地方政府治理：分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)與轉(zhuǎn)型

【摘要】 回顧過(guò)去30余年， 中國(guó)的改革開(kāi)放本質(zhì)上是一個(gè)逐步分權(quán)的過(guò)程。在分權(quán)的過(guò)程當(dāng)中，地方政府扮演了關(guān)鍵的角色。現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了巨大的推動(dòng)作用，但同時(shí)也帶來(lái)了粗放型增長(zhǎng)必然伴隨的諸多問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)波動(dòng)加劇、資源浪費(fèi)、公共品供給不足等。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個(gè)創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)進(jìn)步，更重要的是分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的創(chuàng)新。要激勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，就必須建立創(chuàng)新導(dǎo)向的治理機(jī)制，這包括合理分權(quán)、地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)以及功能型跨區(qū)機(jī)構(gòu)的建立和完善等。

【關(guān)鍵詞】地方政府競(jìng)爭(zhēng) 分權(quán) 漸進(jìn)式改革 地方治理 轉(zhuǎn)變

【中圖分類號(hào)】F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放以來(lái)地方政府在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起著重要作用

我國(guó)近30余年取得了令人矚目的持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡?，F(xiàn)有的圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)核算的經(jīng)驗(yàn)研究表明，資本對(duì)增長(zhǎng)率的貢獻(xiàn)最大，如鄒至莊（2006）的計(jì)算結(jié)果表明，1978～1998年間中國(guó)GDP的指數(shù)化增長(zhǎng)率為0.093，其中資本的貢獻(xiàn)占62.9%，勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)占10.6%，代表技術(shù)進(jìn)步的全要素生產(chǎn)率（TEP）的貢獻(xiàn)占28.9%。相比之下，一些同樣具有經(jīng)濟(jì)起飛特征的經(jīng)濟(jì)體則體現(xiàn)為要素貢獻(xiàn)均勻化，甚至出現(xiàn)全要素生產(chǎn)率貢獻(xiàn)較高的情形，比如日本1960～1995年間GDP增長(zhǎng)率平均為0.0566，其中資本的貢獻(xiàn)占31%，勞動(dòng)的貢獻(xiàn)占22%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)占47%；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1966～1990年間GDP增長(zhǎng)率平均為0.094，其中資本的貢獻(xiàn)占34%，勞動(dòng)的貢獻(xiàn)占39%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)占28%（巴羅、馬丁，2010）。如果說(shuō)日本經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期技術(shù)進(jìn)步起到了關(guān)鍵作用，缺乏可比性。那么在技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)度類似的情況下，為何中國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)相比，資本的貢獻(xiàn)占比要高很多？或者說(shuō)，大陸以勞動(dòng)密集型企業(yè)為主（被稱為“世界工廠”），為何勞動(dòng)的貢獻(xiàn)占比反而很低？

很顯然，我們不能僅僅用增長(zhǎng)模式不同來(lái)解釋這種要素貢獻(xiàn)的差異。增長(zhǎng)核算的研究?jī)H僅揭示了增長(zhǎng)的表象，并沒(méi)有深入揭示其本質(zhì)。我們真正需要回答的是，過(guò)去30多年資本貢獻(xiàn)最大的原因在哪？和這個(gè)問(wèn)題相關(guān)的另一個(gè)深層次問(wèn)題是，假設(shè)導(dǎo)致資本貢獻(xiàn)最大的原因在于粗放型的增長(zhǎng)模式，那么為什么我國(guó)會(huì)一直延續(xù)這種模式？究其根本原因，在于我國(guó)并不是真正意義上的基于市場(chǎng)導(dǎo)向的分散化經(jīng)濟(jì)，而是一種政府控制和主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，在這樣一種經(jīng)濟(jì)體中，資本存量在很大程度上就不取決于市場(chǎng)力量，而是更多地取決于政府行為。政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策來(lái)調(diào)節(jié)和影響微觀經(jīng)濟(jì)組織的資本供求決策，同時(shí)通過(guò)直接投資以及調(diào)控國(guó)有企業(yè)投資來(lái)實(shí)現(xiàn)資本的快速積累，這兩方面都對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的資本積累起到?jīng)Q定性的影響，從而最終決定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率本身。

不過(guò)，對(duì)眾多發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)而言，政府普遍采取趕超策略，其核心就是通過(guò)政府投資或者政府產(chǎn)業(yè)政策和其他經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)投資，來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛。因此，在這類經(jīng)濟(jì)體中，就政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響而言，都是巨大的。那么，為什么日本以及我國(guó)臺(tái)灣比較均勻地依賴各種生產(chǎn)要素，而中國(guó)大陸主要依賴資本？要理解這一點(diǎn)，不得不回到財(cái)政分權(quán)這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題上來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)，由于我國(guó)采取了不同形式的財(cái)政分權(quán)，促使地方政府作用日益上升，地方政府承擔(dān)了主要的支出功能，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響要更為深遠(yuǎn)。正是地方政府的這一特定經(jīng)濟(jì)功能，才使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展現(xiàn)出非常不同的性質(zhì)。

回顧過(guò)去30余年，中國(guó)大陸的改革開(kāi)放本質(zhì)上是一個(gè)逐步分權(quán)的過(guò)程。一方面，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┏邪?，并引入市?chǎng)機(jī)制，使得政府逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；另一方面，在層級(jí)政府內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)，于是在層級(jí)政府之間，建立了類似政府和企業(yè)、農(nóng)戶的承包關(guān)系（周黎安，2004），這意味著層級(jí)政府內(nèi)部有了一定程度的市場(chǎng)化，地方擁有了一定程度上的事實(shí)上的自由裁量權(quán)。政府向社會(huì)分權(quán)以及層級(jí)政府內(nèi)部分權(quán)的最終結(jié)果是，居民、企業(yè)和地方政府作為資源配置的主體直接參與到經(jīng)濟(jì)決策活動(dòng)當(dāng)中，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自愿交易，從而實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)兼容。這正是我國(guó)改革開(kāi)放以后經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的源泉。

在分權(quán)的過(guò)程當(dāng)中，地方政府扮演了關(guān)鍵的角色。這是因?yàn)闈u進(jìn)式改革的本質(zhì)在于給定一個(gè)基本的改革路線和框架，由地方自主決定具體改革形式和改革速度。而層級(jí)政府內(nèi)部的分權(quán)使得地方獲得了一定程度的自由裁量權(quán)，地方政府可以像一個(gè)企業(yè)一樣進(jìn)行決策和運(yùn)營(yíng)。無(wú)論是早期采取的各種“財(cái)政包干”制度，還是1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制，都激勵(lì)地方追求當(dāng)?shù)乩孀畲蠡?，這在客觀上促進(jìn)了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)介入的深度。這種介入不再是僅僅局限于調(diào)控者的角色，而是直接參與其中，類似于企業(yè)行事，譬如組織當(dāng)?shù)氐馁Y產(chǎn)整合和重組、興辦企業(yè)、直接投資或招商引資來(lái)拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，等等。而所有這些都和資本積累有關(guān)。究其原因，在于層級(jí)政府間實(shí)行財(cái)政分權(quán)以后，市場(chǎng)化機(jī)制使得地方政府的利益和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展直接掛鉤，促使地方政府把追求經(jīng)濟(jì)利益放在首位，這就是當(dāng)下被廣為詬病的“GDP主義”。同時(shí)，官員任期的時(shí)限，以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府采取相對(duì)績(jī)效考核（Li和Zhou，2005；周黎安，2007），激勵(lì)地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，而只有快速資本積累才能滿足地方政府的這一目標(biāo)。因此，對(duì)地方政府而言，直接投資和招商引資就是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的首選策略，這是導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直受粗放型模式困擾的關(guān)鍵所在。

圖1展示了改革開(kāi)放以來(lái)地方政府的角色演變。我們用地方財(cái)政本級(jí)支出占總財(cái)政支出的比重來(lái)說(shuō)明地方政府的作用，這一指標(biāo)也可以用以度量支出角度的財(cái)政分權(quán)的程度?？梢钥闯?，就支出視角而言，我國(guó)的財(cái)政分權(quán)程度較高，從1985年開(kāi)始，該比例就開(kāi)始超過(guò)60%，到2009年，該比例超過(guò)了80%。這意味著中央本級(jí)支出到2009年才占不到總支出的20%。相比之下，Dziobek等人（2011）依據(jù)IMF有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算顯示，就樣本國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，2008年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的中央政府（或者聯(lián)邦政府）支出占總政府支出的比重平均為72%，而發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)以及新興經(jīng)濟(jì)體該比重平均為83%。盡管統(tǒng)計(jì)口徑上存在一定差異，但這些數(shù)據(jù)比較至少說(shuō)明，我國(guó)財(cái)政分權(quán)的程度從支出視角看是比較高的，這也意味著地方政府的自主權(quán)非常大。從理論上說(shuō)，財(cái)政支出相當(dāng)于公共品和準(zhǔn)公共品支出，與資本積累和投資并不存在必然的關(guān)聯(lián)。但由于財(cái)政分權(quán)激勵(lì)地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，使得財(cái)政支出發(fā)生了對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的偏向，社會(huì)性支出被弱化（傅勇、張晏，2007）。因而，高財(cái)政分權(quán)必然意味著地方政府對(duì)投資和資本積累的高貢獻(xiàn)，這也就證明了我們前面所闡述的分析邏輯。endprint

財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)及其不利后果

如前所述，財(cái)政分權(quán)下，即便是分稅制把層級(jí)政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系制度化了，但地方政府承擔(dān)了較大的支出職能，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響日益增大。由于層級(jí)政府內(nèi)部的市場(chǎng)化改革、政府官員任期時(shí)限以及相對(duì)績(jī)效考核制度等多種因素的作用，使得地方政府會(huì)去追尋短期經(jīng)濟(jì)利益，從而可能會(huì)輕視、甚至忽略當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)期發(fā)展。更重要的是，政府對(duì)社會(huì)的分權(quán)推動(dòng)了資源配置的逐步市場(chǎng)化，要素流動(dòng)的成本也隨之下降，這就為地方政府爭(zhēng)奪要素提供了條件。在市場(chǎng)化改革之前，下級(jí)政府需要去上級(jí)政府那里競(jìng)爭(zhēng)相應(yīng)的資源，而市場(chǎng)化改革之后，除了保留這種競(jìng)爭(zhēng)方式外，下級(jí)政府還可以去市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)資源。比如通過(guò)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策、提供良好的公共服務(wù)、甚至壓低工業(yè)用地價(jià)格，來(lái)爭(zhēng)奪資本。結(jié)果，這種圍繞資源的爭(zhēng)奪形成了一種特定的地方政府競(jìng)爭(zhēng)格局。

一方面，資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的刺激作用見(jiàn)效快；另一方面，漸進(jìn)式改革使得不同要素的流動(dòng)成本差異很大。資本流動(dòng)最方便，而勞動(dòng)受到戶口和社會(huì)保障的制約，流動(dòng)障礙明顯。因此，地方政府首先進(jìn)行的就是資本競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)招商引資來(lái)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刭Y本的快速積累?？梢哉f(shuō)，財(cái)政分權(quán)是導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的制度因素，而因分權(quán)引發(fā)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)則進(jìn)一步加劇和擴(kuò)展了這一增長(zhǎng)模式。圍繞資本的競(jìng)爭(zhēng)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了持續(xù)穩(wěn)定的高增長(zhǎng)，但這種增長(zhǎng)難以持續(xù)，其原因有三：其一，資本具有規(guī)模報(bào)酬遞減特征，隨著資本收益率的下降，資本流入的激勵(lì)作用也隨之下降；其二，資本主導(dǎo)的增長(zhǎng)本質(zhì)上是粗放型的增長(zhǎng)，對(duì)生產(chǎn)率的提升較慢，資源配置效率下降，增長(zhǎng)的代價(jià)在提升；其三，這種增長(zhǎng)模式產(chǎn)生了一系列副作用，比如嚴(yán)重的不平等、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大、公共服務(wù)供給不足、重復(fù)建設(shè)和資源價(jià)格戰(zhàn)帶來(lái)的資源大量浪費(fèi)，等等。因此，總體上看，經(jīng)過(guò)30余年的增長(zhǎng)之后，這種模式將難以為繼。

具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了如下副作用：

地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和區(qū)域不平等。地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要對(duì)象是資本，資本爭(zhēng)奪不僅會(huì)導(dǎo)致投資過(guò)熱，而且會(huì)導(dǎo)致投資不合理，這就必然會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱（郭慶旺、賈俊雪，2006）。同時(shí)，地方政府獲得資本后也會(huì)進(jìn)行直接投資，但主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施，這方面的過(guò)度投資同樣也是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要來(lái)源（傅勇、張晏，2007）。進(jìn)一步看，地方政府的投資競(jìng)爭(zhēng)會(huì)拉動(dòng)投資品需求，并通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)刺激民營(yíng)資本流入，進(jìn)一步強(qiáng)化這一需求，從而導(dǎo)致投資品價(jià)格上漲；另外，這種競(jìng)爭(zhēng)會(huì)增加財(cái)政支出，并導(dǎo)致財(cái)政壓力，可能會(huì)誘發(fā)貨幣量供給的增加，結(jié)果，通脹壓力會(huì)增加（趙文哲、周業(yè)安，2009）。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，優(yōu)先改革開(kāi)放的地區(qū)獲得了先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)優(yōu)惠政策和良好的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)吸引資本流入，從而形成良性循環(huán)；而落后地區(qū)沒(méi)有這方面的優(yōu)勢(shì)，只能眼看著資本選擇發(fā)達(dá)地區(qū)，結(jié)果這種競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)加劇區(qū)域不平等。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義。地方政府競(jìng)爭(zhēng)之所以能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，很大程度上是因?yàn)檫@種競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了轄區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)。這是一個(gè)從改革開(kāi)放伊始就有的難題。這是因?yàn)樵诟?jìng)爭(zhēng)的過(guò)程當(dāng)中，很多地區(qū)不愿花資源去創(chuàng)新，而是盡可能模仿，看到其他的地區(qū)有成功的案例，就會(huì)學(xué)習(xí)、交流和考察，其結(jié)果是各個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，發(fā)展模式類似，具體表現(xiàn)在投資上就是重復(fù)建設(shè)。地方政府的這種重復(fù)建設(shè)，使得各地區(qū)的產(chǎn)品也出現(xiàn)了較高的近似度，而市場(chǎng)空間有限，如果某地企業(yè)試圖拓展市場(chǎng)空間，就必須向其他地區(qū)銷售，這勢(shì)必?cái)D壓其他地區(qū)同類企業(yè)的發(fā)展空間。于是，在產(chǎn)品市場(chǎng)上各地區(qū)一度風(fēng)行保護(hù)主義政策，通過(guò)行政干預(yù)來(lái)阻止其他地區(qū)企業(yè)和本地區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。地方保護(hù)的另一個(gè)目的就是確保本地要素不流出，以避免其他地區(qū)搶奪本地資源。顯然，這種地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)造成大量資源浪費(fèi)，增加區(qū)際間的貿(mào)易成本，從而損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能帶來(lái)的福利改進(jìn)（Poncet，2003）。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致招商引資競(jìng)爭(zhēng)和土地財(cái)政。地方政府對(duì)資本追逐的最主要形式就是招商引資。其手段除了財(cái)政上的各種優(yōu)惠政策（如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等）之外；更重要的是土地優(yōu)惠政策。許多地方政府為了爭(zhēng)奪海外資本，競(jìng)相壓低土地價(jià)格，從而導(dǎo)致土地出讓的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。這種招商引資的土地競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來(lái)兩個(gè)方面的不良后果：一是很多資本拿到廉價(jià)土地，并不完全把資源投入在生產(chǎn)活動(dòng)上，而是熱衷房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；二是地方政府為鼓勵(lì)招商引資，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中就包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，結(jié)果資本流向房地產(chǎn)行業(yè)，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫，而一些地方政府依靠賣地獲得財(cái)政收入，形成了土地財(cái)政。土地競(jìng)爭(zhēng)的后果就是當(dāng)?shù)毓I(yè)空洞化、資產(chǎn)泡沫化、居民財(cái)富不平等加劇。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致政府公共品供給不足。地方政府側(cè)重對(duì)資本的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)造成對(duì)財(cái)政支出上的偏向，繼而使得社會(huì)性支出不足，而社會(huì)性支出主要體現(xiàn)為地方公共品的供給水平。典型的如環(huán)境治理不力、教育和公立醫(yī)療服務(wù)投入不足等。同時(shí)，也因?yàn)榻逃⑨t(yī)療和環(huán)境等不能在短期內(nèi)給地方帶來(lái)明顯收益，在政府官員任期時(shí)限的約束下，地方?jīng)]有足夠動(dòng)力大幅改善社會(huì)性支出。

當(dāng)然，隨著改革的深入，部分問(wèn)題已經(jīng)得到改善，譬如地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)等有明顯弱化，但其他因分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的負(fù)面效果仍未消除。這就使得地方政府難以擺脫外延式增長(zhǎng)的模式，而在目前既定層級(jí)政府治理架構(gòu)下，似乎已經(jīng)陷入某種囚徒困境。這點(diǎn)從房?jī)r(jià)調(diào)控上可以看出端倪。從宏觀上說(shuō)，通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)政策來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)有利于保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，防止通脹，并把資本引向生產(chǎn)領(lǐng)域。但是，由于房?jī)r(jià)的形成和現(xiàn)行分權(quán)體制及地方政府競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，使得中央政府的調(diào)控并沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。在這種情況下，如果要走出這種囚徒困境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個(gè)創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)進(jìn)步，更重要的是分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的創(chuàng)新，建立創(chuàng)新導(dǎo)向的地方政府治理機(jī)制。

建立創(chuàng)新導(dǎo)向的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式

表面上看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)不景氣似乎是受全球經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，而實(shí)際上也有自身的因素，那就是過(guò)去一直沿襲的粗放型增長(zhǎng)模式已經(jīng)走到盡頭。如前所述，這種增長(zhǎng)模式與現(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式有關(guān)，如果不改變后者，也就不可能實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)型。那么，如何才能實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型呢？我們首先需要回答的是，現(xiàn)行分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式能否支持創(chuàng)新以及在多大程度上支持創(chuàng)新？endprint

財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。在現(xiàn)行分權(quán)體制下，地方政府為了獲得更多的競(jìng)爭(zhēng)力，也可能會(huì)通過(guò)稅收和補(bǔ)貼政策來(lái)激勵(lì)家庭和企業(yè)創(chuàng)新。這主要體現(xiàn)在地方政府通過(guò)對(duì)企業(yè)技改項(xiàng)目和研發(fā)活動(dòng)給予財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)；或者利用上級(jí)政府設(shè)立的優(yōu)惠政策，變相給予各種企業(yè)稅收優(yōu)惠，典型的例子如設(shè)立各種高新技術(shù)企業(yè)區(qū)，入駐園區(qū)的企業(yè)可以享受一定的稅收優(yōu)惠，而入駐標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是由地方政府自己把握。因此，地方政府實(shí)際上有動(dòng)力鼓勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)，只不過(guò)在沒(méi)有稅權(quán)的前提下，這種激勵(lì)效果很有限。一些研究結(jié)果已經(jīng)表明，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和稅負(fù)已經(jīng)阻礙了地區(qū)創(chuàng)新，比如周業(yè)安等（2012）最近的研究表明，無(wú)論是增值稅，還是營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)都會(huì)對(duì)地區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響。

當(dāng)然，影響地區(qū)創(chuàng)新的不僅僅是稅收，更重要的還是支出。這是因?yàn)榈胤秸闹С鰰?huì)直接影響創(chuàng)新所需的投入，地方政府的教育和醫(yī)療投入等會(huì)影響當(dāng)?shù)氐娜肆Y本水平，而科研投入則直接決定當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)水平，因此，這種直接投入和創(chuàng)新活動(dòng)直接關(guān)聯(lián)。同時(shí)，地方政府支出還會(huì)間接影響地區(qū)創(chuàng)新。這是因?yàn)榈胤秸梢酝ㄟ^(guò)課題經(jīng)費(fèi)、科研獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式資助當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)研究，并通過(guò)提高公共服務(wù)水平來(lái)為當(dāng)?shù)貏?chuàng)新建立良好的基礎(chǔ)設(shè)施和條件。由于涉及地區(qū)創(chuàng)新的各項(xiàng)投入通常都具有正外部性，會(huì)給其他地區(qū)帶來(lái)溢出效應(yīng)，結(jié)果，其中一些地區(qū)就可能會(huì)免費(fèi)乘車，降低自身投入，而享受創(chuàng)新地區(qū)帶來(lái)的好處（周業(yè)安等，2012）。結(jié)合前面我們提到的，地方政府可能對(duì)能帶來(lái)短期利益的資本更感興趣，在教育、醫(yī)療和科學(xué)研究等具有長(zhǎng)期增長(zhǎng)效應(yīng)的項(xiàng)目的投入上往往動(dòng)力不足，而是更多選擇免費(fèi)乘車行為?？梢?jiàn)，現(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)直接影響到了地區(qū)創(chuàng)新，而這又進(jìn)一步影響未來(lái)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如果要試圖鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，必須抓住這個(gè)根本要害，從改革現(xiàn)行制度和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為著手，來(lái)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新導(dǎo)向的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

合理分權(quán)和鼓勵(lì)創(chuàng)新。我國(guó)自實(shí)施分稅制以來(lái)，出現(xiàn)了一個(gè)明顯的趨勢(shì)，那就是地方政府事權(quán)和稅權(quán)的不匹配。一方面，如圖1所示，分稅制帶來(lái)了事權(quán)向地方政府集中的趨勢(shì)，單從支出角度看，和其他經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)明顯呈現(xiàn)出高度分權(quán)的狀態(tài)。再聯(lián)系到現(xiàn)有研究所發(fā)現(xiàn)的分權(quán)與地方政府競(jìng)爭(zhēng)的各種不良后果，可以推斷出這種分權(quán)存在過(guò)度現(xiàn)象。但如果從稅收角度看，則不盡然。如圖2所示，分稅制以后，我國(guó)地方政府本級(jí)收入占總財(cái)政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的轉(zhuǎn)移支付制度，使得轉(zhuǎn)移支付收入都用于社會(huì)性支出，那么可以避免前面所講的諸多問(wèn)題。但從地方政府所承擔(dān)的高比例事權(quán)以及支出偏向的情形看，有理由推測(cè)，即便是中央政府的轉(zhuǎn)移支付也有一定比例用于建設(shè)性支出，而非社會(huì)性支出。這就違背了公共品供給的基本原則，即某種物品的外部性越強(qiáng)，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性越明顯，就越需要更高一級(jí)政府供給。

從稅收角度看，我們很容易給出稅權(quán)集中的論斷，但從支出角度看，實(shí)際上是層級(jí)政府間的分權(quán)過(guò)度了。這種不對(duì)稱的財(cái)政分權(quán)體制是導(dǎo)致現(xiàn)行各種問(wèn)題的最關(guān)鍵的因素之一。如果要實(shí)現(xiàn)未來(lái)的增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型，就需要適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行的分權(quán)體制，這需要從兩個(gè)方面著手：

首先，從收入的角度講，需要進(jìn)行適度的分權(quán)改革。一是明確地方政府的稅權(quán)，把地稅稅權(quán)下放到各地方立法機(jī)關(guān)（人代會(huì)），由地方自行決定所開(kāi)征的稅種和稅率?；蛘哒f(shuō)保留現(xiàn)行的稅收體制，但把一些適合地方征收、有可能成為地方主要收入的稅種的部分稅權(quán)下放給地方，比如賦予地方自主開(kāi)征以及自主決定稅率的權(quán)力，這樣可以讓地方根據(jù)自身?xiàng)l件來(lái)合理選擇地稅收入組合以及稅負(fù)水平。二是要改革轉(zhuǎn)移支付制度，明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付僅僅用于社會(huì)性支出，幫助提高各地方的公共品供給水平。

其次，從支出的角度講，要進(jìn)行適度的收權(quán)改革。現(xiàn)行分權(quán)體制下分權(quán)過(guò)度主要體現(xiàn)在高外部性產(chǎn)品和純公共物品也交由地方承擔(dān)，這種過(guò)度分權(quán)不僅造成地方公共品供給不足，而且還加劇了不平等。因此，針對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障等應(yīng)該采取全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央政府統(tǒng)一供給，或者由中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)供給，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。只有做到這些基本公共服務(wù)均等化，才能真正實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等，也才能夠弱化現(xiàn)在嚴(yán)重的不平等局面。

地方治理模式創(chuàng)新。如前所述，地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)相應(yīng)的好處，但同時(shí)也可能帶來(lái)一定的壞處。Frey（2005）提出了所謂“功能型重疊競(jìng)爭(zhēng)轄區(qū)模型”（Functional， Overlapping and Competing Jurisdictions， FOCJs），給出了一個(gè)似乎看起來(lái)可行的地方政府競(jìng)爭(zhēng)以及協(xié)調(diào)的合理思路。按照FOCJs的思想，功能性重疊競(jìng)爭(zhēng)轄區(qū)的性質(zhì)和大小依具體的功能而定，因而是一種功能導(dǎo)向的或者服務(wù)導(dǎo)向的政府設(shè)計(jì)理念。這一點(diǎn)和傳統(tǒng)的轄區(qū)概念和行政政府概念非常不同。傳統(tǒng)的政治轄區(qū)是權(quán)力導(dǎo)向的，有固定的邊界，地方公共物品的收益和成本分擔(dān)的范圍都被限制在地理邊界之內(nèi)。因而轄區(qū)的范圍也就代表了政府的權(quán)力范圍。FOCJs則完全拋棄了這種理念，F(xiàn)OCJs認(rèn)為，政府存在的目的就是有效提供公共品，這就意味著政府的設(shè)計(jì)就必須按照居民公共品的不同需求而加以設(shè)計(jì)；同時(shí)，居民的公共品需求可能調(diào)整，因而政府也就可以隨居民的這種需求變化而自主調(diào)整。居民的公共品需求也就代表了政府的某種功能，而這種功能是政府存在的前提。

因此，F(xiàn)OCJs要求政府按功能的需要而設(shè)定，不是一成不變的，而是具有相當(dāng)大的彈性；并且居民偏好的多樣性決定了功能的多樣性和層次性，從而也決定了相應(yīng)轄區(qū)的多樣性和層次性；單個(gè)轄區(qū)可能是單一功能的，多個(gè)轄區(qū)就構(gòu)成了多個(gè)功能。不過(guò)，由于多個(gè)轄區(qū)政府的共存，就必然導(dǎo)致FOCJs是交疊的和競(jìng)爭(zhēng)性的。在Frey等人看來(lái)，F(xiàn)OCJs本質(zhì)上是轄區(qū)因?yàn)榫哂姓鞫悪?quán)，能夠?qū)ψ约旱某蓡T進(jìn)行征稅。同時(shí)這種轄區(qū)不同于傳統(tǒng)意義上的轄區(qū)，F(xiàn)OCJs是可變的，隨功能的變化而變化；并且FOCJs是由居民自由選擇出來(lái)的，如果居民都不選擇某個(gè)功能轄區(qū)，那么這個(gè)轄區(qū)也就沒(méi)有存在的理由。FOCJs最大限度地實(shí)現(xiàn)了居民的用手投票和用腳投票權(quán)，并且如Frey等人強(qiáng)調(diào)的，這種以功能為基礎(chǔ)的彈性轄區(qū)，既能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也有利于創(chuàng)新，從而改善了公共服務(wù)的提供，并且校正了公共領(lǐng)域的信息不對(duì)稱，減少了公共物品供給上的搭便車行為。盡管這種思路比較理想化，沒(méi)有考慮轄區(qū)之間、轄區(qū)內(nèi)部的交易成本，以及公共品供給中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、居民的流動(dòng)成本問(wèn)題等，但其中有一些提法還是具有非常重要的借鑒意義：endprint

首先，基層政府應(yīng)該數(shù)量較多，且每個(gè)政府提供專業(yè)化的功能。傳統(tǒng)的政府體制下，基層政府和其他較高層級(jí)的政府一樣，按多任務(wù)目標(biāo)設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)出一種“麻雀雖小，五臟俱全”的格局。這樣一種政府結(jié)構(gòu)非常容易導(dǎo)致權(quán)力固化，以及相應(yīng)的權(quán)力邊界和轄區(qū)邊界的固化，必然會(huì)帶來(lái)官僚機(jī)構(gòu)的自我膨脹。如果把基層政府功能化，而非多任務(wù)化，同時(shí)把原有的基層政府按功能分拆，增加其數(shù)量，那么政府間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)加劇，而居民的權(quán)力就會(huì)在流動(dòng)中得到改善。同時(shí)，這種功能化還可以遏制政府的官僚化。

其次，賦予轄區(qū)一定的靈活性。所謂轄區(qū)靈活性，就是按照居民公共品需求來(lái)設(shè)置轄區(qū)，從而吸引居民自愿流入選擇該轄區(qū)政府。如果居民不愿在該轄區(qū)，那么又可自愿流出。居民的流動(dòng)決定了轄區(qū)的存在和規(guī)模。比如，現(xiàn)在城市農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好的解決，因?yàn)楝F(xiàn)有的所有方案都局限在固定的當(dāng)?shù)亟逃块T，并沒(méi)有靈活性。當(dāng)?shù)亟逃块T的本位利益和官僚化使得解決這樣一個(gè)問(wèn)題非常之困難。如果按照功能化政府的思路，就可以圍繞農(nóng)民工子女問(wèn)題建構(gòu)一個(gè)功能性政府，和當(dāng)?shù)亟逃块T競(jìng)爭(zhēng)。這樣一來(lái)不僅可以遏制當(dāng)?shù)亟逃块T的壟斷，而且還可以賦予農(nóng)民工實(shí)際的權(quán)利。

再次，功能化政府還可以幫助我們實(shí)現(xiàn)區(qū)際間協(xié)調(diào)組織的創(chuàng)新。現(xiàn)有的區(qū)際間協(xié)調(diào)組織都是基于各地政府部門，抽調(diào)人員組成的臨時(shí)性組織，或者松散型的組織。這種組織在實(shí)際的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)方面基本上沒(méi)有用處。最終都需要更高一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)出面來(lái)解決該問(wèn)題。按照功能性政府的思想，區(qū)際間組織可以按照區(qū)際間公共品需求設(shè)定，是某種特定功能的政府組織。比如就一條河流來(lái)說(shuō)，河流的水資源利用就可以納入該組織。目前實(shí)際上也存在類似的機(jī)構(gòu)，比如長(zhǎng)江等河道管理部門。那么為什么這些部門仍然很難起作用呢？很簡(jiǎn)單，按照功能性組織的理念，利用河道的居民應(yīng)該自愿加入該組織并且納稅，進(jìn)而行使投票權(quán)，只有這樣該功能性組織才能夠真正起作用。而現(xiàn)行的跨區(qū)域部門都缺乏這方面的功能，因而也就無(wú)法真正提供功能性產(chǎn)品。

最后，功能化政府的另一個(gè)含義就是政府部門的“俱樂(lè)部化”。如果是沿著這一思路，那么地方經(jīng)濟(jì)的社區(qū)參與型治理（王敬堯，2006）就可以得到更好的實(shí)現(xiàn)。所謂俱樂(lè)部化，就是原先的一些政府部門按照功能化設(shè)計(jì)，就不應(yīng)該作為一種擁有強(qiáng)制性權(quán)力的部門而存在。原先的政府機(jī)構(gòu)可以縮小，更多的部門可以按照功能化建構(gòu)，并形成功能導(dǎo)向的部門。早期行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立就符合這一思路。但遺憾的是，行業(yè)協(xié)會(huì)保留了原先政府的權(quán)力邊界，并沒(méi)有真正按照俱樂(lè)部的形式運(yùn)轉(zhuǎn)，這就使得成員缺乏相應(yīng)的權(quán)利。功能化政府的設(shè)計(jì)理念不僅要求進(jìn)一步把一些政府部門分離出來(lái)，而且要求分離出來(lái)以后所設(shè)立的功能化政府部門要符合俱樂(lè)部的各項(xiàng)要件。

當(dāng)然，上述看法和FOCJs的本質(zhì)是完全不同的。但其中的一些思想可以運(yùn)用到對(duì)現(xiàn)行政府體系的漸進(jìn)式改革當(dāng)中，不僅可以縮小政府規(guī)模，提高對(duì)政府的約束力，而且可以讓居民獲得更有效的權(quán)利，并改進(jìn)政府的績(jī)效。

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責(zé) 編/鄭韶武endprint