公安工作全面深化改革的切入點(diǎn)及其改革路徑

江西警察學(xué)院院長 程小白教授

公安工作全面深化改革的切入點(diǎn)及其改革路徑

江西警察學(xué)院院長 程小白教授

編者按：黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)：完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。全面深化改革，必須深刻總結(jié)改革開放30余年來的有益經(jīng)驗(yàn)，必須深入認(rèn)識(shí)把握政治社會(huì)發(fā)展規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律。緊密把握時(shí)代發(fā)展脈搏，進(jìn)一步科學(xué)界定公安工作的中央事權(quán)和地方事權(quán)，進(jìn)一步優(yōu)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)各警種的職責(zé)任務(wù)，進(jìn)一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)治理現(xiàn)代化創(chuàng)新社會(huì)治理，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期公安機(jī)關(guān)面臨的重大課題。江西警察學(xué)院2014年6月17日召開國家治理現(xiàn)代化與公安改革研討會(huì)，探討公安機(jī)關(guān)全面深化改革的理論與實(shí)踐問題。為充分反映警務(wù)改革研究成果，學(xué)報(bào)特邀約國內(nèi)外學(xué)者形成深度筆談，以饗讀者。

全面深化公安改革，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以制約公安工作發(fā)展的瓶頸問題為改革的切入點(diǎn)和突破口。當(dāng)前制約公安工作發(fā)展的瓶頸問題是，與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)反映公安工作運(yùn)行規(guī)律的公安管理體制尚未完全建立和形成。公安管理體制是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各層次、各部門之間，以及公安機(jī)關(guān)與政府其他行政部門、社會(huì)組織之間的責(zé)權(quán)關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式，它是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作與協(xié)同運(yùn)作的動(dòng)力和基本規(guī)則。它包括以下方面：（1）事權(quán)劃分，事權(quán)是政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任，誰的事誰負(fù)責(zé)并且與支出保障責(zé)任相一致。它又包括兩方面：一是上下關(guān)系，即中央與地方事權(quán)，二是內(nèi)外關(guān)系，即指公安機(jī)關(guān)與其他政府部門、社會(huì)組織事權(quán)，這是公安管理體制的基礎(chǔ)。（2）內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與警力配置,它決定公安工作運(yùn)行機(jī)制及其效率。（3）激勵(lì)與約束機(jī)制，它包括體現(xiàn)公安工作職業(yè)特點(diǎn)的警察職務(wù)序列、職業(yè)保障制度、考核制度、監(jiān)督制度等。

一、公安管理體制的漸進(jìn)演化及面臨的問題

現(xiàn)行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷革命戰(zhàn)爭時(shí)期、建國后高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期等不同歷史時(shí)期的漸進(jìn)演化，始終面臨“條”與“塊”的關(guān)系問題。1931年成立的中華蘇維埃共和國的警察機(jī)關(guān)——國家政治保衛(wèi)局照搬蘇聯(lián)國家政治保衛(wèi)局的“垂直領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立系統(tǒng)”模式，忽視地方黨政的領(lǐng)導(dǎo)，凌駕于地方黨政軍領(lǐng)導(dǎo)之上，助長了特殊化、神秘主義和孤立主義，犯下了肅反擴(kuò)大化的嚴(yán)重錯(cuò)誤，教訓(xùn)極其深刻。黨中央為了徹底糾正這種錯(cuò)誤，在抗日戰(zhàn)爭初期，各地建立公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)之際“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制開始形成。建國初期，公安工作由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行以上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制，上世紀(jì)五十年末六十年代初中央要求下放權(quán)力，公安業(yè)務(wù)工作對下領(lǐng)導(dǎo)改為指導(dǎo)關(guān)系。“文革”期間各級(jí)公安機(jī)關(guān)均實(shí)行了軍事管制。黨的十一屆三中全會(huì)后，公安編制、干部管理、經(jīng)費(fèi)保障等管理權(quán)限再次進(jìn)行了調(diào)整下放。1983年，中央下放干部管理權(quán)限，公安部協(xié)助地方黨委干部管理的范圍由之前的“下管二級(jí)”調(diào)整為“下管一級(jí)”，1984年黨中央又明確公安機(jī)關(guān)實(shí)行雙重管理，以地方黨委、政府管理為主，形成了現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制。

應(yīng)該看到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置的政府計(jì)劃性并高度集權(quán)于中央，地方黨委政府的自主權(quán)很少，在大一統(tǒng)的格局下自身的利益驅(qū)動(dòng)不明顯，公安管理體制中“條塊關(guān)系”的矛盾并不突出，公安管理體制與社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境形成了相對穩(wěn)定與契合狀態(tài)。隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的逐步轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)管理體制與行政管理體制改革的不斷深化，利益格局發(fā)生了重大變化，地方的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，利益主體呈現(xiàn)多元化?，F(xiàn)行公安管理體制的弊端開始顯現(xiàn)：（1）由于現(xiàn)行公安管理體制領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過度集中于地方，就形成了執(zhí)法中的國家利益與地方利益的矛盾、法制統(tǒng)一與地方保護(hù)形成的執(zhí)法壁壘的矛盾。（2）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府壟斷各種資源統(tǒng)轄社會(huì)生活的各個(gè)方面，形成了一個(gè)全能政府的管理理念與方式，公安機(jī)關(guān)也形成了全能公安的管理理念與方式，凡是涉及公共安全方面的相關(guān)事務(wù)都要管，在工作方式上習(xí)慣于大包大攬與一抓到底集中統(tǒng)一的工作方式，在這種理念與方式的慣性作用之下，形成了公安機(jī)關(guān)上下關(guān)系與職責(zé)不明晰，公安機(jī)關(guān)與其他政府部門、社會(huì)組織之間內(nèi)外職責(zé)不清，在現(xiàn)行體制下公安機(jī)關(guān)在履行職權(quán)過程中存在職能過寬、職責(zé)不清、權(quán)限不明、效率不高等問題。全能政府與全能公安的慣性思維及其工作方式與市場經(jīng)濟(jì)條件下有限公安與責(zé)任公安的矛盾開始呈現(xiàn)。（3）市場經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)分工的細(xì)化要求致使警務(wù)工作專業(yè)化程度越來越高，由于警察職務(wù)序列未形成需要通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來解決警察的職務(wù)設(shè)置，導(dǎo)致警務(wù)專業(yè)化要求下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)越來越多越細(xì)的趨勢，加之缺乏科學(xué)規(guī)劃，同一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)其規(guī)格也不一致，這就形成了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉、警力分散、行政運(yùn)行成本高的狀況，反而影響了警務(wù)效率。

二、公安工作全面深化改革的思路

按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建 “有限政府”、“責(zé)任政府”的要求，進(jìn)一步明晰公安機(jī)關(guān)的職能定位，該由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的事一定要管好，不該管的事堅(jiān)決不管，該由市場調(diào)節(jié)或由社會(huì)組織負(fù)責(zé)的要堅(jiān)決放開，該由公安機(jī)關(guān)配合的要盡職盡責(zé)當(dāng)好配角，努力做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位。具體的改革路徑是：

（一）事權(quán)劃分要清晰

首先，要依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，當(dāng)前關(guān)鍵是要明確哪些屬于中央事權(quán)，哪些屬于地方事權(quán)，哪些是介于兩者之間的。從人民警察法規(guī)定的公安機(jī)關(guān)的十四項(xiàng)職權(quán)來看，筆者認(rèn)為，偵查權(quán)、警衛(wèi)權(quán)、出入境管理權(quán)、國（邊）境治安秩序管理權(quán)屬中央事權(quán)，公安部代表中央統(tǒng)一行使公安工作中的中央事權(quán)，根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相一致的原則，凡屬于中央事權(quán)范圍內(nèi)的工作由公安部具體落實(shí)并在經(jīng)費(fèi)、裝備上予以保障，地方負(fù)責(zé)協(xié)助；人民警察法規(guī)定的公安機(jī)關(guān)的治安管理權(quán)，交通管理權(quán)，消防管理權(quán)，危險(xiǎn)物品管理權(quán)，特種行業(yè)管理權(quán)，戶政管理權(quán)，集會(huì)、游行、示威管理權(quán)，特定刑罰執(zhí)行權(quán)（拘役、剝奪政治權(quán)力），治安保衛(wèi)與防范指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)等屬于地方事權(quán)。凡屬地方事權(quán)，由各地公安廳局根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，具體組織實(shí)施，經(jīng)費(fèi)、裝備等由地方予以保障，中央主要從政策和法律法規(guī)上進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)監(jiān)管權(quán)與情報(bào)信息保障權(quán)屬中央與地方共管的事權(quán)，在裝備經(jīng)費(fèi)保障上以公安部為主、地方為輔進(jìn)行合理分擔(dān)。

其次，要依法規(guī)范公安機(jī)關(guān)與其他政府部門的職能與權(quán)限，要牢固確立警察權(quán)力是國家行政權(quán)力的保障和最后手段的理念，政府對社會(huì)的治理是政府各項(xiàng)行政權(quán)力協(xié)同作用的結(jié)果，只有當(dāng)政府的其他行政權(quán)力的行使遇到嚴(yán)重阻礙時(shí)，國家才動(dòng)用警察權(quán)這一最嚴(yán)厲的權(quán)力來支持。這一理念要在國家的警察法及相關(guān)法律法規(guī)中體現(xiàn)出來，并使警察權(quán)的行使遵循授權(quán)原則、公共原則、責(zé)任原則、比例原則、程序原則。明確濫用警察權(quán)和警察權(quán)不作為的法律責(zé)任，以確保警察權(quán)的恰當(dāng)行使。

再次，要依法規(guī)范公安機(jī)關(guān)在公共服務(wù)方面的職能和范圍，公安機(jī)關(guān)踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨是要通過履行其法定職責(zé)來實(shí)現(xiàn)的，而不能越俎代庖、包打天下，這與依法治國，服務(wù)型法治型政府的治理理念相悖。公安機(jī)關(guān)的公共服務(wù)職能，筆者認(rèn)為包括五大類：第一，危難緊急的求助服務(wù)，包括報(bào)警服務(wù)、其他求助服務(wù)；第二，自然災(zāi)害的救助服務(wù)；第三，警務(wù)知識(shí)方面的服務(wù)，包括警務(wù)咨詢、治安宣傳、法定相關(guān)證件辦理服務(wù)；第四，化解日常生活矛盾的服務(wù)，包括糾紛調(diào)解、社區(qū)幫教服務(wù)；第五，其他職責(zé)范圍內(nèi)的社會(huì)性服務(wù)。最后，要依法規(guī)范公安機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的職能，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，公安機(jī)關(guān)涉及鑒定、檢測、評估等方面的職能，要逐步放開并交給社會(huì)中介組織去承擔(dān)。

（二）形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、事權(quán)清晰、條塊結(jié)合、責(zé)任與保障到位的公安管理體制

這種體制是在現(xiàn)行體制運(yùn)行基礎(chǔ)上以問題為導(dǎo)向的改革，它以事權(quán)劃分為切入點(diǎn)，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，公安機(jī)關(guān)在維護(hù)公共安全與社會(huì)秩序中充分發(fā)揮“條”與“塊”兩個(gè)方面的主動(dòng)性與積極性，做到責(zé)任清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障到位。例如以偵查權(quán)作為中央事權(quán)，實(shí)行大部制，在公安部成立偵查總局，把管轄危害國家安全犯罪、破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪、普通刑事犯罪等履行偵查職能的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一并入偵查總局，在省巿自治區(qū)公安廳局成立偵查局，在設(shè)區(qū)巿公安局設(shè)偵査支隊(duì)、在縣級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè)立偵查大隊(duì)。實(shí)行省以下偵查機(jī)構(gòu)人財(cái)物的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與管理，與司法改革中的檢察院、法院改革相配套，真正使偵查、起訴、審判刑事司法權(quán)力的運(yùn)行各環(huán)節(jié)有效銜接，最終達(dá)到刑事司法去地方化與行政化，形成依法獨(dú)立公正的運(yùn)行機(jī)制。

（三）獨(dú)立的人民警察職務(wù)序列和職業(yè)保障制度化是公安隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

公安機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)職能部門，但又不同于一般的行政機(jī)關(guān)，公安民警是國家公務(wù)員的組成部分，但又不同于一般的公務(wù)員。對公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)與公安民警的職業(yè)特點(diǎn)這種特殊性的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該說在理論上是有的，但在黨和國家最高決策層還未達(dá)成共識(shí)并凝聚為具體的運(yùn)行制度。突出表現(xiàn)在國家制定的公務(wù)員法中仍然按照一般公務(wù)員的辦法對警察進(jìn)行管理。按照警察職位的性質(zhì)、任務(wù)與特點(diǎn)管理警察隊(duì)伍是世界各國的通行做法，也反映了警察隊(duì)伍管理的規(guī)律性。

世界上一些主要國家對警察隊(duì)伍管理大致可分為三種類型：第一種是軍警不分，將警察實(shí)行與國家武裝力量相同的管理辦法，如泰國、意大利以及俄羅斯、越南等。第二種是國家制定頒布專門法律進(jìn)行管理，實(shí)行區(qū)別于公務(wù)員與軍隊(duì)的管理模式，主要以英國及原英屬殖民地的一些國家為代表。第三種將警察列入公務(wù)員法進(jìn)行管理但在公務(wù)員法中明確由政府另行頒布法令對警察進(jìn)行特殊管理，如法國、日本等。

我國經(jīng)過多年的努力與探索，警察隊(duì)伍管理已實(shí)行了一些不同于一般公務(wù)員的辦法，如警察實(shí)行警銜制度，根據(jù)公務(wù)員法，2006年國務(wù)院頒布了公安機(jī)關(guān)組織條例，明確對警察職務(wù)分為警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)進(jìn)行分類管理，但仍然是在公務(wù)員法的框架內(nèi)依據(jù)機(jī)構(gòu)的規(guī)格、編制、職數(shù)與結(jié)構(gòu)比例設(shè)置公安機(jī)關(guān)公務(wù)員的具體職位，這種按一般公務(wù)員的管理辦法來管理警察隊(duì)伍的模式在實(shí)際工作中已產(chǎn)生許多問題，不符合公安機(jī)關(guān)的運(yùn)行規(guī)律。要利用這次全面深化改革的契機(jī)，通過修訂公務(wù)員法，在公務(wù)員法中明確對警察實(shí)行不同于一般公務(wù)員的特殊管理制度，并據(jù)此建立警察在招收、培訓(xùn)、考核、任用、授銜、晉升、淘汰、退休和職業(yè)保障等一套符合中國國情與公安工作特點(diǎn)的切實(shí)可行的制度。

（四）公安工作全面深化改革要依法推進(jìn)，于法有據(jù)

要把頂層設(shè)計(jì)、代表性區(qū)域改革試點(diǎn)與末端治理有機(jī)結(jié)合起來。在頂層設(shè)計(jì)方面，要以建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)反映公安工作運(yùn)行規(guī)律的公安管理體制為目標(biāo)，修訂公務(wù)員法、人民警察法的相關(guān)內(nèi)容，并以此為依據(jù)全面清理現(xiàn)行的公安法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，及時(shí)提出廢、改、立的意見和建議，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。關(guān)于公安工作全面深化改革的框架意見經(jīng)中央批準(zhǔn)后，公安部要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)國情和區(qū)域差異，選擇東、中、西部有代表性省份進(jìn)行改革試點(diǎn)工作。在末端治理方面，要以縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的改革為重點(diǎn)，著眼改革和完善基層公安機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制，其主要方向是：基層更加主動(dòng)、積極，反應(yīng)更加靈敏、快速，資源配置更加科學(xué)、合理，執(zhí)法更加規(guī)范、透明，運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)、高效，公安工作成效和社會(huì)效果更加優(yōu)質(zhì)。圍繞這一方向，要不斷深入開展研究，不斷進(jìn)行調(diào)整完善，努力形成一套指揮科學(xué)、反應(yīng)靈敏、信息共享、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、實(shí)戰(zhàn)高效、執(zhí)法規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的公安工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制。