國(guó)家財(cái)政治理體系的現(xiàn)代化之路

葉青

【摘要】外界普遍認(rèn)為三中全會(huì)《決定》是近十年來(lái)中共最重要的改革文件。在所有的改革內(nèi)容中，財(cái)政改革的內(nèi)容是豐富而全面的。有一些爭(zhēng)論激烈的問(wèn)題，在《決定》中也得到了充分的肯定，顛覆了一些傳統(tǒng)觀點(diǎn)?！稕Q定》中關(guān)于財(cái)政改革的內(nèi)容充分體現(xiàn)了現(xiàn)代治理理念，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。當(dāng)前，尤其對(duì)規(guī)范稅收職能，應(yīng)堅(jiān)決拋棄“稅收任務(wù)論”。同時(shí)，建立滾動(dòng)預(yù)算制度，將法定支出與GDP脫鉤。另外，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付和稅法相關(guān)方面，結(jié)合《決定》精神，加強(qiáng)改革力度。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政改革 財(cái)政治理 中央事權(quán) 權(quán)責(zé)發(fā)生制

【中圖分類(lèi)號(hào)】F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

外界普遍認(rèn)為三中全會(huì)《決定》是近十年來(lái)中共最重要的改革綱領(lǐng)。筆者認(rèn)為，《決定》標(biāo)志著“中國(guó)的第四次思想解放”。在改革開(kāi)放的歷程中，有三次思想大解放：1978年打破“兩個(gè)凡是”，1992年姓“社”姓“資”之爭(zhēng)，1997年“公”與“私”之爭(zhēng)，2013年則是“改”還是“不改”、“市場(chǎng)決定”還是“政府決定”的爭(zhēng)論。第四次思想大解放將推進(jìn)全面深化改革。

在所有的改革內(nèi)容中，財(cái)政改革的內(nèi)容是豐富而全面的，有一些爭(zhēng)論激烈的問(wèn)題，在《決定》中也得到了充分的肯定，顛覆了一些傳統(tǒng)觀點(diǎn)?！稕Q定》讓財(cái)政改革從理論走向了實(shí)踐。同時(shí)也應(yīng)該看到，在35年財(cái)政改革的基礎(chǔ)上，此次又以“全面深化改革”為目標(biāo)推動(dòng)財(cái)政改革，令人振奮。

目前，我國(guó)財(cái)政制度離“財(cái)政治理”目標(biāo)還有一定的距離。所謂財(cái)政治理，是與國(guó)家治理相對(duì)應(yīng)的概念，是指財(cái)政處于一種優(yōu)化狀態(tài)，并去除財(cái)政分配活動(dòng)中的人為安排。對(duì)“治理”的關(guān)注，是隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展和公共管理不能有效解釋和應(yīng)對(duì)公共決策的復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的過(guò)程而不斷向前的。兩個(gè)最早的例證是20世紀(jì)80年代初的“地方治理”和產(chǎn)生于80年代后期的“公司治理”運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)90年代，這些概念整合成一個(gè)更廣泛的概念即“公共治理”。它把單獨(dú)的公共機(jī)構(gòu)的公司治理與政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系起來(lái)，涵括了公共部門(mén)的各個(gè)層級(jí)?！柏?cái)政治理”就是其中的重要組成部分。

把財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)”，這是在新的歷史條件下對(duì)財(cái)政的一種新認(rèn)識(shí)。財(cái)政天然具有治理的職能。這種認(rèn)識(shí)突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維和工具化思維。一提到財(cái)政政策就認(rèn)為僅是經(jīng)濟(jì)政策。在缺乏財(cái)政法治傳統(tǒng)的中國(guó)，財(cái)政工具化傾向尤為突出。財(cái)政的職能作用不只反映在經(jīng)濟(jì)方面，而是體現(xiàn)在包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等各個(gè)方面。在《決定》中提出財(cái)政既要在優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一方面發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能作用，也要在促進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮社會(huì)職能作用。這就是說(shuō)，財(cái)政要把效率與公平有機(jī)地融合在一起，使二者有機(jī)結(jié)合。這無(wú)疑構(gòu)成財(cái)政的另一種功能——政治保障功能。效率與公平的有機(jī)結(jié)合內(nèi)含到財(cái)稅體制之中，表明這個(gè)財(cái)稅體制是科學(xué)的，國(guó)家長(zhǎng)治久安也就有了制度保障。從改革角度特別強(qiáng)調(diào)“制度保障”，比過(guò)去常說(shuō)的“財(cái)力保障”更具有法治、規(guī)范意義。這也是財(cái)政職能作為國(guó)家治理基礎(chǔ)這個(gè)邏輯的自然延伸。

財(cái)政治理的實(shí)施途徑

筆者建議在此次全面深化財(cái)政改革的基礎(chǔ)上，再向前推進(jìn)一步，達(dá)到“財(cái)政治理”的目標(biāo)，形成一個(gè)“35年財(cái)政改革——財(cái)政再全面深化改革——財(cái)政良性治理”的路徑。具體措施如下：

堅(jiān)決拋棄“稅收任務(wù)論”，回歸“經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)。《決定》指出：“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉作了十分到位的解讀：“我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策。如果預(yù)算以平衡狀態(tài)為重點(diǎn)，那么每年財(cái)政收入就必須完成預(yù)算安排，否則就會(huì)造成赤字?jǐn)U大。這樣一來(lái)，客觀上容易帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行的‘順周期問(wèn)題，當(dāng)經(jīng)濟(jì)較熱的時(shí)候，完成收入任務(wù)比較容易，財(cái)稅部門(mén)會(huì)傾向于少收點(diǎn)，民間的錢(qián)越多，經(jīng)濟(jì)就會(huì)越熱；當(dāng)經(jīng)濟(jì)較冷的時(shí)候，完成任務(wù)不容易，財(cái)稅部門(mén)為了完成任務(wù)就傾向于多收，民間的錢(qián)少了，經(jīng)濟(jì)就會(huì)更冷。因此，在預(yù)算審批以支出為重點(diǎn)后，稅收就不再是任務(wù)而是預(yù)期。財(cái)政收入依法征收，這是一項(xiàng)重大的機(jī)制變化”。這種治國(guó)理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變，最大的受益者是企業(yè)。

這是對(duì)“稅收任務(wù)論”的徹底否定，《決定》的這個(gè)觀點(diǎn)也讓所有企業(yè)家松了一口氣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程充滿(mǎn)不確定性，稅收計(jì)劃只是一種導(dǎo)向，超額完成與未完成稅收任務(wù)都有可能，正好完成計(jì)劃倒是不正常的。這也是“經(jīng)濟(jì)決定稅收規(guī)律”在起作用?；仡欉^(guò)去35年的歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)稅收考核計(jì)劃任務(wù)與依法征稅是矛盾的。一是稅收考核計(jì)劃任務(wù)指標(biāo)數(shù)下達(dá)不科學(xué)。傳統(tǒng)“基數(shù)法”的稅收考核計(jì)劃任務(wù)必然與稅源實(shí)際相違背。二是稅收計(jì)劃執(zhí)行帶有相當(dāng)?shù)男姓噶钚蕴厣?。有的地方政府在制定稅收任?wù)時(shí)，不切實(shí)際的規(guī)定本級(jí)收入完成數(shù)額。這就容易形成稅源形勢(shì)好，稅務(wù)機(jī)關(guān)要適當(dāng)控制當(dāng)年稅收增長(zhǎng)的幅度，不想收，不嚴(yán)查，以便下年“機(jī)動(dòng)”。一旦稅源形勢(shì)不好，而要完成收入任務(wù)，就會(huì)出現(xiàn)人為“變通”手段如“拉稅”或“引稅”和不按規(guī)定稅種入庫(kù)等現(xiàn)象。這些都是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“破壞力”。

同時(shí)，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)審核增加民生、生態(tài)、文化等方面的支出比重，還要了解這些支出下?lián)苤笫欠襁_(dá)到應(yīng)有目標(biāo)?，F(xiàn)在的預(yù)算公開(kāi)更多的是財(cái)政收支情況的報(bào)賬，預(yù)算要更多強(qiáng)調(diào)公開(kāi)支出政策及其效果，只有這樣，預(yù)算社會(huì)監(jiān)督才有章可循。

法定支出與GDP脫鉤?！扒謇硪?guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。這是一個(gè)突破。按照現(xiàn)有制度，與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及七類(lèi)，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育。2012年，財(cái)政安排這七類(lèi)掛鉤支出就占到全國(guó)財(cái)政支出的48%。支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度，全國(guó)財(cái)政從中央到縣四級(jí)都要求掛鉤，也不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律，部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)財(cái)政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”，容易產(chǎn)生“錢(qián)等項(xiàng)目”、“敞口花錢(qián)”等問(wèn)題。另一弊端是造成財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多，資金投入重復(fù)低效。清理規(guī)范掛鉤并不意味著財(cái)政要削減這些重點(diǎn)支出，只是不再采取這種掛鉤方式，根據(jù)需要安排。endprint

從地方的情況來(lái)看，硬性的掛鉤是一種教條主義，比如全社會(huì)教育支出占GDP的4%，對(duì)中心城區(qū)來(lái)說(shuō)會(huì)造成浪費(fèi)，而貧困地區(qū)仍然不足。目前在法定支出方面主要存在以下問(wèn)題：一是支出數(shù)量不足不實(shí)。對(duì)于法定增長(zhǎng)支出主要表現(xiàn)在年初預(yù)算中不足額安排或者安排后不能落實(shí)，逐年向后結(jié)轉(zhuǎn)造成法定支出增長(zhǎng)“有名無(wú)實(shí)”。二是支出結(jié)構(gòu)不合理。從支農(nóng)支出情況看，有些縣支農(nóng)支出雖然達(dá)到了法定要求的數(shù)額，但支出的絕大部分用在農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的人員經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系等營(yíng)運(yùn)維護(hù)和建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏。三是支出的效果不佳，尤其是重復(fù)投入的部分。

建立滾動(dòng)預(yù)算制度。年度預(yù)算審核重點(diǎn)的變化，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破。為確保財(cái)政可持續(xù)，就要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字機(jī)制，另一方面是建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，對(duì)一些重大項(xiàng)目不能一年一定政策，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，通過(guò)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。也就是說(shuō)各年份之間的財(cái)政任務(wù)并不均衡，有時(shí)有赤字，有時(shí)有結(jié)余，因此，不妨追求跨年度平衡。這就有必要建立滾動(dòng)預(yù)算制度。

滾動(dòng)預(yù)算又稱(chēng)連續(xù)預(yù)算或永續(xù)預(yù)算，是指在編制預(yù)算時(shí)，將預(yù)算期與會(huì)計(jì)年度脫離，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持為固定期間的一種預(yù)算編制方法。如加拿大的預(yù)算編制就是建立在正確可靠預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)之上，并實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算。根據(jù)《預(yù)算透明與責(zé)任法案》，政府要成立經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)委員會(huì)，為財(cái)政部長(zhǎng)進(jìn)行財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)提供建議。在預(yù)算編制以前和預(yù)算編制過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)委員會(huì)將根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，不斷更新其財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)。在每年正式編制預(yù)算之前，加拿大財(cái)政部首先會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化不斷更新其“經(jīng)濟(jì)與財(cái)政展望”報(bào)告，這一報(bào)告包括對(duì)未來(lái)2～3年的財(cái)政收入、支出和盈余（或赤字）情況的預(yù)測(cè)，這是財(cái)政部開(kāi)始準(zhǔn)備預(yù)算編制的標(biāo)志，也是預(yù)算編制的重要基礎(chǔ)，值得我們借鑒。

權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。權(quán)責(zé)發(fā)生制是指以實(shí)質(zhì)取得現(xiàn)金的權(quán)利或支付現(xiàn)金的責(zé)任權(quán)責(zé)的發(fā)生為標(biāo)志來(lái)確認(rèn)本期收入和費(fèi)用及債權(quán)和債務(wù)，而不是以現(xiàn)金的收支來(lái)確認(rèn)收入費(fèi)用。權(quán)責(zé)發(fā)生制可以部分緩解“年終突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象。如果是現(xiàn)收現(xiàn)付制，年度撥款的錢(qián)到了12月31日沒(méi)有花完，要么錢(qián)會(huì)被收回，要么影響下一年的基數(shù)。如果是權(quán)責(zé)發(fā)生制，這就不只是看現(xiàn)在還要看全項(xiàng)目，但這其中要配套中期預(yù)算的改革。因此，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與滾動(dòng)預(yù)算制度是密切相關(guān)的。

政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)的政府債務(wù)審計(jì)工作已經(jīng)接近尾聲，很多專(zhuān)家預(yù)計(jì)債務(wù)總量在20萬(wàn)億左右。各級(jí)政府債務(wù)規(guī)模到底多大才算合理？關(guān)鍵是與財(cái)政規(guī)模、GDP規(guī)模掛鉤。要有具體的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。

2010年6月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)全面清理規(guī)范融資平臺(tái)公司作出了要求部署。按照國(guó)務(wù)院要求，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)采取了一系列政策措施，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加快建立健全地方政府性債務(wù)管理制度。財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門(mén)研究相關(guān)配套制度文件，督促地方政府做好加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理各項(xiàng)工作。嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，財(cái)政部正會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究地方政府性債務(wù)對(duì)賬制度，并抓緊建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府根據(jù)依法核定的下級(jí)政府標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額與財(cái)政支出額的差量以及各地區(qū)間在人口、資源、貧富等方面存在的差別因素將其財(cái)政資金轉(zhuǎn)作下級(jí)政府財(cái)政收入的一種補(bǔ)助形式。如增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。而“中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)”。也就是說(shuō)不能再出現(xiàn)“中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單”的狀況，出臺(tái)政策也要出資金。對(duì)于法定配套支出主要問(wèn)題是一些地方在爭(zhēng)取國(guó)債建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、世界銀行和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目時(shí)有意擴(kuò)大計(jì)劃申報(bào)數(shù)額而在要求地方落實(shí)配套資金時(shí)采取“假配套”或向企業(yè)借款方式。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)以及對(duì)委托下級(jí)政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往與“跑部錢(qián)進(jìn)”聯(lián)系在一起，因此有必要“清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”。當(dāng)然，這些內(nèi)容還寄希望于《預(yù)算法》的修改。

稅法升格。全國(guó)人大五年立法計(jì)劃不僅提到《預(yù)算法》的修改，也提到制定增值稅法等單個(gè)稅法。目前要加快、全面推進(jìn)增值稅改革，建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度，消除重復(fù)征稅問(wèn)題。目前除了稅收征管法之外，18個(gè)稅種中只有3個(gè)通過(guò)人大立法（個(gè)稅、企業(yè)所得稅和車(chē)船稅）。同時(shí)，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征收范圍，以限制“三高”的消費(fèi)。一方面，逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)稅，使得個(gè)稅更加合理，加大收入分配調(diào)節(jié)，更好地體現(xiàn)公平。另一方面，加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施。加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，也是多年來(lái)的希望，稅法的嚴(yán)肅性要明顯高于收費(fèi)，企業(yè)無(wú)法規(guī)避。

房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)。加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，清費(fèi)立稅，增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收。如果能夠果斷地“以稅（房地產(chǎn)稅）代金（土地出讓金）”，稅負(fù)放在持有環(huán)節(jié)，而不是購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)，房?jī)r(jià)將下降，一定面積自住房產(chǎn)免稅，炒房則征房地產(chǎn)稅，如此，才會(huì)有更多的人買(mǎi)得起、住得起房，才能理順財(cái)政與房地產(chǎn)關(guān)系，扭轉(zhuǎn)“土地財(cái)政”的局面。

國(guó)稅地稅合并，才能對(duì)違規(guī)優(yōu)惠“零容忍”。各地招商引資拼的就是給投資者的稅收返還，但這容易造成財(cái)政利益的總體損失。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，也是三中全會(huì)確立的重要任務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原理。要按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。對(duì)于目前已有的優(yōu)惠政策，要確定期限、限期取消。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，原則上不再出臺(tái)新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專(zhuān)門(mén)稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時(shí)，嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免?！稕Q定》中提出要“完善國(guó)稅地稅征管體制”，盡量減少征管重復(fù)與征管空白。但是，從最近20年來(lái)看，國(guó)稅地稅分設(shè)是弊大于利，增加了稅收成本，增加了征管漏洞。應(yīng)該考慮將兩者合并。只有這樣才能控制稅收肆意優(yōu)惠的問(wèn)題。endprint

事權(quán)與財(cái)權(quán)要結(jié)合。實(shí)行分稅制近20年，事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)是一個(gè)突出的問(wèn)題。要“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，“部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)”，“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分中央事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)?！皩?duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。這些都表明，有多少錢(qián)辦多少事，是必要的原則。當(dāng)前中央和地方職責(zé)交叉重疊，共同管理的事項(xiàng)較多，這種格局造成目前中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%。這說(shuō)明很多該中央管的事情中央沒(méi)有直接管理，委托地方去做，再通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給地方提出要求，客觀上會(huì)不同程度地干預(yù)地方事權(quán)，地方往往也沒(méi)有動(dòng)力做好不適宜地方承擔(dān)的事項(xiàng)，造成行政效率偏低。

今后要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度要求，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率，合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)?！稕Q定》同時(shí)提出，要保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定。在這一基礎(chǔ)上，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任，規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)，有利于促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化。

增加地方財(cái)力。要“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。這里有提高地方財(cái)力的空間。分稅制改革形成了地方“稅收短缺”，導(dǎo)致有的地方走向了“收費(fèi)”、“賣(mài)地”、“建立融資平臺(tái)圈錢(qián)”等“邪路”。隨著時(shí)間的延續(xù)，“營(yíng)改增”之后增值稅將達(dá)到稅收總收入的55%，提高地方留成比例已沒(méi)有懸念。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于增值稅與企業(yè)所得稅，筆者建議實(shí)行“基數(shù)固定比例，增量提高比例”的模式，以提高地方財(cái)力。

節(jié)約成為財(cái)政常態(tài)。健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。圍繞反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，加快體制機(jī)制改革和建設(shè)。健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)。

公務(wù)員節(jié)約要從領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)始，《決定》指出，“規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和生活用房，不準(zhǔn)違規(guī)配備公車(chē)，不準(zhǔn)違規(guī)配備秘書(shū)，不準(zhǔn)超規(guī)格警衛(wèi)，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公務(wù)接待，嚴(yán)肅查處違反規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)享受待遇等問(wèn)題。探索實(shí)行官邸制”。這些都涉及到財(cái)政的巨額支出。2013年11月25日公布的《反浪費(fèi)條例》強(qiáng)調(diào)：“黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持從嚴(yán)從簡(jiǎn)，降低公務(wù)活動(dòng)成本”，這是一條基本原則。2000多年前孔子就說(shuō)過(guò)“政在節(jié)財(cái)”，不管財(cái)政收入如何增長(zhǎng)，政府以及公務(wù)員都應(yīng)該成為“消費(fèi)不浪費(fèi)”的表率。

責(zé) 編/凌肖漢endprint