新西蘭交通安全治理中的部門(mén)協(xié)同及其啟示

□ 丁芝華

由于影響道路交通安全的因素較多，且相當(dāng)復(fù)雜，因此一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程的道路交通安全治理必然會(huì)涉及多個(gè)職能不同的政府部門(mén)，乃至一些私營(yíng)部門(mén)。目前世界上許多國(guó)家都非常重視和大力加強(qiáng)這些部門(mén)間的協(xié)調(diào)和合作。在英聯(lián)邦國(guó)家的新西蘭，新公共管理運(yùn)動(dòng)中形成的用于解決復(fù)雜的、跨部門(mén)的公共服務(wù)問(wèn)題的部門(mén)協(xié)同（cross-agencycollaboration）的思想和模式近些年來(lái)被成功應(yīng)用于此，使該國(guó)道路交通安全管理的能力和效率得到了很大的提升，道路交通安全治理的成效顯著。研究該國(guó)在道路交通安全治理中開(kāi)展部門(mén)協(xié)同的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)道路交通安全管理具有重要的借鑒意義。

一、新西蘭交通安全形勢(shì)的發(fā)展變化

新西蘭是南太平洋上的一個(gè)島國(guó)，其國(guó)土面積為26.868萬(wàn)平方公里，人口數(shù)量為447萬(wàn)。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)中后期的大力發(fā)展，新西蘭由一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)成功轉(zhuǎn)型為工業(yè)國(guó)，成為世界上為數(shù)不多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家之一。在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)上，新西蘭的道路交通運(yùn)輸業(yè)也得到了較好的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了高度機(jī)動(dòng)化。新西蘭道路主要包括國(guó)家公路網(wǎng)和地方道路兩部分，國(guó)家公路網(wǎng)通車(chē)?yán)锍虨?.089萬(wàn)公里，地方道路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)8.2萬(wàn)公里。截至2012年底，該國(guó)的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)到353萬(wàn)輛。

在20世紀(jì)六七十年代，隨著道路交通運(yùn)輸業(yè)機(jī)動(dòng)化的不斷提升，新西蘭的道路交通安全也逐漸成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。1973年，新西蘭全國(guó)人口數(shù)量突破300萬(wàn)，而機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)到150萬(wàn)輛，道路交通事故造成的人身傷亡數(shù)量達(dá)到最高峰，其中死亡人數(shù)為843人，受傷人數(shù)為23385人。面對(duì)嚴(yán)峻的道路交通安全形勢(shì)，新西蘭加強(qiáng)了對(duì)道路交通安全的治理。然而，由于人口和車(chē)輛的持續(xù)增加，道路交通安全形勢(shì)雖得到初步控制，但非常不穩(wěn)定。1987年，是新西蘭機(jī)動(dòng)車(chē)保有量突破200萬(wàn)輛的第二年，道路交通事故造成的死亡人數(shù)又達(dá)到了一個(gè)小高峰（795人），受傷人數(shù)也高達(dá)18728人。在此形勢(shì)下，新西蘭又進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)道路交通安全的治理。例如，在1991年制定了第一個(gè)國(guó)家道路交通安全規(guī)劃，此后道路交通安全形勢(shì)得到較好的控制，道路交通事故造成的傷亡人數(shù)總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

自20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，盡管從世界范圍內(nèi)看，新西蘭的交通安全狀況已達(dá)到較高水平，而相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國(guó)家而言，其仍處于下游水平。1997年，新西蘭道路交通事故10萬(wàn)人口死亡率為14.4，高于德國(guó)的10.4、澳大利亞的9.5、挪威的6.9、英國(guó)的6.3和瑞典的6.1；道路交通事故萬(wàn)車(chē)死亡率為2.3，高于美國(guó)的2.1、德國(guó)的1.7、澳大利亞的1.5、英國(guó)的1.4和瑞典的1.2。進(jìn)入21世紀(jì)以后，新西蘭不斷加強(qiáng)對(duì)道路交通安全的治理。2003年提出了面向2010年的道路交通安全戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)死亡人數(shù)不超過(guò)300人和受傷住院人數(shù)不超過(guò)4500人的目標(biāo)。近年來(lái)，新西蘭又提出了以全面應(yīng)用最新的系統(tǒng)安全治理思想為核心的2010—2020年道路交通安全戰(zhàn)略。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2013年新西蘭的道路交通事故死亡人數(shù)在繼2011年后再創(chuàng)新低，僅為254人。

二、部門(mén)協(xié)同在新西蘭交通安全治理中的應(yīng)用及其效果

部門(mén)協(xié)同，又被稱為“跨部門(mén)協(xié)同”、“跨部門(mén)協(xié)作”，是與“協(xié)同政府”、“整體政府”、“網(wǎng)絡(luò)化治理”、“水平化管理”等密切相關(guān)的一個(gè)概念。它是英國(guó)、加拿大、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞等一些西方國(guó)家政府自20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)開(kāi)展新一輪公共管理改革中形成的一種政府治理模式。不同于部門(mén)間臨時(shí)的、非正式的簡(jiǎn)單協(xié)作，部門(mén)協(xié)同以實(shí)現(xiàn)特定的公共政策目標(biāo)為導(dǎo)向，摒棄設(shè)立“超級(jí)部門(mén)”進(jìn)行跨界或復(fù)雜公共事務(wù)治理的模式，注重不同專業(yè)的政府部門(mén)乃至私營(yíng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)和合作，基于信任、合作、協(xié)調(diào)、共享、分擔(dān)等多種新型機(jī)制的建立，力圖實(shí)現(xiàn)跨界部門(mén)在實(shí)施特定公共管理上的步調(diào)一致和合力效應(yīng)，從而為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、整體的公共服務(wù)，它比較適合應(yīng)用于道路交通安全的治理。

新西蘭政府充分認(rèn)識(shí)到了道路交通安全治理的復(fù)雜性和艱巨性，高度重視道路交通安全治理涉及的不同部門(mén)間的協(xié)調(diào)和合作，積極應(yīng)用該國(guó)政府治理改革中推行的部門(mén)協(xié)同的思想、理論和模式，著力構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)為導(dǎo)向的全新協(xié)作機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)道路交通安全治理中的部門(mén)協(xié)同，對(duì)道路交通安全形勢(shì)的持續(xù)改善起到了關(guān)鍵作用。需要說(shuō)明的是，新西蘭在道路交通安全治理領(lǐng)域中開(kāi)展的部門(mén)協(xié)同，既包括同級(jí)政府部門(mén)間的協(xié)同，也包括不同級(jí)政府部門(mén)間的協(xié)同，還包括政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)間的協(xié)同，在此主要研究政府部門(mén)間的協(xié)同情況。

自20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，新西蘭根據(jù)《新西蘭運(yùn)輸法》的相關(guān)規(guī)定，每年都會(huì)制定和實(shí)施一項(xiàng)旨在加強(qiáng)道路交通安全治理涉及的各級(jí)政府部門(mén)間的合作、提高道路交通安全管理成效的道路交通安全管理計(jì)劃。該計(jì)劃針對(duì)影響該國(guó)道路交通安全的突出問(wèn)題，規(guī)定中央政府部門(mén)中兩個(gè)負(fù)有道路交通安全管理重要職責(zé)的陸路交通安全局（因部門(mén)調(diào)整，最后兩個(gè)計(jì)劃中為陸路交通局）和警察局需完成的年度任務(wù)、各類任務(wù)所需資金的安排，為完成任務(wù)需采取的各項(xiàng)措施及其評(píng)價(jià)指標(biāo)等。地方各級(jí)政府根據(jù)該計(jì)劃制定和實(shí)施季度或半年度道路交通安全行動(dòng)計(jì)劃，其中明確本地道路交通安全治理涉及的各部門(mén)的職責(zé)，規(guī)定它們需完成的任務(wù)、為完成任務(wù)需采取的各項(xiàng)措施及其評(píng)價(jià)指標(biāo)。在該計(jì)劃的制定和實(shí)施中，信息共享、共同決策、協(xié)同行動(dòng)等部門(mén)協(xié)同機(jī)制得到了成功應(yīng)用。2006年，根據(jù)《陸路交通管理法》的相關(guān)規(guī)定，該計(jì)劃與國(guó)家陸路交通計(jì)劃合并。多年來(lái)，該計(jì)劃的推行有力地推動(dòng)了陸路交通安全局（陸路交通局）和警察局的通力合作，對(duì)該國(guó)兩個(gè)國(guó)家道路交通安全規(guī)劃（1991年和1995年）、面向2010年的道路交通安全戰(zhàn)略的前兩個(gè)行動(dòng)計(jì)劃的成功實(shí)施起到了決定性作用。

進(jìn)入21世紀(jì)后，為了響應(yīng)國(guó)際社會(huì)對(duì)該國(guó)道路交通安全狀況的關(guān)切，進(jìn)一步提升道路交通安全水平，借鑒其他發(fā)達(dá)國(guó)家治理道路交通安全的成功經(jīng)驗(yàn)，新西蘭于2003年10月提出了系統(tǒng)應(yīng)用3E策略（Education，EnforcementandEngineering）的面向2010年的道路交通安全戰(zhàn)略。在該戰(zhàn)略的制定和實(shí)施中，部門(mén)協(xié)同所涉及的部門(mén)有所增加，部門(mén)協(xié)同的機(jī)制得到改進(jìn)，部門(mén)協(xié)同的運(yùn)行得到強(qiáng)化。在中央層面上，作為監(jiān)控該戰(zhàn)略實(shí)施的國(guó)家道路交通安全委員會(huì)也是推進(jìn)道路交通安全治理中的部門(mén)協(xié)同的主要機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)道路交通安全治理涉及的中央政府部門(mén)間交流協(xié)商、明晰任務(wù)和協(xié)同行動(dòng)的重要平臺(tái)。它最初由交通部、警察局、陸路交通安全局、運(yùn)輸局、交通事故賠償公司、交通資金管理局、地方政府管理局等7個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，其中，陸路交通安全局的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)主持該機(jī)構(gòu)的工作。它的性質(zhì)、職責(zé)、可調(diào)配的資源、決策程序、信息共享機(jī)制、工作管理、爭(zhēng)議解決程序等都通過(guò)諒解備忘錄的形式確定。在地方層面上，地方政府通過(guò)設(shè)立的陸路交通委員會(huì)和道路交通安全協(xié)調(diào)小組推進(jìn)所轄區(qū)域內(nèi)的道路交通安全治理中的部門(mén)協(xié)同。

2010年3月，為實(shí)現(xiàn)該國(guó)設(shè)定的2020年道路交通安全長(zhǎng)期目標(biāo)——“建設(shè)逐步遠(yuǎn)離死亡和嚴(yán)重傷害的安全道路交通系統(tǒng)”，大幅度提升道路交通安全水平，新西蘭政府又提出了最新的2010—2020年道路交通安全戰(zhàn)略——“安全之旅”。它詳細(xì)闡明了最新的道路交通安全系統(tǒng)治理思想，從安全道路、安全速度、安全車(chē)輛和安全的道路使用等4個(gè)方面制定了全面應(yīng)用該思想的治理措施體系。它的實(shí)施對(duì)部門(mén)協(xié)同的依賴性更強(qiáng)，國(guó)家道路交通安全委員會(huì)的地位和作用更凸顯。該戰(zhàn)略及其兩個(gè)行動(dòng)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)了部門(mén)協(xié)同對(duì)于道路交通安全系統(tǒng)治理思想的全面應(yīng)用的重要作用，提出了加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同的兩大舉措——推行道路交通安全系統(tǒng)治理新型伙伴關(guān)系建設(shè)計(jì)劃和搭建道路交通安全對(duì)話平臺(tái)，并指出在針對(duì)酒后駕駛等的專項(xiàng)治理中也將大力推行部門(mén)協(xié)同模式。由于部門(mén)調(diào)整和部門(mén)協(xié)同的不斷完善，當(dāng)前的國(guó)家道路交通安全委員會(huì)由交通部、警察局、交通管理局、交通事故賠償公司和地方政府管理局的負(fù)責(zé)人組成，其中，交通部的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)主持工作。

三、新西蘭交通安全治理部門(mén)協(xié)同的啟示

開(kāi)展部門(mén)協(xié)同是加強(qiáng)我國(guó)道路交通安全管理的關(guān)鍵路徑。與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)、環(huán)境污染治理、食品安全治理等一樣，道路交通安全管理也屬于復(fù)雜的跨部門(mén)公共事務(wù)，涉及公安、交通、城建、工信、衛(wèi)生、教育、安監(jiān)等諸多部門(mén)。借鑒新西蘭在此領(lǐng)域中開(kāi)展部門(mén)協(xié)同的成功經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)行體制下建立部門(mén)協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門(mén)協(xié)同，是加強(qiáng)我國(guó)道路交通安全管理的關(guān)鍵路徑。

在當(dāng)前的道路交通安全管理中開(kāi)展部門(mén)協(xié)同，需要重視管理觀念的轉(zhuǎn)變和協(xié)同機(jī)制的建立。我國(guó)的公共管理中條塊分割嚴(yán)重，缺乏規(guī)則制約，重權(quán)力輕服務(wù)，在此環(huán)境中開(kāi)展部門(mén)協(xié)同就迫切需要政府部門(mén)樹(shù)立真正為公眾服務(wù)、以公眾為中心、不斷提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量的管理觀念。部門(mén)協(xié)同不同于簡(jiǎn)單的部門(mén)協(xié)作，而是制度化、經(jīng)?；耐献?。它的實(shí)現(xiàn)依賴于科學(xué)的協(xié)同機(jī)制的建立?，F(xiàn)在的道路交通安全部際聯(lián)席會(huì)議制還無(wú)法滿足部門(mén)協(xié)同的需要。通過(guò)建立信任、合作、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、共享、分擔(dān)等機(jī)制，在道路交通安全管理涉及的幾個(gè)主要部門(mén)間實(shí)現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)一、職責(zé)明晰、共同決策、協(xié)同行動(dòng)，對(duì)于該領(lǐng)域中部門(mén)協(xié)同的開(kāi)展尤為關(guān)鍵。（作者單位：山東交通學(xué)院文法學(xué)院）