對高速公路重大節(jié)假日免費放行政策的思考

□袁居才

對高速公路重大節(jié)假日免費放行政策的思考

□袁居才

高速公路；節(jié)假日免費放行；積極作用；負面效應；建議

《國務院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案的通知》于2012年7月24日公布，在春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)和國慶節(jié)等4個法定節(jié)假日，連同當年國家有關(guān)部門確定的上述法定節(jié)假日連休日，免收7座及以下小型客車通行費的優(yōu)惠政策已經(jīng)正式實施了一年多。該政策的出臺，體現(xiàn)了“讓利于民、以民為本”的思想。對社會經(jīng)濟來說，提高了社會公眾對自駕游的熱情，刺激了消費，拉動了內(nèi)需增長。筆者從這一年多的實踐來看，此舉雖然有惠民的初衷，但也存在一定的問題，需要進一步健全和完善。高速公路節(jié)假日免費政策到底是利大還是弊大，筆者做如下分析。

一、重大節(jié)日免費放行政策的解讀分析

1.政策解讀

（1）免費通行的時間范圍：春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)等4個國家法定節(jié)假日，連同當年國務院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日的連休日。免費時段從節(jié)假日第一天的00：00開始，節(jié)假日最后一天的24：00結(jié)束。高速公路以車輛駛離出口收費車道的時間為準。

（2）免費通行的車輛范圍：7座以下（含7座）載客車輛。

（3）免費通行的公路范圍：符合《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》規(guī)定，經(jīng)依法批準設(shè)置的收費公路（含收費橋梁和隧道）。

據(jù)統(tǒng)計，2010年中國汽車保有量已超過7 000萬輛，轎車等小型客車的保有量占汽車總量的43%，私有小型客車占轎車總量的3/4左右，該數(shù)據(jù)未包含大中型客車。由此可以看出，該項政策讓利于民的力度是空前的，充分體現(xiàn)了黨和國家為民、惠民、利民的決心。

2.數(shù)據(jù)分析

（1）巨大的出行需求。2012年6月底，據(jù)公安部數(shù)據(jù)顯示，全國汽車保有量為1.14億輛，與2011年底相比增加811萬輛。私人汽車保有量達8 613萬輛，占全部汽車保有量的75.62%。保有量超過100萬輛的城市有17個，其中北京、成都、天津、深圳、上海等5個城市的保有量突破了200萬輛。巨大的汽車保有量意味著巨大的出行需求。

（2）更多的自駕傾向。中國社會科學院旅游研究中心2012年4月推出的《中國公民旅游關(guān)注度報告》2012年第一季報告中顯示，出游者多數(shù)選擇春節(jié)、清明節(jié)、國慶節(jié)、勞動節(jié)等法定節(jié)日外出，因季節(jié)氣候和假日時間的因素，更多的傾向于在勞動節(jié)和國慶節(jié)期間出行。其中，93.15%的受訪者曾有過自駕游的經(jīng)歷，自行安排出行的比重大于參加有組織的集體自駕游。80.84%的受訪者選擇1～3天的行程，其中，自行安排出游的占52.53%，在出行方式選擇上，私家車的比率占到了70%以上。

（3）顯著的惠民效果。對交通運輸而言，只要是在可承受的風險范圍內(nèi)，越快越好。為了最大限度地節(jié)省路途中的時間，人們的選擇還是以“快”為先，為此，走高速公路成為最佳的選擇。據(jù)國內(nèi)某媒體的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，節(jié)假日免費通行政策出臺后，在224位受訪者中，近60%表示將在節(jié)假日期間選擇自駕游出行。2013年9月26日，交通運輸部公布的數(shù)據(jù)顯示：2012年國慶節(jié)和2013年春節(jié)、清明節(jié)、“五一”國際勞動節(jié)4個重大節(jié)假日實行免費通行，全國高速公路總共免收小客車通行費143.08億元。

二、重大節(jié)日免費放行政策的積極作用

1.有利于深化交通運輸業(yè)體制改革

節(jié)假日高速公路免費通行政策的實施，是對交通運輸體制改革的一次大膽嘗試。眾所周知，高速公路是國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，公路交通承載了經(jīng)濟發(fā)展的資源、商品的運輸調(diào)配。由此可以看出，交通發(fā)展是經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本前提和內(nèi)在需要。該政策可視為對交通運輸體制機制改革的信號，是對高速公路作為公共服務職能的本質(zhì)回歸，是構(gòu)建高速公路行業(yè)新型管理與服務職能關(guān)系的突破性改革，是對高速公路在新形勢下轉(zhuǎn)變運營管理方式的一種大膽嘗試。

2.有利于優(yōu)化交通運輸業(yè)資源配置

高速公路具有公共產(chǎn)品的特點和公共服務的功能，這是其客觀存在的本質(zhì)。雖然我國的高速公路建造與管理存在多種方式，但其本質(zhì)與功能是無法改變的。所以，高速公路的運營管理更應注重于服務，要進一步提高和加快公路設(shè)施建設(shè)，更好地服務于大眾出行和社會物資的運輸。因此，高速公路重大節(jié)假日免費放行政策，免除了小型客車在收費出口繳費的環(huán)節(jié)，極大地提高了高速公路車輛通行效率，降低了客運運輸和旅游出行的成本，進一步促進了交通運輸資源的合理配置。高速公路的服務功能也因此而更加突出。

3.有利于交通運輸業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

隨著我國公路建設(shè)的快速發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，交通運輸作為經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務性行業(yè)，加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變就顯得尤為迫切，這對促進交通運輸現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。2012年，我國公路通車總里程已突破410萬公里，躍居世界第2位，經(jīng)濟發(fā)展交通先行的時代已經(jīng)到來。交通先行應將道路建設(shè)與行業(yè)管理模式轉(zhuǎn)變并舉。只有這樣，才能把先行的地位和作用堅持好、完善好、發(fā)揮好。為此，高速公路經(jīng)營管理單位的管理要與國民經(jīng)濟發(fā)展需要相適應，與國家的利民惠民政策相適應，確保順暢通行、文明通行、綠色通行、平安通行。同時，這也是對交通運輸管理與服務的一種摸索和考驗。

4.有利于推動高速公路高新技術(shù)的發(fā)展與應用

2012年3月21日，國務院審議通過的“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃，為交通運輸現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃了長遠的發(fā)展藍圖。高速公路現(xiàn)代化建設(shè)自動化管理的時代正悄然來臨。現(xiàn)今，很多高速公路已實施了電子支付、不停車收費等自動化繳費模式，使行業(yè)運行成本與人的管理成本不斷降低。ETC系統(tǒng)雖已在高速公路部分實施，但效果還不明顯，未被社會大眾普遍接受和應用，其應有的作用尚未完全發(fā)揮出來。重大節(jié)日免費放行政策的實施無疑將進一步加快自動化收費系統(tǒng)技術(shù)的發(fā)展和普及。因為免費放行政策的實施免去收費環(huán)節(jié)的操作，使人們進一步體驗到了高速公路的暢通、便捷、安全與舒適，加快了社會公眾對新生事物的理解和接受?，F(xiàn)在的“免費”對高速公路高新技術(shù)的發(fā)展是一個有力的檢驗和無形的推動。

三、對負面影響的思考

重大節(jié)假日7座（含）小型客車免費放行，這一政策實施最直接的效果就是拉動消費需求。因出行的支出成本和時間成本的降低，使更多人利用節(jié)假日期間旅行或走親訪友，進一步帶動了旅游黃金周，帶動了自駕游及其相關(guān)的產(chǎn)業(yè)（如小車租賃等）的發(fā)展。但從高速公路經(jīng)濟效益以及發(fā)展規(guī)律來講，也會產(chǎn)生一定的負面影響。

1.經(jīng)濟公平方面的思考

在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)機動車保有量占有絕對的優(yōu)勢，這類地區(qū)的居民收入相對較高，具備了自駕出行的經(jīng)濟條件。但是，該地區(qū)范圍內(nèi)的打工人員也相對較多，屬于低收入人群，不具備自駕出行的經(jīng)濟條件，絕大多數(shù)節(jié)日返鄉(xiāng)的市民是利用公共交通工具。在重大節(jié)日免費放行優(yōu)惠政策中，7座以上車輛不屬于免費范圍。因此，政策的實施并沒有降低低收入人員的出行成本，反而因高速公路的擁堵，增加了出行的時間成本。和諧社會建設(shè)和經(jīng)濟體制改革特別強調(diào)了兩個層面：一是經(jīng)濟和社會的關(guān)系，這兩者要找到一個均衡；另一個是社會內(nèi)部的各種群體之間的關(guān)系，也就是如何使不同的利益群體和諧共處，使他們之間能夠達成權(quán)利的均衡而非失衡。交通的發(fā)展也不例外。

2.價值規(guī)律方面的思考

價值規(guī)律是商品生產(chǎn)和商品交換的基本經(jīng)濟規(guī)律。價值規(guī)律自發(fā)地調(diào)節(jié)生產(chǎn)，刺激生產(chǎn)技術(shù)的改進，加速商品生產(chǎn)者的分化。社會主義市場經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，以促進社會主義經(jīng)濟的發(fā)展。高速公路商品在價值規(guī)律中應體現(xiàn)為，在保證道路通行量最大化的同時，不斷提高機動車輛的通行率，實現(xiàn)“收好費、多收費”的目的。當突破道路最大通行量時，車輛通行率必然下降，這就無法實現(xiàn)邊際效應的最優(yōu)，勢必導致運營成本的遞增，經(jīng)濟效益的遞減，造成人力、物力、財力的浪費，不符合全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀基本要求。

3.公路保暢原則方面的思考

“保障道路暢通，為社會公眾創(chuàng)造‘安全、便捷、暢通、舒適’的通行環(huán)境”是高速公路運營管理單位的首要職能。高速公路的保暢工作主要取決于兩個方面的關(guān)鍵因素。一方面，取決于道路及道口的通行能力。節(jié)假日免費放行不會減少車流，相反，因免費會導致車輛扎堆，造成高速公路及收費站（服務區(qū)）超負荷運作。另一方面，取決于事故多少及事故大小程度。隨著汽車保有量逐年增加，交通事故也居高不下。由于高速公路是全封閉的分道行駛，一般情況下不容易發(fā)生事故，但一旦發(fā)生交通事故，由于車輛多、速度快，受影響的車輛也多，處理事故過程中往往會帶來不同程度的擁堵。倘若事故中有人員傷亡，則影響更大。事實證明，隨著高速公路車流量的增加，事故率不斷上升，從高速公路全年的運營管理狀況來看，免費放行期間的事故率最高。這致使高速公路不能很好地發(fā)揮便捷、高效的優(yōu)勢，變成了“龜速”公路。

四、重大節(jié)日免費放行政策的完善建議

對于事故多發(fā)、堵車現(xiàn)象嚴重、通行不暢等問題，高速公路管理部門出臺了一系列保暢措施。高速公路免費放行政策的實施，應充分考慮經(jīng)濟平衡原則、生產(chǎn)價值規(guī)律以及高速公路通行能力，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏。對此筆者建議如下。

1.限號

免費放行期間之所以出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象，就是因為高速公路通行便利，高速公路屬于封閉式道路，有一定的車速、車型限制，不會出現(xiàn)各種交通工具混行的狀況，且高速公路雙向車道被充分隔離，省去了紅綠燈等交通信號的設(shè)置，節(jié)省了駕乘人員的停車等待時間。經(jīng)過改革開放30多年的基礎(chǔ)建設(shè)，我國道路交通建設(shè)有了質(zhì)的飛躍，各類道路設(shè)計、建造標準越來越高。為解決免費通行交通擁擠的問題，高速公路可借鑒大城市實行高速公路車牌號碼單、雙號限行的方法，將部分車輛分流到省道、縣道、鄉(xiāng)道，緩解高速公路通行壓力。這既避免了扎堆上高速公路的現(xiàn)象，也提高了全國交通道路的綜合利用率。

2.限速

據(jù)統(tǒng)計，高速公路事故中超速行駛占有很大的比例，車輛故障如爆胎、剎車失靈等問題居其次。我國《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》提出，一年內(nèi)的新手駕駛機動車上高速公路行駛時，必須由持相應及以上準駕車型駕駛證3年以上的駕駛?cè)伺阃?。在重大?jié)日免費放行期間，根據(jù)高速公路車流的特殊性，結(jié)合事故發(fā)生的特點，以嚴格控制車速作為降低事故率減少擁堵的手段非常重要。近年來，新建成的高速公路道路標準基本實現(xiàn)了雙向三車道，甚至更多車道。這類高速公路可根據(jù)車型強制性設(shè)置小型客車、大型客車和貨車專用道，實現(xiàn)分道行駛，避免小型車、大型客車和貨車的混行，防止因低速車輛占道而影響整體道路的通行效率。這也就需要教育駕駛員提高個人素質(zhì)修養(yǎng)，不搶道、占道和隨意變道。同時，高速運管、路政、交巡警部門也要加大道路巡查，采取全程監(jiān)控、道路巡查或流動測速等形式，加大對違章違規(guī)車輛的處罰力度，保證高速道路良好的通行秩序。

3.限行

在市場經(jīng)濟體制下，根據(jù)“市場機制是資源配置的基礎(chǔ)性力量”這一原則，經(jīng)濟發(fā)展應充分體現(xiàn)均衡性、同步性和科學性，實現(xiàn)資源的充分利用和合理配置。對于重大節(jié)日免費放行優(yōu)惠政策，相關(guān)部門也應充分運用好這一原則，采取控制機動車輛在高速公路的行駛里程的措施，由高速公路市場來規(guī)范高速公路資源，即高速公路運營管理單位聯(lián)合公安交巡警、路政等部門共同研究制定一個高速公路最小里程限制，少于規(guī)定里程的正常收費，大于規(guī)定里程的可一次性免費或按里程分級收費，里程越短費率越高，里程越長費率越低，實現(xiàn)交通資源的最優(yōu)配置。

4.限時

《2012中國省級地方政府效率研究報告》把我國的收入層次形象地描述為金字塔型，收入金字塔的頂端占總?cè)丝诘?0%，進一步說明了高收入人群只占全國人員的少數(shù)，大多數(shù)還是低收入人群。從機動車輛保有量和經(jīng)濟發(fā)展公平原則得知，中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的居民收入相對較高，該地區(qū)收入相對較低的務工人員也高度集中。相對這部分人來說，公共道路交通也就是長途公共汽車成為打工者返鄉(xiāng)或出行的首選，免費放行優(yōu)惠政策應充分顧及到這部分人的利益，使之共同享受經(jīng)濟發(fā)展的成果。要進一步健全和完善免費放行政策，筆者建議采取白天大客車免費放行、夜間小車免費放行的方法，這既能促進高速公路資源的充分利用，又能降低大客車的運營成本，降低票價，從而實現(xiàn)各種收入人群的利益均衡。這也更加符合政策制定的惠民初衷，使全民受益。

（作者單位：江蘇省寧通高速公路管理處）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.1.009