關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化與公安改革的幾點(diǎn)思考

江西警察學(xué)院副院長(zhǎng) 蔣熙輝研究員

關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化與公安改革的幾點(diǎn)思考

江西警察學(xué)院副院長(zhǎng) 蔣熙輝研究員

十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。公安改革是全面深化改革的有機(jī)組成部分，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要保障。公安制度與公安工作的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，現(xiàn)結(jié)合十八大、十八屆三中全會(huì)談?wù)剮c(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)：

一是明晰公安事權(quán)。公安改革面臨的難題是：人多、事雜、面廣、要求高。公安隊(duì)伍基數(shù)大，職數(shù)少，接觸廣,風(fēng)險(xiǎn)高，壓力大，各警種涉及公共安全行政事務(wù)繁雜，承擔(dān)除由檢察機(jī)關(guān)職偵部門(mén)、國(guó)家安全部門(mén)和軍隊(duì)內(nèi)保部門(mén)直接偵查案件之外的刑事偵查事權(quán)。轉(zhuǎn)型社會(huì)，公安機(jī)關(guān)進(jìn)入全媒體時(shí)代和法治時(shí)代，信息化、法治化對(duì)公安工作創(chuàng)新社會(huì)治理提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這要求我們首先要明晰公安事權(quán)，理清紛繁頭緒，分清輕重緩急。

長(zhǎng)期以來(lái)，公安事權(quán)總體不夠清晰，存在職能無(wú)限擴(kuò)大、警種職能交叉、層級(jí)效能混淆、事權(quán)財(cái)權(quán)分離等傾向，集中表現(xiàn)為：第一，上下不清。公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分缺乏科學(xué)明確的界定，尤其在中央與地方共同事權(quán)、中央引導(dǎo)與鼓勵(lì)性事權(quán)上邊界不清，導(dǎo)致公安部和地方公安機(jī)關(guān)職責(zé)高度交叉重疊。有的觀點(diǎn)建議學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)改革警察體制歸并單列刑事偵查權(quán)，將公安行政事權(quán)逐級(jí)分解到中央和地方各級(jí)，制度改革的可行性和運(yùn)行的適應(yīng)性尚值得進(jìn)一步研究。第二，左右不清。1995年警察法明確人民警察14項(xiàng)職責(zé)，范圍限定在“維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)”，職權(quán)劃分靜態(tài)分析并無(wú)問(wèn)題，但制度具體運(yùn)行中，公安機(jī)關(guān)因具有國(guó)家強(qiáng)制力、隊(duì)伍規(guī)模大等多重因素，往往被地方政府“高看一眼厚愛(ài)三分”，各項(xiàng)工作“吃重”，超越法定權(quán)力邊界，形成所謂的“多家灑水一家拖地”的格局。加之，地方公安機(jī)關(guān)受制于地方財(cái)政，因事權(quán)財(cái)權(quán)分離——“不得不”聽(tīng)話(huà)，“不得參與非警務(wù)活動(dòng)”往往成為一句空話(huà)。第三，前后不清。在行刑銜接問(wèn)題上，對(duì)于歸屬其他行政機(jī)關(guān)處理還是進(jìn)入刑事司法程序，公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)存在爭(zhēng)議，對(duì)于某類(lèi)事項(xiàng)，公安機(jī)關(guān)作為治安行政處理而司法機(jī)關(guān)認(rèn)為構(gòu)成犯罪的，也歸屬于不清之列。理論與實(shí)務(wù)界建議構(gòu)建信息共享平臺(tái)創(chuàng)新行刑銜接制度，具有一定意義。明晰公安事權(quán)，這是推進(jìn)公安改革的前提。

二是公安改革的著力點(diǎn)。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)最應(yīng)著力的當(dāng)為執(zhí)法公信力建設(shè)。有人說(shuō)：之前是一個(gè)公安特派員背一老套筒子，能維持一方治安；現(xiàn)在是一個(gè)派出所帶所長(zhǎng)指導(dǎo)員10余人，工作仍然左支右絀。社會(huì)治安形勢(shì)更嚴(yán)峻，群眾平安需求更高是事實(shí)；但不容否認(rèn)的是，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力亟待提高。執(zhí)法公信力體現(xiàn)為三點(diǎn)：公正性、高效性和廉潔性。我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、民調(diào)評(píng)警、社區(qū)警務(wù)、建設(shè)人民滿(mǎn)意公安，都在提高執(zhí)法公信力。執(zhí)法公信力建設(shè)，是公安改革的“牛鼻子”。執(zhí)法公信力建設(shè)最為直觀的感受在群眾，接觸群眾最多的是基層一線(xiàn)民警。

從公共安全感、群眾滿(mǎn)意度著手建設(shè)人民公安是必然要求，公正需要聽(tīng)得見(jiàn)、看得見(jiàn)、摸得著，她包括實(shí)體和程序，需要及時(shí)高效低成本實(shí)現(xiàn)，需要被群眾切切實(shí)實(shí)感知感受；運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算加快推進(jìn)公安信息化建設(shè)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)公安是運(yùn)用信息化手段提高執(zhí)法公信力的必然要求；法治時(shí)代，深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)法治公安建設(shè)是法治思維與法治方式在公安改革領(lǐng)域的必然要求，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)在公安改革領(lǐng)域的必然要求。

三是公安改革的策略與方法。十八屆三中全會(huì)提出要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，這是改革的基本策略與方法。在警務(wù)改革上,江西省公安機(jī)關(guān)做過(guò)一些探索，比如共青城的鄰家警務(wù)、贛州的“大偵查”警務(wù)工作機(jī)制、撫州的“六小警務(wù)”、宜春的深化警務(wù)改革創(chuàng)新等，我們?cè)?jīng)在《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》上開(kāi)辟專(zhuān)欄進(jìn)行推介探討。國(guó)內(nèi)其他省市也有些經(jīng)驗(yàn)，以警察體制改革為例，長(zhǎng)期以來(lái)，地方警察體制普遍采取3+1結(jié)構(gòu),3為省市縣，1為派出所。改革探索中，上海市推行市公安局下設(shè)分局，分局下設(shè)警察署做法，吉林遼源撤銷(xiāo)分局和所有的派出所，成立警察署行使縣級(jí)公安機(jī)關(guān)職權(quán)；河南全省撤銷(xiāo)分局，做大做強(qiáng)派出所。改革初衷在加強(qiáng)基層警力，推動(dòng)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、指揮扁平化，但目前警務(wù)體制改革半途而廢者多，成功經(jīng)驗(yàn)者少。體制改革遇到制度配套、相互協(xié)調(diào)等諸多問(wèn)題。有些地方單設(shè)警種，比如食品藥品犯罪偵查總隊(duì)、圖像偵查支隊(duì)等，前者突出公安機(jī)關(guān)對(duì)某類(lèi)犯罪的高度關(guān)注和集中打擊，后者則突出公安機(jī)關(guān)適應(yīng)信息時(shí)代要求對(duì)專(zhuān)業(yè)手段建設(shè)的高度重視，但目前公安機(jī)關(guān)警種林立形成的專(zhuān)業(yè)壁壘已經(jīng)引起高度關(guān)注。也有些地方采取以公開(kāi)促公正的辦法，如建設(shè)警務(wù)廣場(chǎng)等，尚值得進(jìn)一步研究。

加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)非常必要。頂層設(shè)計(jì)作為系統(tǒng)工程學(xué)的基本概念，為規(guī)劃與部署的總體構(gòu)想，是融合理論與實(shí)踐的路徑與藍(lán)圖，既具有目標(biāo)的明確性，又具有具體的可操作性。加強(qiáng)公安改革的頂層設(shè)計(jì)是我國(guó)公安機(jī)關(guān)目前創(chuàng)新社會(huì)治理、深入推進(jìn)改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的急迫需求。公安屬于國(guó)家強(qiáng)力部門(mén)，公安改革屬于政治體制改革的重要組成部分，必須堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，整體上應(yīng)當(dāng)“自上而下”，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革主導(dǎo)權(quán)在中央。公安改革的頂層設(shè)計(jì)要對(duì)公安體制安排、公安隊(duì)伍建設(shè)、公安事權(quán)劃分、公安財(cái)權(quán)匹配等做好規(guī)劃，推動(dòng)國(guó)家層面法律的 “立改廢”，建設(shè)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制、與行政機(jī)關(guān)的分工銜接機(jī)制。公安改革要“跳出公安看公安”，不要把自己看得過(guò)高，包打天下，但同時(shí)又要有所作為，有所擔(dān)當(dāng)。同時(shí)，公安改革必須堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合。在符合人民期待的方向、在憲法法律框架內(nèi)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際情況推動(dòng)的“摸著石頭過(guò)河式”的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新可以為改革積累經(jīng)驗(yàn)，積蓄力量，為頂層設(shè)計(jì)提供成功經(jīng)驗(yàn)、試錯(cuò)樣本。

責(zé)任編輯：鐘 琳