我國跨地區(qū)調(diào)水法律問題初探——從東陽義烏“水交易”案切入

李義松 鞠海兵

我國水資源分布不均，人均占有量較少。為解決地區(qū)間水資源不平衡問題，一些區(qū)域之間進行了有償?shù)乃空{(diào)配行為，學(xué)界對此以“水權(quán)交易”的名義加以研究。此類交易在全國有很多典型案例，其中以浙江省金華市東陽和義烏這兩個地區(qū)的“水交易”影響最大。本文以該案例為切入口，嘗試對我國跨界調(diào)水的法律問題進行初步研究。

一、案例介紹

中國正處于改革開放的關(guān)鍵時期，粗放型的經(jīng)濟增長方式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，這不僅帶來了資源的浪費，還引發(fā)了環(huán)境的污染問題。中國的水資源總量豐富，但人均占有量不足，且分布不均衡，隨著污染形勢的加劇，人類的生命之源受到了前所未有的威脅，呈現(xiàn)出更為緊缺的狀態(tài)，這又反過來制約著我國經(jīng)濟社會進一步發(fā)展。為了緩解這一狀態(tài)，地區(qū)之間采取“調(diào)水”的方式來解決用水的難題。

義烏位于浙江省金華市，該地區(qū)人均水資源占有量非常少，同時水資源的污染也十分嚴(yán)重，水資源問題成了制約義烏經(jīng)濟社會發(fā)展的首要因素。而東陽位居于錢塘江重要支流金華江流域的上游，是該流域內(nèi)水資源相對豐富的一個縣級市，水量豐富，水質(zhì)優(yōu)良。在這一背景之下，2000年東陽市人民政府和義烏市人民政府簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，由義烏市出資2億元水利建設(shè)資金購買東陽市橫錦水庫每年4999.9萬立方米的水資源永久“用水權(quán)”。

二、跨地區(qū)“調(diào)水”基本法律問題辨析——以“東陽義烏水交易”為例

（一）“水資源所有權(quán)”和“水權(quán)”之關(guān)系

首先，“水資源”和“水”應(yīng)當(dāng)是兩個不同的概念，水資源存在于整個自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)中，作為不可量化的整體而存在，由國家行使所有權(quán)，并由國家統(tǒng)一管理和調(diào)配；而水則是與我們生產(chǎn)生活密切相關(guān)的，是存在于一個相對封閉的空間里，能夠量化并計算價值的物品，如企業(yè)用于生產(chǎn)的蓄水，家庭生活器皿中的水等等。后者已經(jīng)脫離了國家所有權(quán)，進入到民事權(quán)利領(lǐng)域，具有相對獨立性。

我國水法已經(jīng)明確規(guī)定，水資源所有權(quán)屬于國家，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。從“水資源”到生產(chǎn)生活之“水”，經(jīng)歷了水權(quán)的初始分配過程，由于水資源所有權(quán)具有唯一性和不可轉(zhuǎn)讓性，這里的水權(quán)指的是水資源的使用權(quán)。首先，國家將各個流域的水資源向相關(guān)的行政區(qū)域進行逐級分配，然后各級行政區(qū)域?qū)⒎值玫乃畽?quán)以取水許可的形式分配給用水戶（企業(yè)、個人等）。通過這一方式，國家實現(xiàn)了水資源所有權(quán)和使用權(quán)的分離。

（二）“水”的權(quán)利和“水權(quán)”概念的辨析

進入私法領(lǐng)域，通過取水許可獲得的水的權(quán)利是否完整，是否兼有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，“水”的權(quán)利是否等同于“水權(quán)”，仍然是困擾學(xué)界的問題。弄清楚通過取水許可之后獲得的水的權(quán)利的性質(zhì)，對于解決整個水權(quán)制度問題非常關(guān)鍵，然而遺憾的是，從現(xiàn)有的法律條文中找不到明確的答案。

通過對相關(guān)法律條文的分析，筆者得出這樣的結(jié)論，通過直接取水許可獲得的“水”的權(quán)利是不完整的，通過間接取水許可獲得的“水”的權(quán)利是完整的?！端ā返?8條的規(guī)定:“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政管理部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽等少量取水的除外?！边@個條文指的就是直接的取水許可，單位和個人受到取水用途的嚴(yán)格限定，如果進行交易，交易的是取水權(quán)而非完整的“水”的權(quán)利。與此相對的，例如自來水的供水，用戶繳納水費，取得用水的權(quán)利，該權(quán)利與取水權(quán)有著明顯的區(qū)別，政府管理下的公共事業(yè)單位——自來水公司，對水進行過濾、加工、消毒等，使之達到能夠安全飲用的標(biāo)準(zhǔn)，中間凝聚了無差別的人類勞動，已經(jīng)成為了一種“水商品”，用戶取水獲得的水，和“水資源”有了明顯的差別，用戶對這種“水商品”的權(quán)利是完整的，享有完整的所有權(quán)。

由此看來，“水”的權(quán)利和“水權(quán)”是有區(qū)別的。2006年，國務(wù)院《取水許可和水資源費征收管理條例》以法規(guī)的形式允許特定情況下可以進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓。第27條規(guī)定:“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國務(wù)院水行政主管部門制定?！?007年頒布的《物權(quán)法》第123條規(guī)定取水權(quán)受到法律的保護，將這種權(quán)利定性為用益物權(quán)。由此可以看出，目前學(xué)界廣泛探討的“水權(quán)”，其核心是取水權(quán)，它連接著公法和私法，是“水資源”演變?yōu)椤八钡臉蛄?，不能跟“水”的?quán)利混為一談。

在研究“水交易”的問題時，環(huán)境法和水法的學(xué)者們都不約而同地使用“水權(quán)”這一概念，筆者認(rèn)為不夠嚴(yán)謹(jǐn)，引發(fā)的爭議也頗多，一種觀點認(rèn)為，水權(quán)是獨立于水資源所有權(quán)的一種權(quán)利，也是一項法律制度。①裴麗萍:《水權(quán)制度初論》，《中國法學(xué)》2001年第2期。另一種觀點則認(rèn)為，水權(quán)就是水資源所有權(quán)和各種用水權(quán)利與義務(wù)的行為準(zhǔn)則和規(guī)則，它通常包括水資源所有權(quán)、開發(fā)使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及與水有關(guān)的其他權(quán)益。②馮尚友:《水資源持續(xù)利用與管理導(dǎo)論》，科學(xué)出版社2000年版，第189頁。筆者認(rèn)為，水權(quán)是以取水權(quán)為核心并由此衍生出其他相關(guān)的權(quán)利，與水資源國家所有的公法色彩很強的“所有權(quán)”是兩個性質(zhì)完全不同的概念，二者雖有聯(lián)系，但又相互獨立，后者是由前者演變派生而來。崔建遠(yuǎn)教授是支持這一觀點的主要代表者之一，他認(rèn)為水權(quán)是一個獨立于所有權(quán)的法律制度，它是汲水權(quán)、引水權(quán)、蓄水權(quán)、排水權(quán)、航運水權(quán)等一系列權(quán)利的總稱，是一個權(quán)利束。①崔建遠(yuǎn):《水權(quán)與民法理論及物權(quán)法典的制定》，《法學(xué)研究》2002年第3期。理清這一基本問題，對于正確把握東陽義烏交易的權(quán)利性質(zhì)有著重要的意義。

（三）東陽義烏“水交易”的合法性分析

我國的水資源的所有權(quán)具有唯一性和不可轉(zhuǎn)讓性，故地方各級政府是基于行政管理權(quán)力而非所有權(quán)對水資源進行配置和管理的，那么東陽政府轉(zhuǎn)讓的是什么權(quán)利？《水法》第三條明確規(guī)定，國務(wù)院代表國家行使水的所有權(quán)，在法律條文中并沒有任何關(guān)于該權(quán)利下放給地方政府的條款。既然東陽政府不享有水資源的所有權(quán)，也沒有得到國務(wù)院的明確授權(quán)，則“水資源所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓”這個說法不成立。地方政府承擔(dān)的管理角色也決定了政府不可能獲得取水的權(quán)利，即不可能獲得以水資源使用權(quán)為核心的“水權(quán)”，所以“水權(quán)”轉(zhuǎn)讓的說法亦不成立。有的學(xué)者提出“水商品”買賣的觀點，認(rèn)為東陽水庫中的水是一種凝結(jié)了勞動的水商品。對此，筆者也不以為然，首先，商品交易的前提就是所有權(quán)，東陽政府缺乏所有權(quán)的依據(jù)，其次，轉(zhuǎn)讓給義烏的水，在義烏還需要進行取水權(quán)的許可，而非直接投入生產(chǎn)生活使用，這在邏輯上出現(xiàn)了矛盾。綜上所述，東陽義烏的這次所謂“水權(quán)交易”只是徒有其名，而無其實，通過對法條的分析，理解成水量的調(diào)配似乎更為準(zhǔn)確。

《水法》第44條規(guī)定，地方的水中長期供求規(guī)劃，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同同級有關(guān)部門依據(jù)上一級水中長期供求規(guī)劃和本地區(qū)的實際情況制訂，經(jīng)本級人民政府發(fā)展計劃主管部門審查批準(zhǔn)后執(zhí)行。第45條規(guī)定，跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案，由流域管理機構(gòu)商有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制訂，報國務(wù)院或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。其他跨行政區(qū)域的水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案，由共同的上一級人民政府水行政主管部門商有關(guān)地方人民政府制訂，報本級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。據(jù)此條文，東陽義烏關(guān)于水量分配的實施程序應(yīng)當(dāng)由金華市人民政府的水利部門制定，報金華市人民政府批準(zhǔn)。據(jù)此，也可得知地方政府具有一定的水資源調(diào)度分配的權(quán)力，此權(quán)力是一種管理權(quán)力，而非水權(quán)。②王燦發(fā):《跨行政區(qū)水環(huán)境管理立法研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第4期?！端ā返?條規(guī)定，國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，而東陽義烏在交易之前并沒有報請有關(guān)部門就東陽地區(qū)水資源的取得進行審批許可，只是兩個市政府單方面進行談判和磋商，即使承認(rèn)其交易的內(nèi)容合法，程序上也是不符合法律規(guī)定的。綜上所述，無論從內(nèi)容上，還是程序上，東陽義烏兩個政府關(guān)于“水”的交易行為缺乏合法性依據(jù)。

上文以東陽義烏的“水交易”為切入口，引出了目前我國地區(qū)政府調(diào)水行為在理論上存在的一些問題，得出的結(jié)論是東陽義烏的“水交易”徒有交易之名，而無交易之實。作為一個實踐案例，弄清楚其理論上的性質(zhì)和意義固然重要，但更深層次的是事件本身反映的現(xiàn)實需要和法律在該領(lǐng)域的缺失與不足。從東陽義烏的“水交易”可以看出，我國跨界“水交易”還存在許多理論和實踐難題亟待解決，如何從特殊案例摸索出一般性規(guī)則和模式，為下一步的實踐奠定理論基礎(chǔ)，這一點更值得學(xué)界思考和研究。

三、我國跨界調(diào)水法律制度的分析和完善

（一）目前我國跨界調(diào)水的實踐模式

正如上文指出的，水權(quán)制度是民事主體之間有關(guān)水資源使用權(quán)歸屬和交易的制度，地方政府不享有水權(quán)。政府與政府、政府部門與政府部門之間不存在水權(quán)交易的問題，其代表國家行使的是水資源管理權(quán)，與其說是“水交易”，還不如稱之為政府行政協(xié)議下的水量調(diào)度行為。

目前，由于水權(quán)相關(guān)基本概念和制度并沒有法律的明確界定，由政府似乎成為探索“水權(quán)交易”的最好主體，其積極意義是值得肯定的。同時，地區(qū)政府應(yīng)該本著區(qū)域間發(fā)展經(jīng)濟、優(yōu)化資源配置的目的進行水量的調(diào)配，考量地區(qū)的利益平衡，實現(xiàn)區(qū)域的平衡發(fā)展。①曹明德:《論我國水資源有償使用制度——我國水權(quán)和水權(quán)流轉(zhuǎn)機制的理論探討與實踐評論》，《中國法學(xué)》2004年第1期。

而是由行政區(qū)域內(nèi)水行政主管部門的上級政府通過協(xié)調(diào)或者會議備忘錄的方式解決水的調(diào)配問題。這種模式雖然符合了《水法》的程序性要求，但上級政府能否以公共利益出發(fā)作出行政決策，需要更嚴(yán)格的程序來加以限制。

（二）跨界調(diào)水實踐存在的問題

由于水權(quán)概念在我國還沒有明確、權(quán)威的界定，加之國家鼓勵資源的優(yōu)化配置，因而地方政府的交易行為得到了默許并且成為典型案例為其他地區(qū)所效仿。在完全開放水權(quán)交易市場之前，地方政府的積極探索對進一步開放水資源交易市場意義重大，但仍然沒有擺脫濃重的行政色彩。誠然，政府間跨界的“水交易”行為解決了需水地區(qū)的生產(chǎn)生活需要，對經(jīng)濟社會的發(fā)展有利，但供水地政府是否盡到了公共信托中受托人的忠實、勤勉、審慎的義務(wù)，是否從本地區(qū)的公共利益出發(fā)，確保本地區(qū)的生產(chǎn)生活用水充沛且在遭遇突發(fā)情況時（如污染、干旱等）能夠有效采取措施保障本地區(qū)民眾的用水權(quán)利，這些還值得商榷。此外，地方政府間“水交易”行為缺乏政策和法律的指引，簽定的所謂“協(xié)議”在履行期間發(fā)生糾紛時，也沒有一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)進行處理，導(dǎo)致實踐中經(jīng)常出現(xiàn)扯皮的現(xiàn)象，這極不利于水資源的有效利用和地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。目前，我國經(jīng)濟粗放型的增長方式并沒有得到根本改變，地區(qū)間旨在促進工業(yè)發(fā)展的調(diào)水很可能帶來更大程度的污染問題，需要花費更多的人力、物力和財力治理污染，所以，調(diào)水必須經(jīng)過上級政府的批準(zhǔn)和嚴(yán)格審查，充分發(fā)揚民主，征求供需雙方民眾的意見，更顯對公共利益的謹(jǐn)慎態(tài)度。

（三）跨界調(diào)水法律制度的完善

為回應(yīng)這一現(xiàn)實問題和需要，未來我國應(yīng)當(dāng)在立法上作出修改。第一，立足我國的國情和水情，結(jié)合域外對于水權(quán)的成功的立法經(jīng)驗，將國內(nèi)的水權(quán)概念在法律上確立下來，為后面一系列制度和實踐研究掃除障礙。②呂忠梅:《環(huán)境資源法視野下的新〈水法〉》，《法商研究》2003年第4期。在水資源的調(diào)配問題上，由于資源的進一步緊缺，一方面要鼓勵地區(qū)之間的水調(diào)配行為，另一方面還要注重保護水源地區(qū)的公共利益，這一點要求法律對水調(diào)配行為作出更為細(xì)致和嚴(yán)格的規(guī)定，比如強制說明理由、召開聽證會征求民意等等。第二，嚴(yán)格政府的法律責(zé)任。政府要切實履行水權(quán)初始分配中的管理職能，對跨地區(qū)的調(diào)水進行科學(xué)論證和有效規(guī)劃，避免調(diào)水行為對生態(tài)環(huán)境帶來的傷害，堅持水資源總量控制原則，協(xié)調(diào)好人與自然的關(guān)系以及供水地和需水地之間不同群體的利益關(guān)系，維護代內(nèi)公平和代際公平。第三，完善信息公開和公眾參與制度。由于調(diào)水涉及到兩個甚至多個地區(qū)的公共利益，政府作為公共利益的代表者，應(yīng)當(dāng)以更加審慎的態(tài)度進行處理，及時將信息告知地區(qū)個體，以規(guī)避信息不對稱帶來的市場風(fēng)險，提高資源配置的效率。同時，及時反饋個體利益訴求，舉行聽證，實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策。第四，將水量調(diào)配的權(quán)力收歸更高一級政府（省一級政府或者國務(wù)院）行使，以利于對公共利益的謹(jǐn)慎處理，同時還應(yīng)設(shè)置一個專門的機構(gòu)協(xié)調(diào)地區(qū)間因“調(diào)水”產(chǎn)生的糾紛和矛盾。

目前，我國這種“水交易”行為實質(zhì)是跨界政府自發(fā)的或是上級政府協(xié)調(diào)下的水量調(diào)配行為，名為交易，實為調(diào)配。無償調(diào)配地區(qū)間的水資源，必將損害供水地區(qū)的公共利益，有失公平，所以這種行為通常是有償?shù)模ń疱X、投資機會等等）。當(dāng)然，任何問題的解決都不是孤立的，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好方方面面的關(guān)系，調(diào)水問題同樣如此，有待國家通過立法加以規(guī)定和完善。