全面深化改革中的地方治理體系重構(gòu)

任進(jìn)

【摘要】按照十八屆三中全會(huì)決定，要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。這要求地方政府推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新和管理方式創(chuàng)新，全面正確履行政府職能，準(zhǔn)確把握好其與市場(chǎng)、與社會(huì)的關(guān)系，同時(shí)，更好地發(fā)揮政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用，做到既不越位、也不缺位。在全面深化改革的背景下，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府管理存在的不適應(yīng)問(wèn)題，要樹(shù)立地方政府管理新理念、加快地方政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新地方政府體制機(jī)制和管理方式，建立地方政府創(chuàng)新的激勵(lì)保障機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】全面深化改革 地方政府創(chuàng)新 治理體系 職能轉(zhuǎn)變 中央與地方關(guān)系

【中圖分類(lèi)號(hào)】F061.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)指出：“歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，只有創(chuàng)新型的國(guó)家才能實(shí)現(xiàn)繁榮富強(qiáng)，只有創(chuàng)新型的民族才能興旺發(fā)達(dá)，只有創(chuàng)新型的政黨才能永葆先進(jìn)性。”①地方政府創(chuàng)新作為我國(guó)政府管理創(chuàng)新的重要組成部分，是地方政府和政府部門(mén)進(jìn)行的、以有效地解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治等問(wèn)題、完善自身運(yùn)行并提高治理能力為目的的創(chuàng)造性活動(dòng)，主要包括體制機(jī)制創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新等。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)“十八屆三中全會(huì)決定”）指出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。十八屆三中全會(huì)決定闡明了全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)和原則，也對(duì)各級(jí)政府的改革和創(chuàng)新提出了新要求。在全面深化改革的背景下，地方政府要更新理念，理清工作思路，完善體制機(jī)制，創(chuàng)新管理方式，要建立地方政府創(chuàng)新的激勵(lì)保障機(jī)制。

全面深化改革對(duì)地方政府創(chuàng)新的意義和提出的新要求

十八屆三中全會(huì)決定提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、發(fā)展和市場(chǎng)化程度的提升，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用日益顯現(xiàn)。發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)，要求地方政府創(chuàng)新體制機(jī)制，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多，以及市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理不到位等問(wèn)題。

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標(biāo)的確立，突出了改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，意味著國(guó)家治理從一元單向管理向多元交互共治的轉(zhuǎn)變。所謂國(guó)家治理體系，不只是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理，不但需要正確處理國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國(guó)家與公民間的關(guān)系以及公民與公民之間的關(guān)系，也涉及地方政府治理或管理。具體地說(shuō)，“治理與管理的區(qū)別就在于治理是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、黨、人大、政協(xié)等多元主體一起進(jìn)行國(guó)家的治理，而不是僅僅依靠一種力量。”②在國(guó)家治理中，不僅要發(fā)揮中央政府的作用，同時(shí)要求建立有效的地方政府治理。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須推進(jìn)地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，要求地方政府切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理體制機(jī)制和方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。所謂法治政府，就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，做到主體適格、職權(quán)法定、行為依法、程序正當(dāng)和權(quán)責(zé)一致；而服務(wù)型政府，要求行政管理建立在民主政治基礎(chǔ)之上，同現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，以服務(wù)社會(huì)、服務(wù)公眾為政府基本職能。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，產(chǎn)能過(guò)剩壓力增大，勞動(dòng)力成本上升，資源環(huán)境約束強(qiáng)化，這些都要求政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施。按照十八屆三中全會(huì)決定，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府要依據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，準(zhǔn)確把握好其與市場(chǎng)、與社會(huì)的外部關(guān)系，全面正確地履行政府職能，調(diào)整中央與地方政府內(nèi)部關(guān)系，把該下放的權(quán)力放下去。同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的作用，做到不越位、不缺位，把該管的事管住管好。

具體來(lái)說(shuō)，全面深化改革對(duì)地方政府管理提出的新要求主要有以下幾個(gè)方面：

明晰地方政府的職責(zé)定位。法人或其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不通過(guò)設(shè)定行政許可等方式進(jìn)行行政管理。十八屆三中全會(huì)決定清晰界定了政府職能，即宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境等。其中要求加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，這有利于更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)。

增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。為保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一，各級(jí)地方政府要服從上級(jí)政府特別是中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)大局意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)黨中央、國(guó)務(wù)院的權(quán)威，更好地肩負(fù)起嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和宏觀政策的責(zé)任，做到令行禁止，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，克服行政管理過(guò)程中的地方化傾向。

規(guī)范地方政府行為，推進(jìn)法治政府建設(shè)。目前，中央制定的政策和法律、法規(guī)，很大程度依靠地方政府貫徹執(zhí)行，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在地方并主要由地方政府處理和化解，中央的權(quán)威也需要地方政府維護(hù)。建設(shè)法治政府，要求行政權(quán)的來(lái)源要有法律依據(jù)，也要求行政權(quán)的行使要符合法律，其本質(zhì)是規(guī)范和限制政府權(quán)力，其重點(diǎn)不在“治民”而在“治官”、“治權(quán)”。這就要求地方政府要嚴(yán)格依法行政，建立起以法治為中心的地方治理架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

地方政府將實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，企業(yè)成為市場(chǎng)活動(dòng)的主體，地方政府主要是為市場(chǎng)服務(wù)、為企業(yè)服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)，將不再干預(yù)市場(chǎng)主體的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。地方政府施政也不再僅僅采取行政管理方式，更應(yīng)當(dāng)是滿足社會(huì)和公民需求的服務(wù)性行政。endprint

總之，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新形勢(shì)和全面深化改革的新目標(biāo)，要求各級(jí)地方政府必須從全面深化改革的時(shí)代背景出發(fā)，樹(shù)立新的管理理念，明晰職能定位，調(diào)整體制機(jī)制，規(guī)范政府行為，推進(jìn)管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府職能、行政運(yùn)行機(jī)制和管理方式的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

當(dāng)前我國(guó)地方政府管理存在的主要不適應(yīng)之處

改革開(kāi)放、特別是進(jìn)入新世紀(jì)新階段以來(lái)，地方各級(jí)政府不斷推進(jìn)行政體制改革，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，取得了一定成效。經(jīng)過(guò)多年努力，地方政府職能轉(zhuǎn)變邁出重要步伐，政府組織機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍不斷優(yōu)化，科學(xué)民主決策水平逐步提高，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，地方政府管理體制和運(yùn)行方式日趨完善，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力保障。但總體而言，對(duì)照形勢(shì)發(fā)展的新情況和全面深化改革的新要求，目前我國(guó)地方政府在管理體制、管理方式等方面仍存在著一些不適應(yīng)之處。

地方政府職能定位尚未廓清。從現(xiàn)實(shí)情況看，地方政府在履行職能過(guò)程中，最大、最突出的問(wèn)題，是政府尚不能正確處理好與企業(yè)、與市場(chǎng)的關(guān)系，政企不分的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決，地方政府履行職能越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象同時(shí)存在。一方面，地方政府還沒(méi)有完全從微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中超脫出來(lái)，包攬了許多本該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)職能，有些地方領(lǐng)導(dǎo)仍然熱衷于幫助企業(yè)跑項(xiàng)目、要貸款、搞銷(xiāo)售、辦會(huì)展等具體事務(wù)，甚至直接干預(yù)企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理和人事事務(wù)。另一方面，許多本來(lái)應(yīng)該由政府履行的職責(zé)，如公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)及資源合理利用等卻做得不夠，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

科學(xué)民主依法決策機(jī)制還未有效形成。公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定還沒(méi)有作為重大決策的必經(jīng)程序，有的地方政府的會(huì)議制度和決策程序和運(yùn)作不規(guī)范。

法治觀念不強(qiáng)，人治思維和長(zhǎng)官意志仍然盛行。不依法行政如主體多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法人員自由裁量權(quán)大，甚至違反資源、稅收和環(huán)保法律等問(wèn)題，在一些地方仍然存在。

對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制未建立健全。一些地方政府和部門(mén)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象依然存在；一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家法制權(quán)威。

不同程度地存在執(zhí)行力不強(qiáng)、公信力不高的問(wèn)題。如當(dāng)?shù)胤秸鶊?zhí)行的政策不利于甚至“有損于”本地方利益時(shí)，有的地方政府出于擴(kuò)大地方利益的需要，往往變通、肢解、甚至變相抵制上級(jí)政策；一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人員工作態(tài)度不端正，官僚主義習(xí)氣嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)缺乏，有時(shí)用會(huì)議落實(shí)會(huì)議、文件傳達(dá)文件；有的地方政府出臺(tái)的政策不連續(xù)，有的前后矛盾，甚至朝令夕改；有的地方政府科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)不夠，融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范，甚至違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；有的地方政府決策不科學(xué)，確定的重大目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；還有的地方政府在招商引資中承諾久拖不決或者不兌現(xiàn)。凡此種種，使公眾對(duì)地方政府的公信度降低。

對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)。一些地方政府在傳統(tǒng)政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系引導(dǎo)下，追求急功近利投資項(xiàng)目和短期行為，熱衷招商引資、形象工程，搞土地財(cái)政，從中謀取地方利益甚至個(gè)人利益；個(gè)別地方政府出現(xiàn)浮夸、欺騙、造假等行為，導(dǎo)致“官出數(shù)字、數(shù)字出官”等現(xiàn)象；有的地方政府采取簡(jiǎn)單粗暴的行政化維穩(wěn)方法，導(dǎo)致訪民激增，損害黨和政府形象。

樹(shù)立地方政府管理新理念

地方政府和政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員理念的更新，是地方政府創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。創(chuàng)新地方政府管理，首先需要重塑與全面深化改革相適應(yīng)的地方政府管理理念，樹(shù)立大局意識(shí)、系統(tǒng)思想、人本觀念、法治思維、責(zé)任和誠(chéng)信及服務(wù)理念。

樹(shù)立大局意識(shí)。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政策和國(guó)家法律、法規(guī)，很大程度上依靠地方政府貫徹執(zhí)行。各級(jí)地方政府及部門(mén)必須遵循憲法規(guī)定的原則，服從中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)和中央政策，確保法制統(tǒng)一和政令暢通。

樹(shù)立系統(tǒng)思想。地方政府管理涉及面廣、關(guān)聯(lián)度大，面臨諸多難題，因此要樹(shù)立系統(tǒng)思想，明確全面深化改革的方向和目標(biāo)以及對(duì)地方政府的新要求，注意各領(lǐng)域改革之間的協(xié)同性以及各項(xiàng)改革之間的相互銜接，綜合考慮人民根本利益、現(xiàn)階段公眾共同利益和不同群體特殊利益的關(guān)系，把改革力度、發(fā)展速度和社會(huì)公眾可接受的程度結(jié)合起來(lái)，形成經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)生態(tài)各領(lǐng)域改革的協(xié)同推進(jìn)，防止政策、措施的碎片化、單一化。

樹(shù)立法治思維。地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定等方面的能力。所謂法治思維，就是從法律的視角，按照法律的規(guī)范、法律的精神、原則、目的和價(jià)值目標(biāo)思考問(wèn)題，而法治方式則是運(yùn)用法治思維行使權(quán)力、履行職能、承擔(dān)責(zé)任的行為方式。法治思維要求辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法，這對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高要求。

樹(shù)立人本觀念。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，地方政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，也要體現(xiàn)以人為本，滿足人的全面需要，促進(jìn)人的自由發(fā)展。地方政府管理和行政執(zhí)法的目的不僅僅是為了維護(hù)社會(huì)秩序，同時(shí)也是為了促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，增進(jìn)公共利益和保障人權(quán)。

樹(shù)立責(zé)任和誠(chéng)信理念。當(dāng)前我國(guó)地方政府管理缺少的不是權(quán)力而是責(zé)任，責(zé)任意識(shí)的缺失以及由此帶來(lái)的濫用權(quán)力、違法行政、執(zhí)法犯法和信用程度降低等狀況，呼喚著強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的責(zé)任感和誠(chéng)信意識(shí)。

樹(shù)立服務(wù)理念。把為公共服務(wù)作為政府活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)職能、資源配置等方面，全面提高公共服務(wù)能力和水平，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，寓管理于服務(wù)之中，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。

加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新地方政府體制機(jī)制和管理方式

各級(jí)地方政府要推進(jìn)地方政府創(chuàng)新，重要的是明確自身在全面深化改革背景下和在整個(gè)政府架構(gòu)中的地位和作用，有所為有所不為，合理調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，按照弱化、轉(zhuǎn)化、強(qiáng)化的要求有針對(duì)性地加快政府職能轉(zhuǎn)變。endprint

地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境資源和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)，是其法定職權(quán)，但地方政府要推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批事項(xiàng)，減少微觀事務(wù)管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用。當(dāng)前，地方政府要做好國(guó)務(wù)院取消和下放行政審批事項(xiàng)的承接工作，轉(zhuǎn)給市場(chǎng)和社會(huì)的，任何一級(jí)地方政府不得截留。

加強(qiáng)公共服務(wù)。地方政府也要更好地發(fā)揮政府的作用。在全面履行政府職能基礎(chǔ)上，創(chuàng)新政府體制機(jī)制和管理方式，注重和強(qiáng)化公共服務(wù)，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，簡(jiǎn)化辦事程序，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，健全公共服務(wù)體系。在繼續(xù)加強(qiáng)公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，重視社會(huì)管理，保障和改善民生，切實(shí)解決就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、保障性住房等問(wèn)題。

要?jiǎng)?chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)公平準(zhǔn)入、規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。市場(chǎng)監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)；省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)下級(jí)政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)。

創(chuàng)新社會(huì)管理。依法規(guī)范和管理社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)，協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，化解各類(lèi)社會(huì)矛盾；通過(guò)公共管理的社會(huì)化，轉(zhuǎn)化部分社會(huì)管理職能，將目前地方政府承擔(dān)的一些技術(shù)性、服務(wù)性工作，外移給事業(yè)法人和社會(huì)團(tuán)體等公益性組織，把一部分職能下移給派出機(jī)關(guān)和自治組織；推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。

加強(qiáng)地方政府法治建設(shè)。首先，推進(jìn)科學(xué)民主依法決策，健全重大行政決策規(guī)則，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序；涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的，要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)。

其次，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職能、承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)，推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，使之“法無(wú)授權(quán)不可為”。

再次，加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處危害安全生產(chǎn)、食品藥品安全、自然資源和環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等方面的違法案件，維護(hù)公共利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。

第四，提高政府的執(zhí)行力和公信力，確保國(guó)家法律法規(guī)和中央政策在地方能得到嚴(yán)格執(zhí)行。

第五，完善現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制和機(jī)制，推進(jìn)綜合執(zhí)法，提高基層執(zhí)法能力，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問(wèn)題，改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障的機(jī)制。

第六，推進(jìn)政府信息公開(kāi)，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，完善政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。

第七，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)強(qiáng)化對(duì)地方政府行使權(quán)力的監(jiān)督，預(yù)防和懲治腐敗行為。

建立地方政府創(chuàng)新的激勵(lì)保障機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新和地方治理模式的轉(zhuǎn)變，要建立地方政府創(chuàng)新的激勵(lì)保障機(jī)制。

建立對(duì)地方政府創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制。在現(xiàn)行體制下，地方政府創(chuàng)新要有很大勇氣，也要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，因此，要旗幟鮮明地支持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗、允許試錯(cuò)，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度保護(hù)地方政府改革，并鼓勵(lì)地方政府在符合憲法、法律基礎(chǔ)上的大膽創(chuàng)新，有些地方政府創(chuàng)新可以通過(guò)中央授權(quán)或委托方式試點(diǎn)先行，有的可以先立后破、立法先行。

深化行政審批制度改革。繼續(xù)深化行政審批制度改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理。對(duì)已列入國(guó)家有關(guān)規(guī)劃需要審批的項(xiàng)目，除少數(shù)項(xiàng)目外，一律由地方政府審批，對(duì)國(guó)家采用補(bǔ)助、貼息等方式扶持地方的點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的項(xiàng)目，中央確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體由地方政府安排；直接面向基層、量大面廣、由地方更方便有效地管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。同時(shí)，大幅度減少、合并中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，將適合地方管理的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作下放地方政府，使各級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)相匹配。

給地方政府施展空間。作為單一制國(guó)家，我國(guó)地域遼闊、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，要遵循充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的原則，中央政策要盡可能不搞“一刀切”，讓地方有施展的空間；涉及地方的，應(yīng)當(dāng)事先聽(tīng)取意見(jiàn)。

進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，同時(shí)保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，逐步理順中央和地方對(duì)部分社保、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等中央地方共同事權(quán)關(guān)系，明確各自分擔(dān)的范圍；將區(qū)域性公共服務(wù)和控制、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)或分擔(dān)支出責(zé)任；中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)；對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。

完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系。要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地區(qū)差異性和特點(diǎn)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況等指標(biāo)及權(quán)重，防止和糾正單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的偏向。

調(diào)整和下放行政審批等事項(xiàng)。對(duì)于行政審批事項(xiàng)中涉及法律法規(guī)的修改，要按照及時(shí)跟進(jìn)、審慎穩(wěn)妥的原則，按程序修訂有關(guān)法律法規(guī)，以鞏固改革成果，并為繼續(xù)深化地方政府創(chuàng)新創(chuàng)造條件。比如經(jīng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定。這一改革有利于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，探索負(fù)面清單管理，創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式，也遵循了許可法定原則。

（本文系國(guó)家行政學(xué)院重大課題“用法治思維和方式履行政府職能研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13ZBZD010）

注釋

習(xí)近平：《當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人的莊嚴(yán)責(zé)任》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2008年3月17日。

楊偉民：《詳解十八屆三中全會(huì)亮點(diǎn)：〈句句是改革字字有力度（權(quán)威訪談·學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神）〉》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月15日。

責(zé) 編/楊昀赟endprint