展，取得了世人矚目的輝煌成績。2012年，我國人均GDP 38 420元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 565元，農村居民人均純收入7917元，城鎮(zhèn)化水平達到52.6%，跨上了一個重要臺階。按可比價格計算，我國2012年的人均GDP是1989年的25.3倍，國家財政收入也達到了117 253.5億元。與此同時，第一產業(yè)在GDP中的比重從25.1%下降到10.1%；居住在農村的人口也從占總人口的73.79%減少到47.43%。從各省份城鎮(zhèn)居民收入來看，2010年，有6個省份的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入在 10 000～15 000元之間，只有北京、上海、浙江3省份的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超過25 000元，上海最高為31 838元。2012年，31個省份的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入均超過 15 000 元，有8個省份超過25 000元，其中，北京、上海、浙江和廣東4省份的城鎮(zhèn)居民可支配收入已超過 30 000 元，上海仍然最高，為40 188元。從2010～2012年期間的增長幅度來看，遼寧、吉林、安徽、海南、四川、貴州、陜西和新疆8省份的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長最快，名義年均增長速度都超過14.5%，而安徽和海南增速均超多15%，海南的增速最大為15.8%，其他省份的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入名義增速也都超過10%，除了西藏增速略低為9.7%。

從農村居民人均純收入來看，2010年有貴州、青海和甘肅3省份農村居民人均純收入不足4000元，甘肅最低，農村居民人均純收入為3425元。有12個省份農村居民人均純收入超過6000元，僅有北京、天津、上海和浙江4省份的農村居民人均純收入超過10 000元，其中上海最高，將近14 000元。2012年，全國31個省份的農村居民人均純收入都超過4000元，北京、天津、上海、江蘇、浙江和廣東6省份的農村居民人均純收入超過10 000元，其中北京、天津、上海和浙江都超過 14 000 元，上海仍然最高，為17 804元。從2010～2012年期間的增長幅度來看，天津、海南和陜西3省份的農村居民人均純收入增長最快，名義年均增長率都超過了18%，其他省份的農村居民人均純收入名義年均增速都超過11%。

(二)城鄉(xiāng)居民消費支出逐年攀升，消費結構不斷升級。

隨著城鄉(xiāng)居民收入的大幅度提高，城鄉(xiāng)居民消費支出逐年攀升。從城鎮(zhèn)居民人均消費支出來看，2010年，有4省份城鎮(zhèn)居民人均消費低于 10 000 元，分別是山西、西藏、甘肅和青海。城鎮(zhèn)居民人均消費支出最高的是上海，超過20 000元。2012年，31省份的城鎮(zhèn)居民人均消費支出均超過10 000元，其中北京、天津、上海和廣東4省份，人均消費支出已超過20 000元，上海仍然最高，為26 253元。從2010～2012年期間的增長幅度來看，除上海、西藏外，其余29省份的城鎮(zhèn)居民人均消費名義年增長速度都超過9%，江蘇、安徽和海南的名義年均增速最快，均超過14%。從農村居民人均消費支出來看，2010年，除北京、上海、江蘇、浙江、福建和廣東6省份，農村居民人均消費支出超過5000元外，其余25省份農村居民人均消費支出均低于5000元，只有上海一個地區(qū)農村居民人均消費支出超過 10 000 元。2012年，除廣西、海南、貴州、云南、西藏和甘肅6省份農村居民人均消費支出不足5000元外，其余25省份均超過5000元。有3個省份的農村居民人均消費支出超過10 000元，分別是北京、上海和浙江。從2010～2012年期間的增長幅度來看，天津、山西、吉林和新疆4省份的農村居民人均消費年均增速較大，均超過20%，其中，新疆名義年均增速居首位，為153.3%。

從消費結構來看，住房、汽車、計算機、移動電話和其他家電等各種滿足居民衣食住行需要的商品進入普通百姓家庭，人們生活水平明顯改善。從居住條件來看，2012年，江蘇、浙江、福建、江西、湖北和湖南6省份的城鎮(zhèn)居民人均住房面積超過40平方米，北京等13個省份超過30平方米。從農村來看，2012年，19個省份的居民人均住房面積超過本省份城鎮(zhèn)居民人均住房面積。有4個省份的農村居民人均住房面積超過50平方米，分別為上海、江蘇、浙江和福建，其中，上海和浙江都超過60平方米。從耐用消費品擁有量來看，2012年，有13個省份城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶擁有20輛以上汽車，5個省份平均超過30輛，其中北京最多，平均每百戶擁有40.3輛汽車。雖然農村居民家庭擁有的汽車數量沒有統(tǒng)計，但農村居民家庭擁有的摩托車數量較大，23個省份的農村居民每兩家就有一戶有摩托車，其中廣東和海南兩省的農村居民家庭平均每家都有1輛摩托車。而彩色電視機、計算機和手機等家電產品的普及率更高，所有省份的城鎮(zhèn)家庭平均每戶擁有1臺以上彩色電視機，其中，上海最高，平均每戶擁有1.9臺彩色電視機。所有省份的城鎮(zhèn)家庭平均每兩戶就有一戶有計算機，其中北京、上海、江蘇、浙江、福建和廣東6省份平均每戶家庭擁有1臺計算機。全國31省份的城鎮(zhèn)家庭平均每戶都有1部以上移動電話。在農村居民家庭，彩色電視機和移動電話的普及率也很高，有22個省份平均每戶家庭擁有2部以上移動電話。除海南、新疆和貴州3省份外，其他省份的農村居民平均每戶擁有1臺彩色電視機。所有省份農村家庭平均每戶擁有1部以上移動電話，有17個省份平均每戶擁有2部以上移動電話。

(三)城鄉(xiāng)社會保障同步推進，全面覆蓋。

21世紀以來，我國城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，勞動力和居民在城鄉(xiāng)之間流動規(guī)模擴大、速度加快，凸顯出原來涉農社會保障制度供給不足的矛盾。中央正確預判這一重大變化趨勢，按照科學發(fā)展觀的要求，在社會保障制度建設方面作出一系列重大部署：2004年開展新農合試點并迅速在全國推開；2005年建立了農村醫(yī)療救助制度；2006年以農民工為重點，擴大社會保險覆蓋面；2007年實行農村低保制度，開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度試點；2009年進行新農保試點后擴大到全國60%的地區(qū)；2011年開展城居保試點，并明確提出有條件的地區(qū)可以合并實施城鄉(xiāng)居民兩項養(yǎng)老保險制度?！笔濉币?guī)劃實施以來，我國城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)快速發(fā)展，目前已初步建成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點的項目齊全、覆蓋全面的社會保障體系框架，建立了世界上最大的社會保障計劃。從社會救濟和社會優(yōu)撫指標看，截至2012年年底，全國已有各類低保對象7488萬人，其中城市居民最低生活保障人數2143.5萬人(每萬人中有301人)，農村低保人數為5344.5萬人(每萬人中有832人)，平均保障水平每人每月116元。從新農合方面來看，全國2852個縣(市、區(qū))開展新型農村合作醫(yī)療試點的有2566個，共計有8.05億人參加新農合，是2006年參合人數的近2倍，參合率高達98.3%。國務院將從2006年起，進一步加大中央和地方財政對建立新型農村合作醫(yī)療制度的支持力度，2006年基金支出為155.8億元，2012年上升為2408億元。補償收益人次也從2006年的2.72億人次上升為2012年的17.45億人次。從醫(yī)療救助方面來看，2012年，農村醫(yī)療救助1483.8萬人次，醫(yī)療救助總支出為 1 329 104.8萬元，是城市醫(yī)療救助支出的1.875倍，資助參加合作醫(yī)療4490.4萬人，2005年農村資助參加合作醫(yī)療僅為654.9萬人。

二、“十二五”中期全國各省、市(區(qū))城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展存在的問題

盡管“十二五”規(guī)劃實施以來我國各省、市(區(qū))城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得了顯著的成就，但也仍然普遍存在著一系列的問題，制約了城鄉(xiāng)經濟、政治、文化和社會可持續(xù)發(fā)展。這些問題主要表現在以下幾個方面：

(一)城鄉(xiāng)經濟失衡仍比較突出，差距仍在擴大。

1.從國家投入指標看，目前城鄉(xiāng)基礎設施建設投入差異很大。在固定資產投資總額中，2012年全國對第一產業(yè)的基本建設投資為 10 996.4 億元，而對第二產業(yè)的基本建設投資為158 262.5億元。

2.從居民收入指標看，城鄉(xiāng)居民收入差距顯著擴大。2012年二者的差距已經超過3:1。如果考慮到農民收入的統(tǒng)計數據有一定的水分，而城市居民還享有農民無法享受到的多種福利，如福利住房、公費醫(yī)療和單位發(fā)放的實物收入等，那么差距將會更大。世界銀行(1998)在一份報告中認為這部分福利應達到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界銀行的估計進行調整，真實的差距接近5:1。按照國際標準衡量，這一差距是巨大的且少見的。2012年全國農村居民家庭人均純收入7917元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 565元，農村居民家庭人均純收入不到城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的1/3左右。從各省份來看，全部31個省份的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是本身農村居民人均純收入的2倍以上，山西、內蒙古、廣西、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海和寧夏11省份的城鄉(xiāng)居民收入差距超過3倍。

3.從居民消費指標看，農村居民消費低于城鎮(zhèn)居民消費。城鄉(xiāng)居民巨大的收入差距不可避免地引致了城鄉(xiāng)居民消費水平和消費結構的差距，從消費總量看，2012年農村居民消費占24.2%，城鎮(zhèn)居民消費占75.8%。2003年我國總人口，城鎮(zhèn)人口占52.57%，鄉(xiāng)村人口占47.43%，而社會消費品零售總額，2012全年為207 167億元，其中城鎮(zhèn)消費品零售額179 318億元，鄉(xiāng)村消費品零售額27 849億元，鄉(xiāng)村消費僅占總額的13.4%，農村購買力低，造成內需不旺。2012年全國居民消費水平4058元，其中農村居民2399元，城鎮(zhèn)居民8265元。2012年農村居民家庭人均生活消費支出5908元，城鎮(zhèn)居民家庭人均生活消費支出16 674元。從各省份來看，全部31個省份的城鎮(zhèn)居民人均消費支出是本身農村居民人均消費支出的2倍以上，其中，廣東、海南、重慶、貴州、云南、西藏和甘肅7省份的城鄉(xiāng)居民人均消費支出差距超過3倍。從消費結構看，2012年農村居民家庭恩格爾系數39.3%，城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數36.2%。從耐用消費品的擁有量看，2012年農村居民每百戶擁有生活用汽車6.59輛，城鎮(zhèn)居民每百戶擁有家用汽車21.54輛。從交通和通信消費看，2003年農村居民平均每人全年消費支出653元，城鎮(zhèn)居民平均每人全年消費支出2455元。

(二)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展非均衡性嚴重，區(qū)域一體化和均衡發(fā)展難度大。

城鄉(xiāng)發(fā)展的非均衡性還表現在區(qū)域之間的差異。按照傳統(tǒng)方法，我國31個省份分為東部、中部、西部和東北四大區(qū)域，四大區(qū)域之間不管是城鄉(xiāng)居民收入還是城鄉(xiāng)居民消費支出水平，差距都非常明顯。從城鄉(xiāng)收入差距來看，2012年，東部、中部和西部三大區(qū)域城鎮(zhèn)居民的年人均收入均是相應區(qū)域農村居民年人均收入的2倍以上，東北地區(qū)城鎮(zhèn)居民的年人均收入均是該區(qū)域農村居民年人均收入的1.5倍。其中，城鄉(xiāng)地區(qū)人均收入差距最大的是東部地區(qū)，為16 427元，最小的是東北地區(qū)，為7328元。從城鄉(xiāng)消費支出差距來看，四大區(qū)域的城鎮(zhèn)居民人均現金消費年支出均是相應區(qū)域農村居民人均現金消費年支出的2.5倍以上，其中，西部地區(qū)最高，達3.6倍。從絕對值來看，四大區(qū)域城鎮(zhèn)居民人均現金消費年支出均超過相應區(qū)域農村居民人均現金消費年支出9000元以上，其中，東部地區(qū)差距最大，為12 131元。從消費支出結構來看，占四大區(qū)域城鄉(xiāng)居民消費支出最大比重的都是食品支出，均超過30%。城鎮(zhèn)居民的食品支出均超過農村居民食品支出的2.5倍，西部地區(qū)甚至超過4倍。對于四大區(qū)域的農村居民來說，居住和交通通信支出分別占總支出的第二和第三位；而對于四大區(qū)域的城鎮(zhèn)居民來說，交通通信和文教娛樂位列總支出比重的第二和第三位，居住支出占第四位。

(三)城鄉(xiāng)公共資源分配失衡，社會文化發(fā)展不和諧。

1.城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的戶籍制度。戶籍制度是勞動力的社會性和區(qū)域性的主要制度，決定著勞動力在區(qū)域間和區(qū)域內的流動能力，是勞動力市場分割的主要原因。把勞動力分為城鎮(zhèn)和農村，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟發(fā)展所要求的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、競爭及有序的大市場的目標模式相背離。

2.城鄉(xiāng)不平等的社會保障體系。按享受社會保障的從業(yè)人員計算，農村的社會保障覆蓋率只有3%，城鄉(xiāng)社會保障率的比例為22:1，城鄉(xiāng)人均社會保障費的比例為24:1。在養(yǎng)老保障方面，雖然已有近6000萬名農民投保，但效果很差。在扶貧救助方面，按民政部統(tǒng)計，2012年農村僅有5344.5萬人得到了最低生活保障，占應保人數的25%，城鎮(zhèn)享有最低生活保障人數達到了2054萬人，基本實現了應保盡保。

3.城鄉(xiāng)文化方面的不和諧。一是教育投入在城鄉(xiāng)之間的分配不均衡、不合理。中國社科院發(fā)布的《當代中國社會流動》報告顯示，我國全社會的各項教育投資是5800多億元，其中用在城市的占77%，而占總人口數60%以上的農村人口，僅獲得23%的教育投資。二是農村的文化設施也很短缺，2012年農村每百戶擁有計算機21.36臺，而城鎮(zhèn)每百戶擁有計算機87.03臺。農村每百戶擁有移動電話197.8部，而城鎮(zhèn)每百戶擁有移動電話212.64部。

三、當前及今后一段時期我國各省、市(區(qū))城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的趨勢展望

黨的十八屆三中全會提出要“加快構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”。這對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌未來的改革發(fā)展具有重要的指導意義，為貫徹落實十八屆三中全會精神，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展，圍繞“十二五”規(guī)劃實施以來各省、市(區(qū))在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面存在的問題，現提出如下對策建議：

(一)深化體制改革，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動就業(yè)體系。

在戶籍制度方面，逐步變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶籍制度，徹底拆除城鄉(xiāng)之間的制度“壁壘”。切實解決好戶籍轉化后的社會就業(yè)、勞動工資、住房醫(yī)療、社會保障等待遇。堅持就地城鎮(zhèn)化和就地就業(yè)為主的方針，充分發(fā)揮區(qū)域塊狀經濟對吸納農村勞動力就業(yè)的巨大作用，把產業(yè)集聚與人口集聚結合起來。

(二)加大財政投入，實現城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須調整城鄉(xiāng)財政投入結構，加大對農業(yè)和農村的投入，著力保障和改善農民的生活，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民。具體來說，在社會保障方面，積極探索建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度，切實加強農村公共衛(wèi)生服務，提高農民醫(yī)療保障水平；在教育方面，教育經費投入重點向農村地區(qū)傾斜，改善農村辦學條件；在文化體育方面，建立農村文化站、文化室；在道路交通建設方面，加強村莊整治建設，加快推進城市重大基礎設施向農村延伸，加快推進城鄉(xiāng)客運一體化。

(三)因地制宜，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，現為52.6%，每年新增常住城鎮(zhèn)人口2000多萬。促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要根據各地經濟社會發(fā)展水平、區(qū)位特點、資源稟賦和環(huán)境基礎，合理確定各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標，因地制宜地制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及相關政策措施，走多樣化的城鎮(zhèn)化道路：東部地區(qū)可將著力點放在提高城鎮(zhèn)化質量，促進城鄉(xiāng)一體化上；中部地區(qū)則應大力提高各級城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進人口就地轉化；西部地區(qū)可引導向發(fā)展條件好的城鎮(zhèn)集中，扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)和邊關城鎮(zhèn)發(fā)展。

(四)加強監(jiān)管，切實保障農民的公民權和財產權。

城鎮(zhèn)化和新農村建設都涉及農村人口、土地和資源的流動和轉移。需加強監(jiān)管，嚴格遵循公民自由平等遷徙、自愿自主落戶的原則，不得在“農轉非”及人口流動中針對農民及特定人群制訂有別于他人的特殊條款和歧視性規(guī)定，切實保障農民平等的公民權和財產權。當前一些地方有關農民市民化的政策存在歧視性的規(guī)定，農民的土地、宅基地及房產等財產性權益得不到有效的保護，侵害農民權益的事件屢有發(fā)生，危及農村社會穩(wěn)定。必須進一步完善農村土地制度，賦予并保障農民完整的土地財產權，讓農民直接擁有土地等各項權利。

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《2011中國統(tǒng)計年鑒》、《2012中國統(tǒng)計年鑒》、《2013中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2011、2012、2013年版。

[2]程志強，潘晨光等：《中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展報告(2011)》，社會科學文獻出版社2012年版。

[3]汝信，付崇蘭等：《中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展報告(2012)》，社會科學文獻出版社2012年版。

[4]申曙光，吳昱杉：《我國基本醫(yī)療保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關鍵問題分析》，載于《中國醫(yī)療保險》2013年第6期。

[5]郭建軍：《我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現狀、問題和政策建議》，載于《經濟研究參考》2007年第1期。

[6]田穗，張藝壤：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下社會保障制度完善》，載于《商業(yè)時代》2013年第2期。

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