基于臺風“蘇力”防御的基層防汛工作的思考

嚴 義，胡 偉

（江西省水利廳，江西 南昌 330009）

0 引言

2013年7月14日至15日，受第7號臺風“蘇力”影響，江西省普降大到暴雨，贛南贛中局部大暴雨、特大暴雨。贛州市興國縣、吉安市泰和縣降特大暴雨。在本次強降雨防御過程中，縣、鄉(xiāng)基層防汛指揮部及時研判，提前部署，加強防御搶險救災措施，突出防御重點，堅持把確保人民生命安全放在首位，有效減輕了洪澇災害損失。為總結(jié)基層防汛工作經(jīng)驗，江西省防汛抗旱總指揮部派出有關人員組成的調(diào)研組，赴興國縣、泰和縣、青原區(qū)實地開展專題調(diào)研。

1 基本情況

調(diào)研組實地察看了興國縣均村鄉(xiāng)平原村水毀橋梁及河岸，龍口鎮(zhèn)留村村水毀現(xiàn)場，泰和縣沙村鎮(zhèn)湯陂灌渠、水槎和林陂等水毀現(xiàn)場，并在興國縣龍口鎮(zhèn)、泰和縣沙村鎮(zhèn)召開了有縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）防汛指揮長、防汛抗旱指揮部辦公室主任、降雨量較大的村支部書記、村委會主任和群眾代表參加的座談會，詳細了解基層防汛工作的組織機構(gòu)、人員安排、防汛預案、救災組織實施情況。

從興國縣、泰和縣、青原區(qū)防御臺風“蘇力”情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導重視防汛工作，防汛應急處置能力強。這次調(diào)研所到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室與水管站合署辦公，建立了以行政首長負責制為主的防汛責任體系，編制了山洪災害防御預案，發(fā)放了山洪災害防災避險明白卡，并落實了轉(zhuǎn)移通知負責人，群眾主動避災意識明顯提高，基本建立了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村委、到村小組、到村民的防御體系。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)對轄區(qū)內(nèi)小河小溪管理缺位，侵占河道灘地等行洪斷面的現(xiàn)象較為普遍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型（及微型）水利工程日常管理維護缺位，水利工程年久失修導致抗災能力差；鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站技術(shù)力量薄弱，影響防汛指揮決策；預案管理執(zhí)行不到位；切坡建房仍難以杜絕；頭頂一盆水的重點山塘防汛壓力大。

2 主要經(jīng)驗做法

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛應急能力強，得益于責任制落實到位

興國縣、泰和縣兩地臺風“蘇力”帶來的強降雨從7月14日凌晨開始，過程降雨量之多、強度之大當?shù)睾币姟Ｅd國縣龍口鎮(zhèn)14日7時至10時，3 h降雨量達149 mm，過程降雨量達201 mm；泰和縣沙村鎮(zhèn)14日5時至8時，3 h降雨量達171 mm，過程降雨量310 mm。由于臺風路徑的不確定性，氣象預報難度大，降雨落區(qū)難以事先判斷，本次調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均反映當?shù)貧庀箢A報無明顯強降雨過程。但在汛情發(fā)生后，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府反應迅速，如泰和縣沙村鎮(zhèn)，14日6時，在強降雨發(fā)生后約1 h，鎮(zhèn)黨委政府就要求所有干部立即行動、各就各位，掛村干部負責掛點村的防汛組織，重點村、重點水庫山塘堤防工程和險工險段由科級領導負責，所有責任人立即到崗到位，掌握汛情，首要任務是轉(zhuǎn)移群眾。受強降雨影響，贛江一級支流云亭水支流水槎河水位上漲迅速，其中地勢低洼的沙村鎮(zhèn)易家州和苗圃兩村小組近400人將被洪水圍困，沙村鎮(zhèn)立即調(diào)度干部率領搶險隊員到易家州和苗圃兩村小組動員群眾轉(zhuǎn)移至安全地帶。至14日9時，轉(zhuǎn)移低洼地區(qū)群眾近400人，無一人因洪災傷亡。

2.2 提前及時轉(zhuǎn)移，得益于雨情信息預警及時

在興國縣龍口鎮(zhèn)和泰和縣沙村鎮(zhèn)座談會上，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府均表示現(xiàn)代科技手段顯神威，水雨情等自動化信息系統(tǒng)在防汛工作中發(fā)揮了重要作用。特別是基層山洪災害預警系統(tǒng)投入使用后，只要一下雨就知道下在哪里，下雨量多少，對防汛工作的幫助極大。而且縣防汛抗旱指揮部辦公室根據(jù)預案制訂的臨界雨量及時通過短信通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和水庫安全管理員，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防汛指揮決策提供及時準備的信息。根據(jù)雨情和預警信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組就可以根據(jù)山洪災害轉(zhuǎn)移預案有針對性的做好提前轉(zhuǎn)移工作，做到最大限度的避免人員傷亡。

2.3 保障生命安全，得益于轉(zhuǎn)移責任人的落實

堅持提前轉(zhuǎn)移制度，發(fā)放安全轉(zhuǎn)移明白卡，落實轉(zhuǎn)移責任人是保障生命安全的關鍵。7月14日6時，強降雨還在泰和縣沙村鎮(zhèn)持續(xù)，6時許良村第18村小組組長（該小組山洪災害隱患點的轉(zhuǎn)移責任人）就通過預警廣播發(fā)布預警信息，通知該村隱患點群眾立即轉(zhuǎn)移至安全地區(qū)，由于當時雨勢大，預警廣播傳播范圍有限，他又立即敲起銅鑼發(fā)布預警信息，避免了傷亡。

2.4 群眾防災避災意識有所提高，得益于日常宣傳

本次調(diào)研的興國縣龍口鎮(zhèn)和泰和縣沙村鎮(zhèn)都是山區(qū)丘陵地帶，屬山洪地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)。近年來，通過山洪地質(zhì)災害防御體系的建設，特別是每年對危險區(qū)住戶發(fā)放山洪災害防災避險明白卡，在危險區(qū)設置警示牌，當?shù)厝罕娫诜罏谋転囊庾R上有了一定的提高，大部分群眾在接到轉(zhuǎn)移通知后，能及時轉(zhuǎn)移至安全區(qū)域，有效地避免了人員傷亡。

3 存在的問題

3.1 小溪小河管理缺位，侵占河道灘地的現(xiàn)象普遍

在興國縣均村鄉(xiāng)平原村查看水毀現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，多處近年剛修建完工的橋梁和房屋被沖損壞，最主要的原因是被沖損壞的橋梁與房屋侵占河道灘地，其中有一處房屋占用河道寬度的1/3。最明顯的對比是，近年來修建的橋梁兩岸的橋基侵占河道行洪斷面，損毀嚴重。但在同一條河上的石拱古橋（具體修建年代不詳）安然無恙，主要得益于其在設計上就已考慮河道行洪需要，橋基坐落在河岸處，橋身設置多孔以利行洪。經(jīng)了解，當?shù)剞r(nóng)村建房主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管部門審批宅基地即可建房，如涉及侵占河道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務站又無監(jiān)管職能，侵占的主要是當?shù)氐男∠『?，縣級水行政主管部門監(jiān)管難度大。

3.2 水利工程日常管理維護缺位，水利工程年久失修，抗災能力差

從調(diào)研察看的多處水利工程損毀情況看，沖毀的水利工程既有設計布局不合理，更有水利工程的日常維護缺位，抗沖能力差。如泰和縣水槎河林陂，該工程布局在水槎河迎流頂沖段，受洪水沖刷，陂壩腳淘空，在本次洪水中部分陂壩和近100 m沿河灌渠被沖毀，下游約100 m處還可看到以前被水毀的陂壩殘留段，說明該處陂壩水毀已不是第一次。據(jù)了解，類似于泰和縣水槎河林陂這類小型水利工程，大多為20世紀50年代至70年代修建，產(chǎn)權(quán)為村集體所有，無專門管理單位，更無日常維養(yǎng)經(jīng)費，大多數(shù)工程已年久失修，損毀為必然。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站專業(yè)能力弱，工作不到位，影響防汛指揮決策

興國縣龍口鎮(zhèn)和泰和縣沙村鎮(zhèn)根據(jù)江西省政府2007年統(tǒng)一部署，均成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部，下設辦公室，由鎮(zhèn)長任總指揮，分管農(nóng)口的副鎮(zhèn)長任鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室主任。通過達標建設，該兩鎮(zhèn)在硬件設施基本滿足要求，有辦公場所，有制度上墻，有辦公電腦、電話、傳真等，但在人員配置上，特別是專業(yè)技術(shù)人員相對匱乏。如龍口鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站共兩人，都非水利專業(yè)院校畢業(yè)，僅參加過水利專業(yè)短期培訓；沙村鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站只有1人，也不是水利專業(yè)院校畢業(yè)。防汛緊張時期只能派這些人員上一線搶險救災，指揮部也只能靠這些人員出謀劃策。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站在防汛值班過程中，工作不到位，特別是防汛緊張時期，防汛信息報送不及時，防汛值班員業(yè)務不熟，部分停留在接電話上，對當?shù)鼗狙辞?、工情不甚了解，對上級來電了解的情況反饋不及時。

3.4 預案執(zhí)行不到位

通過座談了解，興國縣龍口鎮(zhèn)和泰和縣沙村鎮(zhèn)都制定了防洪應急預案，但預案操作性不強，執(zhí)行不到位。如泰和縣山洪災害防御預案中雖然明確了危險區(qū)域和人員分布情況，但預警條件、預警方式未明確。通過座談還了解到，本次抗洪搶險中，搶險組織、救援轉(zhuǎn)移方式等，未按照預案中明確的任務執(zhí)行，主要依靠領導干部現(xiàn)場憑經(jīng)驗臨時決策安排。

3.5 部分邊山渠道存在安全隱患

在本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，白云山灌區(qū)二支渠青原區(qū)文陂段婁崗渠道被沖毀，渠道決口寬度約25 m左右，造成渠道下方山體滑坡，洪水與泥石混合物沖入渠道下方居民家中，致使房屋損毀，所幸無人員傷亡。

4 建議

4.1 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室建設，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛能力提升

一是加快基層水利服務體系建設，切實解決各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室、水管站專業(yè)技術(shù)人員不足，人員不穩(wěn)定的情況，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利實際，配備相應水利人員，落實人員編制。

二是加強預案管理。預案的編制要有針對性，有操作性，主要突出對防汛突發(fā)應急事件發(fā)生前該如何預警防范，發(fā)生后如何處置等。

三是加強培訓演練。要進一步加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級防汛責任人的培訓演練，按照預案的要求，以實戰(zhàn)的標準，提高各級各部門協(xié)同應急能力，同時，要加強對防汛值班人員培訓，規(guī)范信息報送，提高防汛值班業(yè)務能力。

4.2 加強河道管理，促進人水和諧

針對鄉(xiāng)村河道管理的缺位情況，建議縣級水行政主管部門會同國土部門劃定小溪小河岸灘地利用紅線，國土部門審批土地利用時應遵循此紅線，杜絕侵占河道現(xiàn)象發(fā)生?？h級水行政主管部門應充分履行部門職能，加強監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)情況，及時處理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管部門要加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所溝通，規(guī)范涉河土地利用的審批，促進人水和諧。

4.3 加強工程管養(yǎng)，保障工程持久發(fā)揮效益

對滿足發(fā)放管養(yǎng)經(jīng)費要求的工程要落實管養(yǎng)經(jīng)費，列入縣級財政預算；對小型水利工程如水陂、小型灌渠等五小工程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組織受益區(qū)群眾以投工投勞的方式，加強對工程的日常維修養(yǎng)護。

4.4 加強邊山渠道隱患排查，掃除防汛安全盲點

對邊山渠道，特別是可能影響下方群眾安全的渠道，要進行拉網(wǎng)式排查，逐處登記在冊，納入防汛檢查范圍。對可能存在的安全隱患應立即整改，不能立即整改的應對受影響居民發(fā)放安全轉(zhuǎn)移明白卡，明確責任人和轉(zhuǎn)移聯(lián)系人。

4.5 加強宣傳，提高群眾主動防災避災的意識

在現(xiàn)有安全轉(zhuǎn)移明白卡的基礎上，各地還要通過廣播系統(tǒng)播放防災避災知識，同時在安全隱患點應設立警示牌和宣傳牌，要把一些轉(zhuǎn)移不及時的典型事例通過各種宣傳方式廣而告之，逐步潛移默化地提高群眾主動防災避災意識。