農(nóng)民工市民化的制度障礙與制度重構(gòu)
——基于新型城鎮(zhèn)化的場域分析

王守智

（中共湛江市委黨校，廣東湛江524032）

農(nóng)民工市民化的制度障礙與制度重構(gòu)
——基于新型城鎮(zhèn)化的場域分析

王守智

（中共湛江市委黨校，廣東湛江524032）

摘搖要：新型城鎮(zhèn)化說到底是人的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民工的市民化。就目前國內(nèi)的發(fā)展形勢而言，農(nóng)民工是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要組成部分，然而，推進(jìn)農(nóng)民工市民化還存在著諸多障礙，尤其是制度羈絆，如戶籍制度的門檻、就業(yè)制度的束縛、社會保障制度缺陷等等，因此，有必要進(jìn)行制度創(chuàng)新，加速農(nóng)民工的市民化，從而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化由數(shù)量型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)民工；市民化；城鎮(zhèn)化；制度創(chuàng)新

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，中國城鎮(zhèn)人口達(dá)到7．12億，人口城鎮(zhèn)化率已到了52．57%。而中國社科院發(fā)布的2013年《城市藍(lán)皮書》則指出，2012年我國按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅有35．29%，若按城鎮(zhèn)中農(nóng)民工市民化程度平均為40%推算，中國真實(shí)的完全城鎮(zhèn)化率只有42．2%，比國家統(tǒng)計局公布的常住人口城鎮(zhèn)化率低了10．37個百分點(diǎn)。之所以出現(xiàn)這樣的差距，主要源于統(tǒng)計的口徑。根據(jù)我國國家統(tǒng)計局的計算辦法，城鎮(zhèn)化率＝城鎮(zhèn)人口／總?cè)丝冢ň闯Ｗ∪丝谟嬎悖皇菓艏丝冢?，而常住人口的計算，只需滿足在本地區(qū)居住半年以上的條件。這就使得在統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率的過程中，將大量在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工納入了統(tǒng)計范疇。截止2013年底，我國農(nóng)民工總量已達(dá)2．69億人，其中，新生代農(nóng)民工已占到農(nóng)民工的70%以上，他們的市民化意愿更加強(qiáng)烈，但他們中的大多數(shù)并不具備城鎮(zhèn)戶籍，也因此無法享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障機(jī)制，這與新型城鎮(zhèn)化所倡導(dǎo)的“要以人的城鎮(zhèn)化為核心”的內(nèi)在本質(zhì)相差甚遠(yuǎn)。因此，黨的十八屆三中全會指出，要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，首先就要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。國務(wù)院近日印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也指出，要“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、‘三個代表'重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)民工市民化的制度性障礙

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者道格拉斯·諾思曾指出，“制度在社會中起著更為根本性的作用，它們是決定長期經(jīng)濟(jì)績效的基本因素”，“制度就是一種激勵結(jié)構(gòu)，一種激勵制度，好的制度應(yīng)該可以激勵人們發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，提高他們的生產(chǎn)效率，有效地運(yùn)用高技術(shù)”。［1［2］（P333）當(dāng)然，就制度對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展意義而言，首先要有制度，其次是要讓制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

過去我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，只注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度而忽視城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升，只注重空間擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化而忽視人本型的城鎮(zhèn)化等，最終導(dǎo)致一方面大城市發(fā)展面臨交通擁擠、人口膨脹和環(huán)境污染等“病態(tài)”問題，另一方面小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展卻相對緩慢。對于這些問題，單從制度根源上進(jìn)行追溯，主要原因：一是相關(guān)制度的缺乏以及不完善；二是雖有制度安排，但在實(shí)踐中沒有運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

（一）戶籍制度的門檻

目前誘發(fā)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最主要的制度成因就是以戶籍為標(biāo)志的身份隔離。建國之初，由于我國國內(nèi)面臨著糧食生產(chǎn)能力不足、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱以及西方世界的排斥與擠壓等嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，我國實(shí)施了趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，將有限的資源向工業(yè)部門配置和整合，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化。因此，就把“目光伸向了廣袤的農(nóng)村，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”、對農(nóng)村征收高額稅賦（包括實(shí)物稅）、低投資、轉(zhuǎn)移農(nóng)村金融資金、不在農(nóng)村實(shí)行福利保障制度等辦法，將農(nóng)業(yè)剩余強(qiáng)制轉(zhuǎn)為大中城市的工業(yè)化原始積累”。［3］1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度?！鞍凑諔艏贫葘⑷珖丝诜譃檗r(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，并依此在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、衛(wèi)生等一系列具體方面實(shí)行不公平的國民待遇?！保?］這一制度壁壘，構(gòu)筑了城鄉(xiāng)二元的鴻溝，將人們涇渭分明地分割成了兩種身份：農(nóng)民和市民，這成為阻礙我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最直接原因。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，戶籍制度對人們的束縛與制約雖然在某些方面有所減弱，有些地方甚至探索出積分制入戶的辦法，但仍然是杯水車薪。長期的二元社會結(jié)構(gòu)在事實(shí)上已經(jīng)造成城鄉(xiāng)居民在知識文化、能力素質(zhì)、價值觀念以及生活方式等諸多方面存在顯著差別，再加上城鎮(zhèn)中各種正式與非正式制度的影響，都使得農(nóng)民工在進(jìn)入城鎮(zhèn)之后無法很好與市民有機(jī)融合。同時，還被人們冠以“農(nóng)民工”的稱謂，游離于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，扮演著“農(nóng)民”與“市民”的雙重角色，在二者之間處于非常尷尬的“邊緣化”狀態(tài)。［5］國家統(tǒng)計局的調(diào)查監(jiān)測報告顯示，2013年底，農(nóng)民工總量已超過2．69億人。可以說，“農(nóng)民工”是計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中的“混血兒”［6］，是城鄉(xiāng)差別在城市的縮影。正是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，帶來了城鄉(xiāng)居民的地位、身份、權(quán)利、義務(wù)的非對等性。［7］因此，農(nóng)民工真正意義上的市民化，首先就要從打破戶籍制度的藩籬、優(yōu)化戶籍制度改革開始。

（二）就業(yè)制度的束縛

就業(yè)是民生之本，非農(nóng)就業(yè)則是城鎮(zhèn)化之本。農(nóng)民來到城市之后，一個關(guān)鍵的問題就是如何在城鎮(zhèn)生存下去，如何維持生計的問題。但現(xiàn)在進(jìn)城的農(nóng)民所擁有的個人資源和社會資源都比較欠缺。他們中的絕大部分都沒有接受過職業(yè)技術(shù)教育。文化知識和職業(yè)技術(shù)這些個人資源，是他們在城市就業(yè)的一個很大障礙?！?012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》顯示，目前我國農(nóng)民工中，文盲率占1．5%，小學(xué)文化程度占14．3%，初中文化程度占60．5%，高中文化程度占13．3%，中專及以上文化程度占10．4%。同時，農(nóng)民在城市舉目無親，與城市人的交往很少，社會交往比較單一，所能取得的社會資源少，就業(yè)資源匱乏。從目前農(nóng)民工的就業(yè)分布來看，從事制造業(yè)的比重最大，占35．7%，其次是建筑業(yè)占18．4%，服務(wù)業(yè)占12．2%，批發(fā)零售業(yè)占9．8%，交通運(yùn)輸倉儲和郵政業(yè)占6．6%，住宿餐飲業(yè)占5．2%。［8］據(jù)中國就業(yè)促進(jìn)會會長張小建介紹，我國每年需要安排就業(yè)的勞動力有2500萬人，但能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)的只有1200多萬人，仍有1000多萬人處于失業(yè)狀態(tài)。因此，今年中央城鎮(zhèn)化工作會議也指出，要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。

（三）住房保障制度的限制

居住需求是遷移人口的第一需求，但是目前城市商品房高昂的價格是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家的又一障礙。僅2009年一年，全國房價平均上漲速度超過25%。一線城市的房價，一套房折合一個工人100年的工資（郎咸平，2010）。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）數(shù)據(jù)顯示，以房價相對薪酬來考量的全球十大最不可負(fù)擔(dān)的房地產(chǎn)市場中有七個城市在中國，甚至超過了東京、倫敦和紐約。以房價和工資的比率來反映人們是否能承受房價來看，紐約一間公寓價格的中列數(shù)是一個普通家庭年收入的6．2倍多，而要想在北京的中心城區(qū)買間房子，則需要一個普通家庭25年的收入。

安居才能樂業(yè)，目前我國城鄉(xiāng)居民中居住條件最差的莫過于農(nóng)民工群體。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2012年，進(jìn)城農(nóng)民工的住房有32．3%依靠用人單位提供集體宿舍，10．4%在工地工棚，47%租住“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或城近郊區(qū)的農(nóng)民住房，在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0．6%。多數(shù)農(nóng)民工及其家屬實(shí)際住房條件都在城鎮(zhèn)貧困標(biāo)準(zhǔn)之下，普遍居住空間狹小，并且缺少衛(wèi)生、采暖、通風(fēng)、防火等基本設(shè)施，環(huán)境亂、臟、差。據(jù)另一份資料顯示，在已婚的建筑業(yè)農(nóng)民工中，有3／4的人處于夫妻分居狀態(tài)。人力資源和社會保障部勞動科學(xué)研究所課題組的一份調(diào)查顯示，55．12%的農(nóng)民工認(rèn)為在城市工作生活的最大困難是“沒有住房”。［9］因此，農(nóng)民工市民化的穩(wěn)步推進(jìn)，離不開城鎮(zhèn)吸引力和承載力的不斷增強(qiáng)，只有不斷探索和加強(qiáng)住房保障制度的改革，才能滿足和適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民對住房的需求。

（四）農(nóng)民工子女接受教育的制度障礙

受教育權(quán)是法律所賦予公民應(yīng)得的權(quán)利，無論是城市子女還是農(nóng)民工子女都應(yīng)接受平等的教育機(jī)會。［10］然而，由于身份和地位的特殊性，決定了農(nóng)民工子女受教育權(quán)難以得到真正實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民工子女主要包括流動兒童和留守兒童。截至2013年年底，全國義務(wù)教育階段的隨遷子女共有1277萬人，占義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9．3%。不難看出，目前農(nóng)民工子女成為留守兒童的居多，而農(nóng)民工將子女帶在身邊并安排子女在務(wù)工城市入學(xué)的比重較小。從留守兒童所受教育來看，農(nóng)村的義務(wù)教育到目前還沒有完全擺脫“兩低一高”的局面，即入學(xué)率低，升學(xué)率低，輟學(xué)率高。再加上他們無法在正常的家庭環(huán)境下得到照料、關(guān)愛，往往過早承受家庭中的各種勞動負(fù)擔(dān)和壓力，再受到賭博、網(wǎng)吧不良社會風(fēng)氣的影響，極易造成其在生活中面臨安全無保、學(xué)業(yè)失助、品行失調(diào)等成長風(fēng)險和隱患。再從流動兒童所受教育來看，由于我國戶籍制度的二元化所帶來的城市居民和農(nóng)民一系列不平等待遇，使得農(nóng)民工子女在城市的受教育權(quán)也面臨重重阻力。尤其是“按戶口就近入學(xué)”的原則，更設(shè)置了制度性的障礙。因而，農(nóng)民工子弟學(xué)校也就成了農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的最后選擇。然而，大部分民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的辦學(xué)條件達(dá)不到國家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，如師資力量差、辦學(xué)條件簡陋、消防設(shè)施和食品衛(wèi)生存在安全隱患等等，都嚴(yán)重影響了農(nóng)民工子女身心的全面發(fā)展。黨的十八大報告明確提出，要“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜，支持特殊教育，提高家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助水平，積極推動農(nóng)民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才”［11］。

（五）社會保障制度的亟待完善

農(nóng)民工在城市就業(yè)和生活時，面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、職業(yè)傷害等各種風(fēng)險，將其納入社會保障是預(yù)防和化解諸多社會風(fēng)險的重要舉措，也是農(nóng)民工分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的具體表現(xiàn)。但是，過去由于戶籍制度的隔離，使得農(nóng)民、農(nóng)民工無法享有與城市居民同等的社會保障權(quán)益。改革開放以來，從中國農(nóng)村走出來的農(nóng)民工群體，為城市建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是由于受到自身素質(zhì)和能力的限制，導(dǎo)致他們只能在城市中從事一些最臟、最苦、最累、最危險的工作，且勞動強(qiáng)度大，工作時間長，與城鎮(zhèn)就業(yè)者相比，工資待遇則相對較少，甚至有時還拿不到工資，2013年底，農(nóng)民工的月均收入也只有2609元。他們的勞動安全條件也極差，發(fā)生職業(yè)病和工傷事故的比例高。但是，目前外出農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動合同的還不到半數(shù)，雇主隨意克扣工資、欠薪逃匿等事件更是層出不窮。截至2012年，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等五項(xiàng)基本社會保險的比例僅為14．3%、24．0%、16．9%、8．4%和6．1%，參保率仍較低。農(nóng)民工基本不能享受廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，也沒有住房公積金。因此，必須要積極探索適合城鎮(zhèn)化建設(shè)特點(diǎn)的社會保障制度改革，提高社會保障能力，尤其是積極為已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民提供健全完善的保障制度。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對社會保障制度改革也作了明確部署，指出要“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”等配套制度。

（六）土地制度的變革滯后

《管子》認(rèn)為，“地者，萬物之本源”，“夫民之所生，在衣與食也。食之所生，水與土也”。土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也具有重要的保障功能。長期以來，中國農(nóng)民對土地就有著一種特殊的情節(jié)（費(fèi)孝通稱之為“鄉(xiāng)土中國”），這種“鄉(xiāng)土情節(jié)”促使著農(nóng)民為了土地去鬧革命，為了土地不惜犧牲生命。隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民開始“背井離鄉(xiāng)”“長途跋涉”，向城市“進(jìn)軍”，去尋找生計。但依然有一些農(nóng)民，對故土戀戀不舍。正是這種對土地的依賴、依戀情結(jié)，使得我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)度極其緩慢，即使是在農(nóng)村富余勞動力大量流出的今天，城鎮(zhèn)化的加速趨勢也并不明顯，甚至有些地方還出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”的跡象，因此，就要對農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，必須把農(nóng)民從土地的依附當(dāng)中解放出來，擺脫后顧之憂，放心離開農(nóng)村，真正轉(zhuǎn)化為城市市民。由于土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度過快，致使許多城市的開發(fā)強(qiáng)度過高，建設(shè)用地資源日益緊缺，土地增值收益巨大，但眾多農(nóng)民卻無法公平地分享，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民土地和財產(chǎn)權(quán)益。尤其是在被征地農(nóng)民的補(bǔ)償問題上，個別地方還以國家困難、地方情況特殊等理由降低標(biāo)準(zhǔn)，損害農(nóng)民利益，導(dǎo)致民怨沸騰，土地糾紛事件層出不窮，不僅不利于“三農(nóng)”問題的化解，甚至還激化了矛盾，嚴(yán)重束縛了城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和質(zhì)量。溫家寶在2011年中央農(nóng)村工作會議上指出，“不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。因此，推進(jìn)土地制度的改革已經(jīng)迫在目睫。

（七）地方財權(quán)和事權(quán)的不統(tǒng)一

眾所周知，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要地方大量社會成本投入，包括加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本、城鎮(zhèn)公共管理的成本、社會保障的成本、隨遷子女教育的成本、保障性住房的成本等等。中國社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》（2012）指出，今后20年內(nèi)，中國將有4～5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，僅解決社會保障和公共服務(wù)，農(nóng)民工市民化的成本至少人均10萬元。［12］（P73）可見，農(nóng)民工市民化的社會成本之高，如果單純依靠地方財政來推動，其負(fù)擔(dān)和壓力可謂之大。且自1994年分稅制改革后，財權(quán)上收但事權(quán)下放，不僅導(dǎo)致地方政府的權(quán)責(zé)不對稱，也使得我國目前各級財政呈現(xiàn)“中央財政集中過多，省級財政基本滿意，地級財政過得去，縣級財政很困難，鄉(xiāng)級財政基本上靠收費(fèi)”的局面。我國過去各地發(fā)展城鎮(zhèn)化，主要是地方政府通過各種不同的方式實(shí)施“非正式”的收入自主權(quán)，即依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，也即我們所謂的“土地財政”。國土資源統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地出讓收入總金額達(dá)4．1萬億元。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份土地財政調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。因此，要解決農(nóng)民工市民化所形成的財政壓力和負(fù)擔(dān)，必須要建立相應(yīng)的成本分擔(dān)機(jī)制。黨的十八屆三中全會也指出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，做到“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，也指出“各級政府根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財政支出責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力”。

二、新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)下農(nóng)民工市民化的制度重構(gòu)

從黨的“十八大”報告提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，到2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議習(xí)近平總書記再次提出“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”［13］，再到黨的十八屆三中全會更進(jìn)一步指出，要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，首先就是“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。也就是說要突出人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“目標(biāo)主體”“價值主體”“動力主體”“責(zé)任主體”等多重主體性地位，以提高城鄉(xiāng)居民物質(zhì)文化生活質(zhì)量和促進(jìn)人的全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅持城鎮(zhèn)化發(fā)展為了人民群眾、城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠人民群眾、城鎮(zhèn)化發(fā)展以人民自身素質(zhì)和能力的提高為前提和基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果由城鄉(xiāng)居民共享。［14］然而長期以來，我國在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展過程中，存在過于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視人的發(fā)展，過于重視“物”的增長而忽視“人”的全面發(fā)展的問題。因此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面要按照以人為本的原則來推動城鎮(zhèn)化、發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)；另一方面，在推動城鎮(zhèn)化過程中，要充分尊重農(nóng)民的意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。群眾要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個城、何時進(jìn)城，都要讓群眾自主選擇，不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進(jìn)城”“被落戶”“被上樓”“被城鎮(zhèn)化”。

基于目前我國在推進(jìn)農(nóng)民工市民化中出現(xiàn)的諸多制度障礙，有必要進(jìn)行反思和探索，推動制度創(chuàng)新。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，制度創(chuàng)新又分為兩種類型：一是誘致性制度變遷；二是強(qiáng)制性制度變遷。必須兼顧誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷的交互作用，才能真正促進(jìn)農(nóng)民工市民化，使農(nóng)民工不僅能在城鎮(zhèn)就業(yè)，能在城鎮(zhèn)定居，真正融入到城市市民當(dāng)中，而且可以平等享有所在地區(qū)城鎮(zhèn)居民享有的一切政治權(quán)利、公共服務(wù)和社會保障。

第一，要優(yōu)化城鄉(xiāng)戶籍管理制度。城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要壁壘就是戶籍制度，因此，必須將打破這一藩籬作為首要任務(wù)。一是要解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度問題的根源不在于戶口本身，而是附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的錯綜復(fù)雜的社會利益分配格局。優(yōu)化戶籍制度，首先就要剝離這些不平等福利制度，將外來人口統(tǒng)一納入本地各項(xiàng)社會管理，促進(jìn)住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務(wù)均等化。二是要把符合條件的農(nóng)民工逐步實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制。以具有穩(wěn)定就業(yè)或生活來源、固定住所和一定居住年限作為戶口準(zhǔn)入制的基本條件，按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革。

第二，要推動就業(yè)保障制度改革。農(nóng)民進(jìn)城面臨的最關(guān)鍵問題，就是如何在城鎮(zhèn)生存下去，如何維持生計的問題。因此，實(shí)施積極的就業(yè)政策，廣泛開辟就業(yè)渠道，為農(nóng)民工提供盡可能多的就業(yè)崗位，是城鎮(zhèn)化發(fā)展一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。一是建立農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，鼓勵高等學(xué)校、各類職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極開展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，改變農(nóng)民工進(jìn)城后的就業(yè)局限性。二是健全用工信息發(fā)布機(jī)制，讓農(nóng)民工從多種渠道了解就業(yè)信息。三是建立用工企業(yè)激勵機(jī)制，當(dāng)?shù)卣ㄟ^相應(yīng)的政策優(yōu)惠，鼓勵一些勞動密集型的用工企業(yè)雇用農(nóng)民工。四是完善剛進(jìn)城農(nóng)民的維權(quán)機(jī)制，確保其合法權(quán)益。五是推動創(chuàng)業(yè)扶持機(jī)制，鼓勵農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。作為城鎮(zhèn)，必須通過積極發(fā)展中小企業(yè)，壯大民營經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，盡可能為進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會?？梢詫⑨槍χ行∑髽I(yè)的減稅政策和解決農(nóng)民工就業(yè)結(jié)合起來，從而鼓勵更多企業(yè)吸納農(nóng)民進(jìn)廠打工。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)以及其他公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也盡可能使用進(jìn)城的農(nóng)民，來解決其生存依靠。

第三，要探索住房保障制度改革。一是加大經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和限價商品房等的建設(shè)力度。二是積極探索符合政策的、形式多樣的公租房建設(shè)和經(jīng)營模式，激勵用工單位和企業(yè)建設(shè)一些農(nóng)民公寓或者宿舍，來滿足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的居住需求。根據(jù)各地實(shí)際，努力將剛進(jìn)城農(nóng)民工納入國家住房保障體系，允許符合一定條件的農(nóng)民工享受政府提供的公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價商品房等。三是對于居住在城郊的農(nóng)民工以及城中村的農(nóng)民工，可大力推動宅基地?fù)Q房，來解決目前在城鎮(zhèn)買房難、買房貴等問題。四是通過建立、完善農(nóng)民工住房公積金制度，允許符合條件的農(nóng)民工申請住房公積金貸款，以解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的買房難的問題。

第四，要推動農(nóng)民工子女公平享受教育制度。首先，要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)教育發(fā)展規(guī)劃，打破城鄉(xiāng)在教育上的二元分割局面，積極整合教育資源，使農(nóng)村留守兒童也能享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源和平等教育權(quán)利。其次，要加大政府對于農(nóng)民工子女受教育權(quán)問題上的扶持和引導(dǎo)。要把農(nóng)民工子女入學(xué)難、學(xué)費(fèi)貴等問題納入當(dāng)?shù)卣慕逃l(fā)展規(guī)劃、管理體系和財政保障范疇，科學(xué)核定教師編制，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。城鎮(zhèn)政府要主動承擔(dān)起進(jìn)城務(wù)工子女的義務(wù)教育責(zé)任，使更多的農(nóng)民工子女能就讀全日制公辦中小學(xué)。最后，當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)就學(xué)，要配套相應(yīng)的扶持政策和保障措施，對農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)就讀采取優(yōu)惠政策接轉(zhuǎn)，并享受相關(guān)符合條件的免費(fèi)和補(bǔ)助政策，并建立健全農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育后在流入地參加升學(xué)考試的實(shí)施辦法。

第五，要健全農(nóng)民工社會保障體系。一是建立最低生活保障制度，用以維持其最低生活標(biāo)準(zhǔn)，防止由于缺乏生存依靠而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素。二是建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險機(jī)制。以解決農(nóng)民在城鎮(zhèn)高額的生活成本與收入普遍偏低帶來的反差，切實(shí)減輕農(nóng)民進(jìn)城之后的負(fù)擔(dān)。三是建立農(nóng)民工工傷賠償機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工工傷保險、失業(yè)保險、生育保險比例，以緩解各種職業(yè)病給剛進(jìn)城農(nóng)民家庭帶來的巨大壓力，同時，也督使用工單位更加注意完善用工過程中的安全保護(hù)措施，大大減少農(nóng)民工工傷事故的發(fā)生頻率。四是建立農(nóng)民工大病醫(yī)療部分社會統(tǒng)籌的保障機(jī)制。費(fèi)用除個人繳費(fèi)和地方財政給予一定支持以外，還應(yīng)動員各種社會力量，包括紅十字會、社會保障基金等，來減輕農(nóng)民工大病治療的沉重負(fù)擔(dān)，消除農(nóng)民城鎮(zhèn)化的種種顧慮。

第六，要加強(qiáng)土地管理制度改革。目前，我國的土地紅利正在逐步消減，必須加強(qiáng)對土地的管理，才能解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對土地資源的需求，同時，解決農(nóng)村大量土地資源拋荒丟荒的問題。一是加快土地資源的市場配置，增加土地供應(yīng)的透明度，減少政府的過度干預(yù)。二是加強(qiáng)對工業(yè)建設(shè)用地的宏觀調(diào)控，將零散項(xiàng)目用地引向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)聚集。三是科學(xué)調(diào)整和修編土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。既要保護(hù)耕地、節(jié)約土地，確保國家糧食安全，又要不妨礙城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源的需求。四是嚴(yán)格遵循調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo)和占補(bǔ)平衡的政策。對于長期閑置的土地，政府有權(quán)對其進(jìn)行整理、回收和入庫。五是對于進(jìn)城的農(nóng)民，應(yīng)該允許其在一定時間內(nèi)保留土地承包經(jīng)營使用權(quán)，或者對其進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，以消除農(nóng)民離土的后顧之憂，也有利于勞動力資源按市場要求，自由有序流動和配置的管理體制。

第七，要加快財稅管理體制改革。首先，要進(jìn)一步理順中央和地方財力與事權(quán)的關(guān)系，明確每一級政府部門應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，加大中央政府和省級政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，使之與常住人口掛鉤，與戶籍人口脫鉤，并下放相應(yīng)稅收，使地方的財權(quán)與事權(quán)相匹配，以解決在推動新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化中所產(chǎn)生的高額社會成本。其次，中央政府要幫助和指導(dǎo)地方政府建立多元化的投資機(jī)制，降低地方政府謀求“非正式”收入的動機(jī)，并建立科學(xué)的政績考評機(jī)制，走出“土地財政”的怪圈。再就是，為降低農(nóng)民工市民化成本，應(yīng)當(dāng)積極引入企業(yè)、社會組織等參與相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給，通過BOT、TOT等多種方式尋求政府與市場、政府與社會的合作，多渠道解決農(nóng)民工市民化過程中的資金問題。同時，在農(nóng)民工隨遷子女的教育上、社會保障機(jī)制的構(gòu)筑上，都要積極引入各類民營教育機(jī)構(gòu)、民辦醫(yī)院、慈善公益組織等，減輕財政壓力，分擔(dān)政府責(zé)任。

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責(zé)任編輯：高文河

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2013－12－27

王守智（1981—），男，安徽肥東人，講師，碩士，主要研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化與農(nóng)村問題。